剖析农民工的法律保障制度
剖析农民工的法律保障制度 本文作者：张纬武 王东强 工作单位：重庆文理学院 新生代农民工是2010年中央一号文件首次提出的称谓，具体是指1980年以 后出生、年龄在16~30岁之间、20世纪90年代中后期（或者本世纪中后期）外出 务工、主要从事第二、第三产业劳动，但户籍身份是农民的劳动者[1]。为全面、 准确地掌握新生代农民工的状况，国家统计局在常规农民工监测调查的基础上， 2010年在10个省进行了新生代农民工专项调查，结果表明，新生代农民工占全部 外出农民工总数的58.4%[2]，目前已经超过1亿人，新生代农民工俨然已经成为 我国劳动力市场的主体。早在2006年10月举办的第二届现代人力资源开发与e时 代高峰论坛上，北京大学政府管理学院行政管理学系主任、人力资源开发与管理 研究中心主任萧鸣政就提出：“人力资源开发是和谐社会建设的首要之义。”作为 人力资源开发的重要方式，新生代农民工培训是实现新农村建设和城乡统筹发展 目标的重要途径。但现阶段，新生代农民工参与培训的法律意识淡薄、培训法律 不健全是不争的事实，直接影响了培训的实效性和长效性。因此，在当前中央高 度重视农村发展、致力于解决“三农”问题的现实背景下，完善新生代农民工培训 的法律保障机制不仅有助于切实保证和提高农村新生代劳动力技能水平和就业 能力，还可以为各级政府及相关部门制定新生代农民工人力资源开发政策及实现 统筹城乡发展目标提供科学的决策依据和现实参考。一、新生代农民工培训法律保障机制缺失的表现 （一）新生代农民工参与培训的法律意识淡薄 国家统计局2010年在10个省进行的新生代农民工专项调查结果表明，“新 生代农民工参加职业培训的比例仅为30.4%”，“在业余时间经常上网和看电视的 新生代农民工比例分别占到46.9%和52.1%，而业余时间用于学习培训和读书看 报的新生代农民工比例分别为5.5%和10.1%”[3]。显然，新生代农民工参加职业 培训的积极性和主动性并不高。笔者对重庆市永川区新生代农民工参与职业培训 的情况进行了深度访谈，发现很多受访对象不约而同地提到“搞不搞培训，如何 搞培训是用人单位和职业培训机构的事”。这不仅表明目前的新生代农民工职业 培训缺乏应有法律保障，强制性和规范性不足，并未形成严格的培训制度，而且 更进一步表明新生代农民工培训的法律意识薄弱，没有真正意识到自己的培训权 利，甚至自己的培训权利受到侵犯，也不知道如何维护自己的权益。（二）新生代农民工培训的法律保障机制不健全 1996年正式颁布和实施的《职业教育法》第二章第14条规定，“职业培训 包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训， 可以根据实际情况分为初级、中级、高级职业培训，分别由相应的职业培训机构、 职业学校实施。”中华人民共和国《劳动法》第八章第66条规定，“国家通过各种 途径，采取各种措施，发展职业培训事业，开发劳动者的职业技能，提高劳动者 素质，增强劳动者的就业能力和工作能力。”近年来，为提高农民工培训质量， 推进城乡统筹发展，国务院先后出台了《国务院办公厅转发农业部等部门 2003~2010年全国农民工培训规划的通知》（国办发[2003]79号）、《国务院关 于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）、《国务院办公厅关于进一 步做好农民工培训工作的指导意见》（国办发[2010]11号）等行政法规和相关规 章，农民工培训工作取得显著成效，政策措施逐步完善，培训力度不断加大，农 民工职业技能水平明显提高。但调研发现，新生代农民工培训的法律机制仍然存 在问题：第一，立法体系操作性有待进一步细化。一方面，《职业教育法》和《劳 动法》虽然对新生代农民工培训有原则性的指导意义，但是并没有对这一类群体 职业技能培训作进一步细化和明确的规定，致使新生代农民工培训工作缺少严格 规范，缺乏可以遵循的具体规程；
另一方面，国务院先后出台的关于新生代农民 工培训的行政规章大多属于指导性和原则性的宏观规定，对于培训职责划分、培 训目标、培训主体、培训内容、培训机制和培训评价体系等方面的规定不明确且 操作性不够，使得培训政策建议框架缺乏针对性和实效性，不足以全面、具体地 保障新生代农民工培训的质量。第二，司法程序的灵活性有待进一步提高。当新 生代农民工合法培训权益受到侵害的时候，面对纷繁复杂的司法程序、艰难的举 证责任、高昂的诉讼成本及某些不公正执法的司法人员等因素，不少准备通过司 法途径维护自身权利的新生代农民工望而却步，并逐渐失去了对司法的信任。第 三，职业培训监察执法力度有待进一步加强。《中华人民共和国劳动法》第八章 第68条规定，“用人单位应当建立职业培训制度，按照国家规定提取和使用职业 培训经费，根据本单位实际，有计划地对劳动者进行职业培训”。根据对重庆市 永川区新生代农民工培训情况的调查，用人单位虽然大都建立了职业培训制度， 但实施过程常常是无场地、无经费、无师资的“三无”培训，培训效果难以保证；
劳动监察部门对于用人单位违反培训法规的情形，常常停留在批评教育层面，执 法力度不够，往往流于形式。
