农村公共产品管理论文
农村公共产品管理论文 [摘要]理论分析和实践经验表明：在农村公共产品的供给中，应依据公共 产品的层次和特性，构建政府、农村社区、私人部门、非营利性组织（也称第三 部门）四位一体的农村公共产品的供给主体结构。目前，我国现行农村公共产品 的供给主体却存在着严重失衡的问题，从根本上制约着农民、农业和农村的发展， 应对其进行改革与重构，要营造一种有益于实现农村公共产品提供主体多元化和 多层次制度安排的良好的政策与制度环境。[关键词]农村公共产品供给主体失衡政府 自建国以来，我国农村公共产品的供给制度经历了数次变迁，但每次变迁 的结果都没有从根本上解决供给效率低下的问题，制约着农业和农村经济的发展。
从根本上讲，供给效率低下的深层原因就是农村公共产品供给制度出现了失衡， 其中供给主体的失衡尤为突出。本文试图在界定供给主体的基础上，对我国农村 公共产品供给主体的失衡现象进行深入剖析，进而提出重构的政策建议。
一、农村公共产品供给主体的确定 农村公共产品是与农村私人产品相区别而存在的。笔者认为，农村公共产 品是区别于农村私人产品，在农村地域范围内为农民、农村和农业发展所提供的 具有非排他性、非竞争性和收益外溢性的物品或服务。农村公共产品按照消费竞 争性、收益排他性以及外部性的大小可分为纯公共产品和准公共产品。农村公共 产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品，如农村基层政府行 政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理、农业信息系统、 农业环境保护等。然而，现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式 存在的。农村准公共产品是指介于纯公共产品与私人产品之间，在消费过程中具 有不完全非竞争性和非排他性的产品，主要包括：一是在性质上近乎纯公共产品 的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪防涝设施建设、农业科 技成果推广、公共卫生、社会保障等。二是一般准公共产品，如农村高中（职高） 教育、水利设施、医疗、乡村道路建设、文化馆等。三是在性质上近乎私人产品 的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。后两类准公共产品在 相当程度上又可视为俱乐部产品，其特点是受益人相对固定，而且其外部收益溢 出的范围通常限于少数利益相关的受益人。根据公共产品服务范围的大小，公共 产品通常又可分为全国性的公共产品、地区性的公共产品和社区性的公共产品。
由此可见，农村公共产品具有多层次性的特征。由于不同层次公共产品本身特性的差异，决定了上述物品提供的目标指向不同，农村公共产品供给（提供）主体 也必然存在差异。
在公共产品的供给中，涉及三个基本参与者，即消费者、生产者和安排者 （吴金明，2004）。消费者直接获得或接受公共产品，它可以是个人、也可以是 特定的群体、机构或组织；
生产者直接组织产品生产或直接向消费者提供服务， 它可以是政府，也可以是企业、志愿性组织或是消费者自身；
安排者（也称提供 者）指派生产者给消费者，指派消费者给生产者或选择物品的生产者。它可以是 政府，也可以是志愿性组织，甚至于消费者自己。本文谈及的农村公共产品的供 给主体仅仅是指农村公共产品的提供者，即农村公共产品有谁来提供。
在传统的理论和实践中，通常认为由于农村公共产品供给中存在外部性和 “搭便车”行为，如果由市场按照利益最大化的原则供给，必然会造成公共产品供 给的低效率，因此政府作为公共利益的代表，理应成为农村公共产品的提供者。
但是，这并不意味着公共产品供给的责任必然要由政府承担。考虑某些公共产品 的特殊性，如消费者的地域集中性、局限性以及公共产品供求双方的信息不对称 性等因素，由私人供给可能更有效率。正如萨缪尔森指出的那样，“一种公共物 品并不一定要有公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”因此，农村公共产 品的提供主体不是唯一的，从组织形态上看第三部门、私人组织、社区和社会公 众都是比较现实的选择。但实现这一局面取决于其他行为主体的能力、以及他们 与政府之间的关系状态。就行为主体的能力而言，在一些有形公共物品生产上， 私人组织的能力并不比政府逊色；
在提供社区性公共物品方面，中央政府并不见 得比社区自治组织更有效；
在对行业进行管理时，政府也不见得比行业协会更有 效。就政府与各行为主体之间的关系而言，它们不仅仅是管制与被管制、服务与 被服务的关系，而且还是以公共利益为核心的合作关系、伙伴关系或良性互动关 系。之所以强调合作式的伙伴关系，是基于以往公共管理主体与社会公众之间不 对称的关系格局而言的。在传统的行政体制下，“公共物品的生产不是由消费者 说了算，而是由生产者说了算，由此导致了不恰当的公共物品生产的高成本和过 度生产”；
