剖析非工程措施在防洪抗旱中的作用
剖析非工程措施在防洪抗旱中的作用 摘要：阐述了非工程措施的内涵及其在防洪抗旱中的作用以期为全面提高水旱 灾害防御能力减少灾害损失提供参考。关键词：非工程措施；
防洪抗旱；
内涵；
作用 我国是一个自然灾害多发的国家尤其是水灾、旱灾更为频繁。在科学发展 观的指导下坚持以人为本各地已对防洪抗旱的工程措施运用自如发挥了显著的 效益。但随着全球气候变暖极端天气事件随之增多洪涝、干旱等自然灾害将更为 频繁强度也明显上升单靠工程措施来应对已明显不足。与此同时非工程措施作为 防洪抗旱的综合措施之一越来越受重视。该文现以非工程措施的内涵入手简析非 工程措施在防洪抗旱工作中的重要作用。
1非工程措施的内涵 非工程措施是指运用经济、法律、行政手段以及直接运用防洪工程以外的 其他手段来减少洪涝干旱等自然灾害损失的措施。非工程措施具有投资少、见效 快并可为防洪抗旱工程充分发挥效益提供保证的特点因而可在防洪抗旱工作中 广泛应用[1]。非工程措施主要包括以下几个方面:一是依照有关法律、法规加强 防洪工程管理坚决清除江河湖泊的行蓄洪阻水障碍以确保行蓄洪的能力；
二是建 立防汛抗旱指挥机构完善防汛抗旱指挥系统；
三是完善水法律、法规的制定大力 宣传并认真贯彻执行；
四是制定和完善防洪抗旱预案；
五是建立洪水干旱预报警 报系统；
六是建立完善的防洪抗旱物资储备制度。
2非工程措施的作用 (1)加强江河湖泊及防洪工程管理是认真做好防洪抗旱准备工作的重要前 提。防患于未然是防洪抗旱重要的先决条件要求在水旱等自然灾害来临之前认真 做好江河湖泊及防洪工程管理这既是防洪抗旱工作的重要环节也是发现问题、解 决问题的重要前提[2]。因此各地有关部门应在汛后制订计划依照闸站养护手册 对水工程进行维护、保养；
地方各级防汛抗旱指挥部在国家防总的统一部署下逐 级开展汛前检查实行防汛责任制制订详细的检查方案对水工程进行逐一排查对 查出的隐患和问题及时处理；
同时依照《中华人民共和国防洪法》《水库大坝安 全管理条例》等相关法律法规加强对江河湖泊的管理坚决清除江河湖泊的行蓄洪 阻水障碍制止盲目围垦湖泊、河道、滩地的违法行为以确保行蓄洪的能力。淮河流域各级防汛抗旱办公室通过加强江河湖泊及防洪工程的管理落实防汛责任制 及时清除安全隐患切实做好抢险队伍和物资的落实为夺取2003、2007年防洪抗旱 的全面胜利奠定了坚实的基础。
(2)完善防汛抗旱指挥系统全面提升防洪抗旱管理能力。我国水旱灾害频 繁造成的经济损失严重。单靠工程措施远不能适应社会发展的能力。面向未来防 洪抗旱减灾事业的发展水利部提出了防洪抗旱的“两个转变”即由控制洪水向管 理洪水的转变由单一抗旱向全面抗旱的转变。“两个转变”的推进将全面提高我国 的抗灾水平和能力而国家防汛抗旱指挥系统的建立正是促进、推动“两个转变” 的重要措施和手段。自1998年淮河流域大水后我国加大了对防汛抗旱指挥系统建 设的投入力度其指挥系统涉及水利部、七大流域机构和31个省(市、区)以更好地 为当地防洪抗旱工作服务。以淮河防总为例在国家防总、水利部的正确领导下淮 河防总于2003年成立健全了以淮河流域为单位的防汛统一指挥体系。2007年7月 下旬淮河中下游水位居高不下堤防、水坝等水工程长时间受高水位的浸泡防汛压 力明显增大。淮河防总通过防洪抗旱指挥系统快速采集和传输雨水情、灾情等信 息并对其发展趋势作出预测、预报、分析同时通过会商系统、远程视频监视系统、 程控交换系统与水利部、淮河流域各省、市、区的防汛抗旱指挥部进行数据传输 和信息交流制定防洪抗旱调度方案迅速、准确下达指令为防洪指挥提供了先进、 可靠的决策支持大大提高了防汛调度的及时性、科学性从而成功抗御了2007年的 洪水。
