农业遭受旱灾风险防控管理研究论文
农业遭受旱灾风险防控管理研究论文 论文摘要：本文在分析了四川农业旱灾的特点及对农村经济影响的基础上，针 对四川目前农业旱灾风险管理体制存在的利弊，提出实施农业旱灾风险管理的主 要对策。论文关键词：旱灾；
干旱；
农业；
农村经济：风险管理 旱灾是四川发生频率最高、持续时间最长、危害范围最广、经济损失最大 一种农业自然灾害。旱灾正逐渐成为四川农村经济社会可持续发展的重要制约因 素。本文通过旱灾对四川农村经济发展的影响及其成因分析，提出实施农业旱灾 风险管理的相关对策。
一、四川农业旱灾的特点及其对农村经济社会的影晌 1．四川农业旱灾的特点 四川农业旱灾与其他自然灾害相比，呈现出以下几个特点：一是旱灾发生 频率高，受灾面积大。据有关资料显示，从1950年至2003年的54年间，四川除其 中l1个年份无旱灾或无旱灾资料记载外，其余年份均有不同程度的旱灾发生，成 灾达43个年份。受灾面积超过1000万亩的有30个年份，成灾面积超过1000万亩的 有12个年份。据统计，四川省一般干旱年，受旱县是30～50个，受旱面积1000 万亩～1500万亩，损失粮食产量10亿斤～15亿斤；
中等干旱年，受旱县50～70 个，受旱面积1500万亩～3000万亩，损失粮食产量15亿斤～30亿斤；
严重干旱年， 受旱县70～100个以上，受旱面积5000万亩以上，损失粮食产量30亿斤～50亿斤。
二是旱灾呈上升趋势。据四川省1952～2001年主要年份农业的受灾面积和成灾面 积资料，1952～2001年50年中，四川水灾和旱灾无论是受灾面积还是成灾面积均 呈现上升趋势，但旱灾的趋势更为明显(见表1)。
三是四川干旱类型分布呈现明显的地域性。盆地西部对农作物影响较大的 主要是春旱；
盆地中部为春、夏、伏旱的交错区，但对农作物威胁最大的是夏旱、 伏旱；
盆地东部主要是伏旱区；
攀西地区即四川西南山地，雨季、旱季比较明显。
2．四川农业旱灾的成因 (1)区域性和季节性缺水。四川地处内陆，受季风气候影响，降雨时空分 布严重不均，是旱灾发生的主要原因。全省降水量分布趋势是从东南向西北减少，从盆周向盆中减少。再从四川水资源的流域分布及用水情况看，岷江、沱江流域 和嘉陵江流域是全省生产、生活主要用水区，用水占全省用水量的84。3，而多 年平均水资源量仅占全省的58。8。水资源的空间分布与需水地区分布不一致。
反映了四川区域性缺水现象突出和季节性缺水。
(2)水利基础设施不足，老化严重。四川现有大型水库5座，中型水库94座， 小型水库6537座，有效灌溉面积3641万亩，其中，旱涝保收面积2521万亩，只占 耕地面积的38．8。在现有水库中，病险水库有2828座，占水库总数43，而且有3 座大型水库集雨面积小，主要靠引水充蓄库容，遇到旱情．引水困难．库容迅速 下降，很难调出更多水来救灾。
(3)水资源利用率低，浪费严重。四川在农业灌溉方式上，一直沿用的是 传统的“土渠输入”、“大水漫灌”，造成农业用水的大量损失浪费。据统计，四川 渠系水利利用系数只有0．3～0．4，低于全国0．5的水平，而且一部分水在进入 田间后就被渗漏、蒸发。工业用水和城市生活用水浪费也十分严重。2000年，四 川工业用水49．4亿m。占四川总用水量的23．7；
生活用水26．8亿m。占总用水 量的12．5。2000年，四川万元工业产值用水量ll9m。，比全国平均水平78m。高 4lm。，是发达国家的10多倍。同时，城市生活用水浪费现象也十分普遍。
(4)农户应对旱灾的能力较弱。四川大部分地区的农业，长期处于靠天吃 饭的局面。农户应对旱灾的能力，固然与自然条件和水利设施建设有关，但影响 农户应对旱灾的因素还很多。一是农户收入低。根据四川省农调队的调查，2003 年，四川农民人均纯收入2230元，低于全国农民人均纯收入2622元的水平．特别 是旱灾多发地区，农业生产环境和条件差，农民收入水平更低。二是抗旱的劳动 力资源不足。抗旱具有持续时间长、劳动强度大的特点，需要体魄健壮的劳动力， 而四川农村青壮年劳动力外出务工的人数逐年增加，务农人员大多是老弱病残， 使农户抗旱能力减弱。三是抗旱服务组织建设进展缓慢。干旱发生具有区域性， 靠单家独户抵御旱灾是非常有限的。全国各地的抗旱实践证明：抗旱服务组织是 农村抗旱的一支重要力量，然而，到2001年，全省建成市级抗旱服务队10个，占 市级总数的47．6%；
县级抗旱服务队107个，占县级总数的50．4%；