但反其道而行之，即完全由消费者说了算，则会陷入另一种不对称关 系之中，即公共管理主体的主动性和战略能力很难得到体现。
二、我国农村公共产品供给主体失衡的原因及其效应分析 1.我国农村公共产品供给主体失衡的表现及其原因 理论分析和实践经验表明：在农村公共产品的供给中，应依据公共产品的层次和特性，构建政府、农村社区、私人部门、非盈利性组织（也称第三部门） 四位一体的农村公共产品的供给主体结构。但目前我国现行的农村公共产品供给 体制，在供给主体方面却存在着严重失衡的问题。
（1）农村公共产品的供给主体单一，缺乏政府以外的其他参与者。现行 体制下，私人组织、第三部门等参与主体受政府政策、产权界定和自身文化素质 等因素的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主 体。其表现为：1私人组织（包括企业）参与不够。公共物品私人供给的一个重 要障碍就是公共物品所具有的非排他性，致使收费变得不可能或者在经济上不划 算。无论是科斯定理提出的解决外部性的办法，还是布坎南提出的“俱乐部理论”， 都强调了产权和效率之间的联系。因而，解决公共产品私人供给问题的前提条件 是公共产品的产权明晰。改革开放以来，我国农村公共产品的产权不明晰，产权 残缺阻碍了私人组织参与公共产品的供给。同时，在我国，农村公共产品最大的 受益者――农民缺乏对农村公共产品进行供给的激励。由于公共产品本身的特性， 决定了农民同其他多数人一样，都希望由别人来提供，自己能成为“免费搭车者”。
2农村第三部门的发展滞后。第三部门通常是指区别于政府组织和市场组织之外 的非政府组织、非营利组织的集合，是那些主动承担社会公共事务和公共福利事 业的社会中介机构，其共同特征是民间性、自治性、志愿性、非营利性、公益性 和合法性等。第三部门的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的公 共产品，可以对多样、快速变化的社会需求做出及时的反应，从而为需求特殊的 人群提供特别的公共产品，满足人们多样化的需求。在我国，长期以来，公共产 品主要由政府来负责供给，私人组织和第三部门的作用远远没有得到充分发挥。
3农村社区作用没有得到充分发挥。近些年来，不少国家对政府、市场与社区的 角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计 未来公共事务治理模式的关键因素，由此，“社区主义”在欧美国家几乎已成为拓 展公共管理领域的新思潮。社区作为一个相对独立的“制度化的社会自治领域”， 对于解决社区性公共问题、自给社区性公共物品、实现社区性公共利益发挥着极 大的作用。在我国农村，由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分 失去了应有的自治色彩，成了具有行政权力的“准政府”，难以准确的表达农民的 意愿，难以发挥自治组织在村级农村公共产品供给中的主导作用。
（2）供给责任不清，供给主体错位。公共产品自身的特性，决定了政府 必然是农村公共产品的重要供给主体。但在实际中，中央与地方在农村公共产品 的供给责任划分上不尽合理，造成了农村公共产品供给主体的错位。1有关政府 在供给农村公共产品上的缺位。与城市公共产品相比，农村公共产品的明显特征是纯公共产品少，准公共产品多，并且界限相对模糊，加之农村地域的分散和自 然环境的差异，其生产带有分散性，因而政府提供与否的收缩性较大。在我国， 当涉及两级或多级政府间的共同事务时，中央政府、各省、市、县及乡政府在公 共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担 机制，随意性较大。例如，基础教育、基本医疗、计划生育都是国家的基本国策， 具有很强的溢出效应，属于全国性公共产品，应当由中央政府提供和融资，但实 际上这些供给责任推给了县乡政府以及村委会来负责。2乡镇政府在供给过程中 的错位。一方面，由于上级政府的缺位，乡政府承担着与其财力极不相称的职能， 支出负担沉重；
另一方面，由于乡政府职能过宽，机构设置过多，生产性支出处 于萎靡状态，影响了农村公共产品的供给。3村民自治组织――村民委员会在供 给过程中的困境。村委会是农村社区内的公共物品的组织者，但在乡镇政府与村 委会关系没有理顺的情况下，乡镇政府经常利用政治权威将属于政府职责范围内 的公共产品的供给责任推卸给村委会，从而影响到村级公共产品的有效供给。
（3）中央与地方固有事权及支出责任的界定不够明确。主要体现在：中 央政府把本应由自己供给的公共物品，通过转移事权交由县乡政府和农村社区提 供。由于中央政府在下放事权的同时，并没有相应赋予农村基层政府和社区足够 的预算资金，只能由农村基层政府和社区自行解决，事权与财权的不统一，导致 了农民负担过重。
