行政公产管理关系与治安关系的联系和区别
行政公产管理关系与治安关系的联系和区别 一、管理理关系与治安关系的概念 行政公产的管理关系是指行政公产的所有者(或管理者)在享有行政公产 管理权时与其他行政义务人发生的法律关系。行政公产的管理权能就是指公产主 体积极地以达成公产本来目的而行使的权能。与此相对应,行政公产的治安权能 即是指消极地维持行政公产的安全,除去因公产使用关系而生的可能危害社会秩 序行为的权能。1行政公产的治安是关于公产的安全和秩序的治安。行政公产的 自由使用,固然应当受管理权的限制,但当行政公产的安全发生有可能的危害或对 社会公共秩序产生影响,行政公产的所有者或管理者没有权力排除时此时便须有 治安权的发动。因治安权的发动而与公产利用人或其他相对人发生的法律关系即 为治安关系。行政公产的使用需要有治安权力的外部性保护。这种外部性保护表现)两 种:(一)行政公产管理者一般权限。行政公产管理者可以依照法律的直接规定而行 使治安权。例如我国《公路法》第八章“法律责任”一章就规定了公路公产主体(即 有关交通主管部门)对违反《公路法》的一般违法行为所进行的行政处罚和行政 执行行为。行政公产管理者以外的行政机关所享有的一般治安权。(二)如果行政 公产管理者缺乏相关的治安权限,就有赖于拥有一般治安权外部行政机关的介入。
例如《治安管理处罚条例》第l9条对于扰乱车站、码头、民用航空站、市场、商 场、公园、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆等公共场所的秩序的行为。第20 条中对于在铁路、公路、水域航道、堤坝上,挖掘坑穴,宏置障碍物,损毁、移动指 示标志,可能影响交通运输安全的行为。第25条关于故意污损国家保护的文物、 名胜古迹,损毁公共场所雕塑,尚不够刑事处罚的行为;故意损毁或者擅自移动路 牌、交通标志的行为;故意损毁路灯、邮筒、公用电话或者其他公用设施,尚不够 刑事处罚的行为等等,公安机关均有权进行治安行政处罚。
行政公产的管理与行政公产的治安,两者的最终日的均在于维护行政公产 以达到公产的使命。但两者在内容和作用上均有所不同。
二、行政公产的管理与行政公产的治安的区别 行政产的管理是行政公产主体以积极的行政方式达成行政公产使用目的 行为;反之,行政公产治安则是行政公产主体或享有一般治安的行政机关以消极的 行政方式维护行政公产的安全的行为。这是两者最基本的区别。积极意味着行政公产主体以不受管理内部利益关系人的影响而自觉主动作出,而消极意味着行政 公产在可能遭受侵害或损害,行使治安权的行政主体针对侵害(或损害)人行为而 被动给予其限制的行为。这里的消极与积极之分也是相对意义上的,治安权也不 尽然是被动性的。2一般而论,两者的区别主要有: 1.管理权与治安权行使的时间不同 行政公产的管理权,可以设定公产的持续性独占使用权,重在维持行政公产 的持久使用;行政公产的治安权,只能许可暂时性的使用,重在维护行政公产的安 全与秩序。例如《公路法》规定,因修建铁路、机场、电站、通信设施、水利工 程和进行其他建设工程需要占用、挖掘公路或者公路改线,建设单位应当事先征 得公路行政公产主管机关的许可,这种许可具有持久性质,应当作为管理权行使;3 另一种规定,如果从维护交通安全的目的出发,在进行工程建设中,铁轮车、履带车 和其他可能损害公路路面的机具在公路上行使可能影响交通安全时,需有公安机 关对此暂时性使用的许可,这种暂时性使用许可权即是行政公产的治安权4. 2.两者针对的主要对象不同 行政公产的管理主要针对的是行政公产主体本身,这种管理权是一种职权, 更是一种义务。这种“义务性”反映了行政公产管理学原理强调行政公产主体对行 政公产的积极性主动性功能,行政公产主体怠于行使则构成消极违法;行政公产的 治安则针对的是行政公产的使用 3.两者对违反者的强制及制裁方法不同 行政公产的管理从本质上讲,是一种内部行为,不具有对外的法律效果,所 以一般的法律后果是排除违反者的行政公产使用权以及在特殊情况下少量的罚 款。这些行政措施只是出于管理的需要对于违反行政公产管理规则(内部规则)而 采取的,是家宅权行使的一种形式“。而行政公产的治安则在本质上是一种行政行 为或刑事处分行为。如果违反者的行为是一般违法行为则可能导致的是行政处罚 行政执行等行政行为;如果违反者的行为已经触犯了刑律,则可能导致的是刑罚处 罚。如我国《公路法》第83条规定,阻碍公路建设或者公路抢修,致使公路建设或 者抢修不能正常进行,尚未造成严重损失的,依照治安管理处罚条例第十九条的规 定处罚。该法第84条规定,违反本法有关规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。6 以上是行政公产管理权与治安权的几点区别,这种区别并非界限分明,许多情况下两者发生竞合。7这主要是由于两者除了区别外,还有相当程度的联系。