乡(镇)级抗 旱服务分队772个，只占乡镇总数的15．35。
3．旱灾对四川农村经济社会发展的影响 (1)旱灾对农业生产的影响。持续旱灾导致农作物减产或甚至绝收；
树木 枯死，草场退化，土壤沙化；
农作物和森林病虫害明显上升，森林火情、火灾加剧。根据农业部种植管理司和农业部信息中心公布的资料，1971年～2003年的33 年间，四川每年都有不同程度的旱灾发生，农作物年均受灾面积1996万亩，年均 成灾面积784万亩，占受灾面积的39。特别是2001年，四川遭受的严重旱灾，造 成4881万亩农作物受灾；
成灾面积3367．5万亩，占受灾面积的68．9；
绝收面积 706．5万亩，占成灾面积的21．1；
有556万人和589万牲畜发生饮水困难。
(2)旱灾对四川农村经济的影响。主要表现在：
①受旱地区农业总产值增幅降低，甚至出现负增长，农业生产经济效益下 降，进而影响四川整体实力增强。②影响农民增收，如广元市2001年遭受几十年 不遇的旱灾，农民人均收入比上年减少74元。③影响农业资金投入结构。为了抗 御严重的旱灾，政府要投入大量的抗旱、抗灾资金和救灾救济款，帮助灾区农民 抗灾和农民渡过暂时困难，从而使原计划安排用于农业其他方面的资金和用于其 他产业的资金不得不重新调整，使农业的其他方面和其他产业的发展受到影响。
(3)对农村社会的影响。主要表现在：一是农村人口的迁移和流动。有资 料显示．四川2001年旱灾，使广安市因缺少饮用水而举家外出“逃水荒”的有1500 多户。二是在一些区域已经引起生活、生态、人心的连锁反应，成为影响农村社 会不稳定的重要因素。三是经常发生旱灾的一些地区．已经威胁到人们的生存和 社会经济的发展。
二、实施农业旱灾风险管理的必要性 所谓农业旱灾风险管理，就是对造成农业旱灾的各种因素的发生、发展规 律进行分析和把握．对其发展趋势进行预测预报，并采取相应的对策措施，尽可 能地避免或减少旱灾对农业造成的损失．从而努力实现农业计划目标的过程。如 前所说．旱灾是制约四川农村经济社会可持续发展的最主要的自然因素，旱灾给 农业带来的风险是不言而喻。“洪灾一条线，旱灾一大片”。旱灾所造成的损失远 大于洪涝灾害．这也是不争的事实。随着四川社会经济的快速发展和人口的增长． 水资源短缺现象还将日趋严重，必然导致干旱区域的扩大与干旱化程度的进一步 加重。干旱化趋势，客观上要求各级政府、社会，各界和农户注重对干旱的预防， 实施农业旱灾风险管理，做到早预防、早控制，采取科学手段．将农业旱灾造成 的损失减少到最小，促进四川农民增收和全面实现小康社会。
三、四川实施农业旱灾管理的现状目前，四川在实施农业灾害管理中采取的是分灾类、分部门、分地区的减 灾管理模式。以旱灾管理为例，旱灾管理的目标主要是减灾安民。旱灾管理的组 织形式：省市县都有两套组织体系，一是抗旱防汛指挥部。二是救灾办公室。抗 旱防汛指挥部由政府主要领导为指挥长，分管领导为副指挥长，由水利、农业、 气象、救灾、民政等政府职能部门负责人为成员。旱灾管理的方式主要是利用行 政手段，召开各种会议，如实行“五长”会商(省政府副秘书长和农业、林业、水 利、气象的厅、局长)制度，研究制定减灾对策措施，宣传号召广大群众抗灾减 灾。旱灾管理的内容主要是指挥抗灾、民政救济、农税减免等。
为了更有效地抵御旱灾，减轻旱灾对社会经济的影响，各地还建立了市、 县、乡(镇)抗旱服务组织，实行公益性和经营性相结合的运作模式，在抗旱工作 中发挥了主力军作用。同时，通过各种媒体宣传普及抗旱减灾知识，提高公众防 旱意识，增强抗旱减灾能力。
四、实施农业旱灾风险管理的对策 从经济管理的角度看，对旱灾的管理应该由控制旱灾向灾害管理的理念转 变，切实增强系统意识、风险意识和资源意识，建立有效的旱灾风险管理组织体 系，综合运用各种措施。
1．明确界定农业旱灾风险管理的主体 从理论和实践两个角度界定清楚谁是农业旱灾风险管理的主体，有利于明 确各自的责任，有效地实施农业旱灾风险管理。长期以来，我国农业干旱风险管 理(当然也包括其它灾害的风险管理)的主体基本上只有政府。从抗旱的组织、指 挥、救济到灾后重建的物资、资金提供，几乎都由政府承担。而按照责任和利益 对等的原则，政府、产业化龙头企业(含协会等合作经济组织)和农民都应当是旱 灾风险管理的主体。