[NextPage] 2.农村公共产品供给主体失衡的负面影响 （1）单靠政府提供无法满足农民实际需求，从根本上制约了农村的发展。
随着社会的进一步发展，农户对公共产品的需求越来越多。单一的政府供给主体， 因财力限制和供给的强制性很难完全满足农户的有差异的公共产品需求，既影响 农业生产的持续稳定发展，又导致农村党群和干群关系的紧张。
（2）政府作为唯一的供给主体使得农村公共产品的供给渠道过于单一， 导致农民不堪重负。随着公共产品种类的增多，范围的扩大，公共支出不断增加， 政府筹集不到足够的公共资源，政府对农村公共产品的供给越来越丧失主渠道的 作用。在政府不能发挥农村公共产品供给的主渠道作用的情况下，其他供给渠道 又没有形成，为了确保农村公共产品供给体制的运转，政府就不得不强行向农民 摊派各种费用和劳动，集资兴建社会公益事业，加重了农民负担。（3）单一、失衡的供给主体制度，使政府从供给机制上管死了一切，限 制着企业、个人、社会团体等的参与，也给政府的供给部门提供了充分的寻租机 会，最终导致城乡公共产品水平的巨大差距（马晓河、方松海，2005）。长期以 来政府的重工轻农、重城轻乡政策，使有限的资源源源不断的从农村流向城市， 形成了城乡分割的二元经济结构，造成城乡相对独立的公共产品供给体系。在农 村，农民生产、生活所需要的公共产品大都由农民上缴税费的方式自己来承担， 而且公共产品无论是从数量上还是质量上都劣于城市公共产品，这对于农民和农 村地区来讲，显然有失公平。
三、我国农村公共产品供给主体重构中的制度安排 对上述农村公共产品供给主体失衡的状况，必须在深化农村改革中，改变 政府作为公共产品唯一提供主体的尴尬局面。笔者认为，在进行农村公共产品供 给主体重构中，最重要的是，必须营造一种有益于实现农村公共产品提供主体多 元化和多层次制度安排的、良好的政策与制度环境。
1.以人为本，树立科学的发展观和正确的政绩观，建立城乡一体化均衡的 农村公共产品供给制度 站在实现以人为本、“五个统筹”、全面协调、可持续发展和全面建设小康 社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品的战略意义和紧迫性，从根本上实 现发展观的转变。按照新的发展观的要求，指导增加农村公共产品供给的各项实 践。摆脱传统的根深蒂固的城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念的束缚；
进 一步推进政府自身改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立以人为本的执政 理念，增强责任意识；
彻底改变“重城轻乡”、“重城轻农”的国家公共产品制度安 排，尽快建立起城乡一体化的均衡的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡 的公共产品。
2.政府提供相应政策，充分调动其他供给主体的积极性和优势 各级政府可通过精心策划和宣传，以及提供补贴、奖励、直接委托或各种 优惠政策等多种方式，引导、支持、鼓励、吸引政府以外的其他组织和个人对农 村公共产品供给的积极参与，并积极引导、帮助、支持其他组织和个人形成一种 稳定的或制度化的参与农村公共产品供给的有效机制。实现农村公共产品供给主 体的多元化，一定要对建成后的农村社会公共产品明晰产权关系，该属集体的就 归集体，该属农民个人的就归农民个人，千万不能做侵犯农民利益的事。产权作为一种强制性的制度安排，只能由政府来界定。只要产权关系明晰了，农村公共 产品的多元供给主体结构才能有效形成。
3.加快建立农村自主治理的村民自治组织，完善和探讨村民自治的多种实 现形式 我国广大的农民普遍生活于分散的村落之中，实行村民自治更容易符合农 村的村情民意和提高农民的满意度，更容易激发农民参与农村公共产品供给的热 情。要让自治组织在农村公共产品中发挥主导作用，就必须激活民间组织的各种 积极作用，完善和探讨村民自治的多种实现形式，加强农民的汲取机制、共识机 制、协调机制、表达机制、整合机制和利益再分配等机制的建设，充分发挥农民 在农村公共产品供给中的积极性、主动性和创造性，使农民真正成为农村公共产 品供给中的参与者、受益者、监督者和管理者，走上农村公共产品供给的正确之 路。
4.建立、健全农村公共产品供给的相关法律、法规 农村公共产品的有效供给必须要有法律的保障。如上所述，解决我国农村 公共产品的有效供给必须要实现城乡公共物品的统筹供给。大家普遍认同应根据 公共产品的不同层次来确定各级政府的供给责任。在我国，由于农民是一个庞大 的弱势群体，只有通过法律的规定，使农村公共物品供给相关制度法律化、规范 化，才能切实保障我国农民的切身利益。就我国目前而言，一方面要加快修改不 适应新形势的相关法律、法规；
另一方面还要细化、完善并制定、出台新的有关 农村公共产品供给的相关法律、法规，逐步加快农村公共产品供给的制度化、法 制化的步伐。