三、行政公产的管理与行政公产的治安的联系 行政公产的管理与行政公产的治安虽然在直接目的上大不相同,但在根本 目的上却是一致的,都是为了行政公产能够充分地发挥公用效能。所以,在具体行 政方式上两者有许多相似之处。以《公路法》的规定为例,基于路政管理的需要, 可以对公路的使用加以限制禁止;同时基于公路交通安全与畅通的需要,亦可对公 路的使用加以限制禁止。在这种情况下,二者应基于各自独立的权限分别采取行 政措施,应认为均有独立的效力,互相尊重其权限。8法国行政法学中,在对同一公 产管理保护上,可能同时存在公产保护警察权和一般治安警察权两种权力。例如, 在公共道路上,有保持道路完整的公产保护规则,也有维持交通安全的一般治安规 则,这两种警察使用的手段相同:由有警察权限的机关制定具有惩罚制裁的预防性 规则。公产保护警察权的目的是保持公产的物质完整,它和公产不可分离,具有财 产权性质。一般治安警察权的目的是维持社会的安定、和平和卫生,不具有财产 权性质。公产保护警察权力,由公产所有权的行政主体行使,治安警察的管辖权力, 可能由其他行政主体掌握。9可见,法国对行政公产的管理权理论中并不包括“公 产保护警察权”,承认行政公产上有两种警察权,但因其目的,性质均不相同而有较 为明显的区别。
行政公产的管理基本是一种非权力行为,而行政公产的治安是一种权力行 为。所以,存在着一种可能的危险就是行政公产主体为了管理方便和利益驱动而 经常采用治安行为。为了扭转此种现象,有必要加强对行政公产管理规则的深入 研究。
注释 6、在法国,公产保护警察的惩罚,大部分不适用刑法典中的规定,而运用道 路违警处罚的规定。目前法国法律规定具有警察权力保护的公产称为道路公产。
这里所谓道路,范围很大,包括很多不是道路的公产在内,违反保护道路规则的处 罚称为道路违警罚。道路违警罚分为两类:一类为次要道路违警罚(Contravention de PeviteVirile);一类为重要道路违警罚(Contravention de Grande virile),二者适用 的事项、受理的机关和程序不同。次要道路违警罚适用于违反公共道路保护的规 则,由普通法院受理,诉讼的程序和一般违警罚相同。次要道路违警罚的种类是罚 款。没有罚款的规定时,适用刑法典中违警罚的规定。普通法院有权命令停止道 路工程的进行、拆除违法的工程、修复道路、停止侵占行为、赔偿损失等。重要道路违警罚适用于海洋公产、河川公产、陆地公产中除公共道路以外由法律规定 的其他公产,包括:铁路、军事工程、市镇供水供气设施、排水工程、筑堤工程等。
受理重要道路违警罚的法院是地方行政法庭。主要道路违警罚包括罚款和修复责 任。罚款数额较高,同时具有惩罚和恢复损害性质。参见王名扬《法国行政法》, 第337至339页。此外,王名扬在《美国行政法》中,谈到刑事司法权是否可以委任 的问题时,他说:“这种严格限制(指刑事司法权不能委任于行政机关——笔者注) 现在开始动摇。1969年,纽约州立法机关通过机动车辆和交通法,把一部分违反交 通规则的轻犯罪,由法院移交行政机关审理。……这个法律的制定是……对法院 传统的刑事管辖权打开了一个突破口,这是行政机关进人刑法领域的第一步。”美 国的上述作法极似法国的作法。(见王名扬着:《美国行政法》中国法制出版社1995 年版,第314—315页)。
7、盐野宏也注意到了这一点,他说:“虽然存在被解释为排他性的公物管理 作用,但是,公物管理权也是以从确保公物的合理利用的角度进行公物利用的调整 乃至规制为其对象;所以,发生与立于公共安全观点在利用者之间进行调整的公物 警察竞合的情况。”参见盐野宏《行政法》法律出版社l999年版,第267页。
8、如《公路法》第45条规定,跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、 埋没管线等设施的,以及在公路用池范围内架设、埋没管线、电缆为设施的,应当 事先经有关交通主管部门同意,影响交通安全的,还须征得有关公安机关同意。即 有关公路公产本身安全的治安权限,可由交通主管部门行使,有关影响到因使用、 公路公产而致交通安全的治安权限,由公安机关行使。日本法律则采取了行政机 关之间“相互协议”的方式。如关于《道路法》上的道路占用许可和《道路交通法》 上的许可,分别设置了有权限的行政机关相互协议的规定。该协议并不是预定了 两个行政机关的合意,而被解释为在协议之后分别作出决定。见盐野宏《行政法》 法律出版社1999年版,第767—768页。
9、参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年5月版,第 337—338页。