(3)完善相关法律法规的制订加强法制宣传教育工作促进依法行政。法律、 法规贯穿于防洪抗旱全过程是一个完整的、与其他法律和政策充分匹配的政策法 规体系为防洪抗旱提供了全面的政策与法律支撑。目前我国已形成了以《水法》 《防洪法》为核心以《防汛条例》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《河道管理条 例》等相配套的防洪抗旱法律法规体系各流域管理机构、省、自治区、直辖市也 陆续颁布并实施了大批防洪抗旱配套法规。安徽省先后修订完善了《安徽省抗旱 条例》《安徽省水文管理办法》《安徽省水工程管理和保护条例》等法规、规章 并严格防洪抗旱执法程序。随着防洪抗旱工作的不断深入我国防洪政策法规建设 已不能满足防洪抗旱的要求应着力健全法律法规加快《抗旱条例》《洪水影响评 价管理条例》《蓄滞洪区管理条例》的制订把防汛抗旱立法工作纳入法制化轨道。
法律的制订需要公众的认知因此要加强法制宣传工作提高法律透明度与 认知力。在每年的“世界水日、中国水周”、“12・4”全国法制宣传日宣传活动中 各地通过举办体育竞赛、组织普法问卷调查和法律知识竞赛、发送普法手机短信等多种形式来扩大宣传影响强化宣传效果提高广大民众学法、懂法、用法和守法 的自觉性和主动性促进依法行政从而有效维护了水工程和防洪抗旱的安全。
(4)制定和完善防洪抗旱预案提高洪水灾害的反应与处置能力。近年来在 国务院、国家防总的大力推动和指导下各级防汛抗旱指挥部大力加强防洪抗旱应 急预案的建设由总体预案和专项预案构成的预案体系逐步健全为规范应急管理 打下很好的基础。防洪抗旱预案本身就是在总结地区洪涝干旱发生、发展规律的 基础上按照防洪抗旱目标和调度原则在分析现有水源和充分利用现有工程设施 的基础上制定不同干旱条件下的防洪抗旱对策和措施[3]。淮委根据国家防总批 复的《淮河洪水调度方案》积极推动淮域各地继续加强防洪预案的修改完善和动 态管理根据经济社会发展和工程变化情况修订完善了《蓄涝洪区运用预案》等相 关预案极大提高了洪水灾害的反应与处置能力。
(5)加大洪水干旱预警预报系统为防御水旱灾害提供技术支撑。近年来随 着全球气候变暖我国局部暴雨、超强台风和极端高温干旱等事件呈现多发、并发 的趋势。极端灾害性天气的频繁发生对提高预警预报水平提出了更高的要求。淮 委在每年水旱灾发生之前着力抓好预警预报特别是加强对极端灾害性天气事件 的监测:一是针对防洪排涝标准偏低的城市加强对短历时、大强度灾害性天气的 预测预报并注重提高基层预报水平增强预报时效；
二是加强汛情监测预报提高预 报准确率延长预见期全面满足防洪调度指挥决策的要求；
三是建立水文报旱制度 综合降雨、江河来水等相关信息确定与旱情相关水文特征值这些措施的运用为战 胜2007年淮河流域洪水提供了技术支撑。
(6)建立完善的防洪抗旱物资储备制度与反应迅速的抢险队伍是取得防汛 抗旱胜利的前提条件。防洪抗旱物资储备制度的建设是完成抢险救灾任务、实现 安全度汛抗旱的基础。建立防洪抗旱物资储备制度可以克服防洪抗旱经费加拨过 程缓慢和被挪用等弊端满足“一旦需要随时调用”的工作要求也是一项切实可行 的主动防洪抗旱措施[4]。
国家向来重视防洪抗旱物资储备建设并加大防洪抗旱物资器材的投入同 时把防洪抗旱经费列入同级预算按照分级筹措、分级储备、分级管理的原则储好、 管好、用好防洪抗旱物资提高对自然灾害的应急响应能力以确保防洪抗旱的最后 胜利。
做好物资储备的同时也要加强抢险队伍建设。全国各地市大都成立了县、 乡、村三级防洪抗旱抢险队逐人登记加强培训认真学习防洪抗旱抢险知识提高全民防洪抗旱抢险能力并根据各自情况开展防洪抗旱抢险演习提高抢险队伍应急 抢先水平做到“招之即来、来之能战、战之能胜”。正是防洪抗旱物资储备的完善 及抢险队伍的保障成功缓解了2001年淮河旱情以及2007年流域性大洪水。