二、完善新生代农民工培训法律保障机制的对策建议（一）政治层面：实现新生代农民工受培训权利和权力的会通 健全新生代农民工培训的法律保障机制必须打破城乡二元结构，从政治层 面确立新生代农民工的“受培训权”，建立平等统一的“国民待遇制度”，保证新生 代农民工和城市工人享有同样的受培训权。一方面，新生代农民工受培训权是人 人享有的神圣的不可侵犯的权利，因此首先要明确受培训权利的内容，包括每一 个新生代农民工均有接受用人单位、职业培训机构培训的权利，而且国家和政府 有义务为新生代农民工培训提供培训设施、培养师资和培训经费，从而为新生代 农民工享有“受培训权”创造必要机会和物质条件。另一方面，新生代农民工不仅 要有受培训的资格和权能，即受培训权利，还要拥有受培训的权力，即当受培训 的权利受到侵害时，自己本人有能力运用各种法律武器，借助政府、工会、商会、 协会等影响相关权力部门维护自己培训方面的正当权益；
同时，“用工单位和专 门教育培训机构有权代表农民工对政府不拨付、不按时拨付培训经费或补贴，给 培训制造障碍的行为，对政府提出质询或行政诉讼”[4]。显然，实现培训权力和 权利的会通，是从法律上保障新生代农民工拥有“受培训权”、享受培训合法权益 的前提和基础。
（二）立法层面：突出和细化新生代农民工培训合法权益的法律保护 澳大利亚的职业教育与培训法律体系较为健全。《宪法》、《义务教育法》、 《高等教育法》、《职业教育法》等法律是澳大利亚开展职业教育与培训的基本 法律依据。《拨款（学校资助）法》、《拨款（技术与继续教育资助）法》、《职 业教育与培训资助法》等为职业教育经费提供了法律保障[5]。借鉴澳大利亚的 立法经验，只有突出和细化对新生代农民工培训合法权益的法律保护，才能从根 本上解决培训实践中有关新生代农民工权利和权力的落实问题，才能使新生代农 民工培训有法可依。眼下当务之急就是制定专门的《农民工培训权益保护法》， 保障新生代农民工享有平等权利；
修改和完善《劳动法》、《职业教育法》，明 确新生代农民工培训职责划分、培训目标、培训主体、培训内容、培训机制和培 训评价体系；
建立和健全与其配套的《职业培训补贴法》等法律法规，突出、加 强农民工合法权益的经费保障。借鉴广东省佛山市的做法，为了加强和规范首次 参加技能培训、鉴定的外省农民工职业技能培训资金管理，该市专门出台行政法 规，“强调农民工培训补贴资金范围主要包括理论和实习授课费、材料费、考核 鉴定费、证书费及书籍费，实行分期支付办法，即首期支付为中央、省划拨标准 的20％；
参加培训人员取得劳动和社会保障部门核发的单项或职业资格证书者达 到90％以上，与用人单位签订1年以上劳动合同者达到80％以上时，再支付划拨标准的80％”[6]，这类行政法规不仅激发了用人单位、职业学校、劳动就业培训 中心以及经劳动保障部门审批的民办职业技能培训机构参与农民工培训的积极 性和主动性，而且有助于保障农民工培训的合法权益。
（三）司法层面：制定新生代农民工培训诉讼案 件的专门倾斜政策较之老一代农民工，新生代农民工教育水平普遍提高， 价值观念更加多元化，行为方式更为理性。但新生代农民工在物质资本（如无法 承担诉讼费）、人力资本（如法律知识缺失）、社会资本（如社会支持网络不足） 等方面与城市工人相比还是弱势群体。因此，如果新生代农民工培训权受到侵害 或者发生培训纠纷，一方面，人民法院应根据不同情况，设立农民工诉讼绿色通 道，简化司法程序，切实维护农民工培训权益；
在诉讼中，改变“谁主张、谁举 证”的一刀切式的举证原则，实施举证倒置制度，让用人单位、职业培训机构承 担举证责任；
另一方面，新生代农民工在诉讼中可能要面对高昂的诉讼成本和复 杂的诉讼风险，建议对于某些诉讼案件设立法律援助体系，以政府提供的诉讼费 用和人力资源为支撑，缓收或者适当减免诉讼费用，以保障新生代农民工接受培 训的合法权益。
（四）执法层面：强化政府对新生代农民工培训的支持和执法力度 《中华人民共和国劳动法》第八章第67条规定，“各级人民政府应当把发 展职业培训纳入社会经济发展规划，鼓励和支持有条件的企业、事业组织、社会 团体和个人进行各种形式的职业培训。”2004年2月，中共中央、国务院发布的《关 于促进农民增收若干政策的意见》，明确提出“进城就业的农民工已经成为产业 工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收。城市政府要切实把对进 城农民工的职业培训纳入正常的财政预算，已经落实的要完善政策，没有落实的 要加快落实”[7]。因此，一方面，各级政府要把新生代农民工培训纳入政府发展 规划，列出专项资金大力扶持。如，为落实上述法律规定和行政法规，2010年山 东省出台规定，“鼓励用人单位加强农民工培训。对未能继续升学的农村初高中 毕业生，鼓励其参加6~12个月（1~2个学期）的劳动预备制培训，提升技能水平 和就业能力，对参加劳动预备制培训后取得初级以上职业资格证书的农村初高中 毕业生，参照《山东省人力资源和社会保障厅、省财政厅关于印发山东省就业专 项资金管理暂行办法的通知》中对登记失业人员、进城求职农村劳动者开展职业 技能培训的有关规定，给予职业培训补贴”[8]。另一方面，加强新生代农民工培 训监察执法力度。各级政府人力资源与社会保障部门要会同新闻舆论部门不断强 化培训监察执法队伍建设，对新生代农民工培训项目采取“事前、事中、事后”全过程监督、定期巡查、不定期抽查等方式，监督培训情况，对培训经费违纪、 培训实施违规案件要严肃查处，并建立主管人员问责制度，确保新生代农民工培 训的严肃性。