农业是国民经济的基础产业，而且是弱质产业。从国民经济持续健康发展 考虑，从统筹城乡发展和全面建设小康社会的要求来看，政府无疑是农业旱灾风 险管理的主要主体，它的作用和功能是其他任何组织不能替代的。首先，政府必 须是农业旱灾风险管理的规划、组织和指挥主体。其次，政府是农业旱灾风险监 测、预报、预警、评估的主体。三是政府具有的农业保护、政策支持以及执法等 功能，是其他任何组织不能替代的。实行联产承包责任以后，千家万户的农民是 农业经营的主体，所以，农户是农业旱灾风险管理的当然主体。随着农业产业化的发展，龙头企业以及有关的合作经济组织，与农民和农业利益紧密相连，它们 也理应成为农业旱灾风险管理的主体。
2．建立旱灾风险研究咨询机构，为旱灾风险管理主体回避旱灾风险提供 咨询服务 目前，我国还没有专门咨询研究机构从事农业旱灾风险的科学研究，这对 旱灾风险的研究和实施旱灾风险管理是极为不利的。政府可以通过科研立项、招 标、合同形式，依托大学、科研院所组建旱灾风险研究咨询机构，针对不同区域 影响旱灾因子的变化及其变化趋势，对旱灾风险及其管理进行全面系统的研究， 定期和不定期地发布旱灾发生时期、发生区域、发生程度、控制措施等方面的信 息，并为政府提供旱灾应急预案，以指导农业经营者回避风险。
3．建立多元化投资机制，加大水利资金投入 水利设施建设投资大、工期长，单靠国家投资难以办到，必须采取多种措 施，建立多元化的水利投资体制。既要争取国家对大中型骨干工程的资金投入， 又要通过改革和完善水利建设资金的投入机制、管理体制、经营模式和运行机制， 激发农户资金和社会资金投资于水利的热情，以加快四川水利建设的步伐，提高 抵御旱灾的能力。
4．加大科学技术应用力度，尽快实现旱灾风险管理技术现代化 旱灾风险管理涉及的因素多，而且复杂。为实现旱灾风险管理的预期目标， 必须在旱灾灾害的预测预报、信息处理、调度指挥决策、抗旱减灾和抗旱后评价 等方面提高科技水平，实现旱灾风险管理技术现代化。在预测预报方面，应用卫 星遥感技术．雷达探测技术，不断丰富预报手段，完善预报模型，提高预报精度， 延长预见期；
在信息处理方面，应用计算机网络技术，数据仓库技术，GIS技术， 开发先进实用的应用软件，实现信息资源共享，提高信息化水平；
在调度指挥方 面，运用现代化的通信传输手段，建立和完善异地会商系统，开发决策支持系统 和智能化专家系统，提高调度指挥的科学性；
在旱灾灾害评价方面，运用航测、 遥感和模拟技术，制定旱灾灾害评价指标体系和制度，对旱灾的影响进行科学的 评价。
5．大力推广旱作技术和发展节水农业 旱作技术和节水农业也是抵御旱灾和实施旱灾风险管理的重要措施。要加大旱作农业技术措施的推广力度，综合运用农艺、生物、化学、农机和工程措施， 尽量选种抗旱能力强或能避开干旱重发期的作物、品种，着力发展旱作节水、保 护地栽培等避灾农业。要采用行政、经济、技术、法律、工程等各种手段，大力 推行节水技术，强化节水措施，加大节水力度。重点要加快灌区节水改造和各种 节水技术的推广应用，加强灌区的管理，调整种植结构，提高水的有效利用率；
因地制宜推广节水技术，如集雨开源技术、节水灌溉技术、农艺抗旱技术和工程 保水技术。节水技术主要是推广喷灌、滴灌、微灌技术和灌区推广渠道防渗。农 艺抗旱保水技术主要是适雨避旱、垅作技术、覆盖避旱栽培、水肥耦合等，主要 作用是减少径流损失和蒸发损失，提高单位水资源产出率。在横坡垅作的基础上， 还可推广聚土垅作、格网式垅作和“目”字型垅作等耕作技术，目的是尽可能多地 拦截降雨，使其就地人渗，变超渗产流为蓄满产流，变地表径流为地下径流，提 高土壤的含水量。总之，发展节水农业要围绕当地的区域特色和农业主导产业， 因时、因地、因作物制宜，发展适合本地特点的节水农业，建立符合区域特征的 多种节水模式和技术体系。
6．建立和完善农村灾害保障体系 救灾是减灾的重要手段。救灾是一种经济活动，在市场经济条件下必然受 经济规律的制约。传统的救灾方式以人道主义援助和政府无偿救助为主，对农村 的减灾、救灾工作发挥了重要的作用。但单一的救济方式，一是救济资金和救灾 能力非常有限．二是影响救助者的积极性，易助长灾民和基层组织对待灾害的消 极行为。所以，应当大力开展有偿救灾，建立以灾害保险为主．政府救灾为辅， 自保互助及社会捐助等多种形式补充的综合救灾保障体系。一是农业经营者通过 向国家政策性保险公司投保，将风险转移给保险公司。二是通过国家基金、农业 价格保护制度分担部分风险；
三是通过签订农产品期货合同转移风险；
四是龙头 企业、集体经济组织和农户适当承担一定比例的风险。