小议宪法监督保障制度
小议宪法监督保障制度 本文作者：皮纯协 任志宽 本文就进一步完善具有中国特色的宪法监督保障制度,维护宪法的实施,谈 几点看法。一、完普具有中国特色的宪法监督保障制度的必要性 所谓宪法监督保障制度,是指根据宪法(或宪法性文件,宪法性的惯例)规定, 拥有立法解释权或监督权的特定国家机关,依照一定的程序审查和裁决国家的法 律、法令、命令、行政措施以及国家机关或领导人的行为是否同宪法的原则或内 容相抵触.以维护宪法的权威,维护法制的统一与尊严,保障宪法实施的制度。一九 八二年宪法(以下简称新宪法)认真总结了我国的历史经验,同时也吸收了外国经 验,规定了适应中国国情的宪法监督保障制度。新宪法中,与宪法监督保障制度有 关的序言和条文至少有以下几点:第一,宪法序言中宣告宪法作为国家根本大法享 有崇高的地位和最大的权威,指出宪法具有最高法律效力,同时宣告宪法是各族人 民,一切国家机关和武装力量,各政党扣各社会团体、各企业事业组织活动的根本 准则。第二,宪法明确规定:任何组织和个人都必须遵守宪法和法律,不得有超越宪 法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。第三,宪法明确规 定:一切法律、行政法规和地方法规都不得同宪法相抵触。第四,为了有效监督保 障宪法的实施,宪法规定:全国人民代表大会和全国人大常委会都有权监督宪法的 实施,并且规定:全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定,全国人 大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令, 撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的 地方性法规和决议。地-方各级人氏代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、 行政法规的遵守和执行,县级以上地方各级人民代表大会有权改变或撤销本级人 大常委会不适当的决定,县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府 不适当的决定和命令以及撤销下一级人大不适当的决议。第五,对于宪法行为的 监督也有相应的规定。一切违反宪法和法律的行为必须予以追究,在这一总原则 指导下规定:遵守宪法和法律是每个公民必须履行的宪法义务。全国人大代表必 须模范地遵守宪法和法律。任何公民都享有宪法和法律规定的权利,同时必须履 行宪法和法律规定的义务。公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行 为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,公民行使宪法规定的权利 和自由也要遵守宪法的总原则,即在行使自由和权利的时候,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法自由权利,如不遵守这项原则,而滥用权利,就会受 到谴责直到追究法律责任。宪法对公民各项权利和自由也没有禁止性、限制性规 定,如果谁要违反,就是违宪,构成犯罪行为的,还要受到刑罚的制裁。新宪法这些规 定比前三部宪法监督保障的内容大大地充实和具体化了。这些规定是在吸取历史 经验和教训的基础上并且适当参照外国经验制定的,体现了我国的社会主义本质 和国情,也体现了新时期的新特点。这些规定为宪法的切实实施提供了保障。现 在全国人民、各级国家机关在党的领导下,正在以宪法为根本活动准则,以宪法监 督保障制度的规定为法律依据,为切实保证宪法规定的各项制度的实施进行着不 懈的努力。各地区为保障宪法实施,维护国家法制的统一与尊严做出了很大的成 绩。如:为了保证各项法律、法规、命令、决议不同宪法相抵触,各地都组织人员 进行了清理法规的活动并且初步取得了成须,为了保障公民的各项民主权利,保障 公民的申诉控告、检举权,各地国家权力机关、.司法机关、行政机关均设立了信 访接待部门,建立了接待日制度,解决了许多实际问题。同时,我们也应该看到,宪法 中有关于监督保证宪法实施制度的规定固然是很好的,但宪法毕竞不是法律大全, 只能作原则性的规定。这就需要用具体的单行法规等形式把宪法的原则性规定加 以具体化,这样才能更进一步完善监督保障宪法的实施。完善这种同宪法监督保 障制度配套的法律制度,无论从理论上看还是从实践上看,都是十分必要的。首先, 从理论上看。宪法是一个画家的根本大法,是民主制度化法律化的基本形式。因 此,保障宪法的实施,就能够从根本上维护统治阶级的统治秩序,维护其民主制度 和法律制度的统一。否则,国家的民主制度、法律制度就有可能遭到破坏。历史 和现实的经验教训、国内和国际的经验教训,都证明了这一点。由于宪法是民主 制度化、法律化的基本形式,这就需要有具体制度加以落实。如宪法规定:一切违 反宪法和法律的行为必须予以追究。那么,就应有一套具体制度,规定违宪案件由 谁来追究,怎样追究,依照什么程序追究等等。其次,从工作实践上看。现实生活中 的确存在着同宪法、法律相悖的法规或违宪行为。例如,个别的现行法律条文同 新宪法有关条文的内容不尽一致。再如,司法实践中,大量存在着司法的解释性的 文件,据不完全统计,仅一九八二年刑事审判和检察工作方面的解释性文件就不下 七十份。这种文件大体分两种情况:一种是最高人民法院和最高人民检察院对某 间题的解释,这种解释有法律依据,属于司法或检察解释。这从司法检察实践上看, 效果很好,能使部门法中某些规定更加具体化,也能适应形势的需要。另一种是最 高人民法院、最高人民检察院和司法部就某间题的联合解释或个人就某问题的解 释等。笔者认为,如果属于重大问题,应由全国人大常委会进行解释,如果属于司法 检察实践中的问题,可以由最高人民检察院或最高人民法院进行检察或司法解释。
这种联合解释或个人解释的形式的范围和效力,可以研究,即使是司法检察解释,也有一些问题值得进一步研究。又如,某省一地区人大常委会有一年攫自决定不 召开人大会议。这显然违反了宪法和地方人大组织法的规定。另外,完善宪法监 督保障制度也是经济体制改革的需要。目前,以城市为重点的经济体制改革和对 外开放正在展开,这是很深刻的变革,涉及面很广,为使工作有条不紊地进行,办事 有章可循,有许多新问题需要及时作出有法律效力的规定,全国人大常委会已授权 国务院在这方面可以制定暂行规定或条例。保证上述暂行规定的合宪性,正是为 了从根本上保障改革和开放的顺利进行。
二、完普宪法监督保障制度,可以借鉴外国有益经验 社会主义国家为了保障宪法的实施,在批判地继承资本主义国家的经验的 基础上,也开始建立起自己的宪法监督保障制度。当代社会主义国家大多是把宪 法监督权归于立法机关,也有专门设立监督机构的,罗马尼亚社会主义共和国宪法 从以下两个方面规定监督和保障宪法实施的。第一,作为最高国家权力机关的大 国民议会负责对宪法的实施情况执行一般监督,并单独决定法律的合宪性。第二, 为了对法律的合宪性执行监督以及通过法律进行准备工作,大国民议会在其五年 任期内选举本届的宪法与法律委员会,由大国民议会代表中选出委员大部分,并另 选非代表的专家一部分.(不得超过委员会成员总数的三分之一)作为委员,组成这 个委员会,委员会就法律的合宪性提出报告或者意见。南斯拉夫则是设立专门性 的宪法法院来负责监督和保障宪法的实施。南斯拉夫联邦宪法法院由邦议会选举 的院长和十三名法官组成,法官任期八年,不得连任,联邦宪法法院院长从法官中 产生,任期一年,实行轮换制,宪法法院法官不得兼职。联邦宪法法院职责是:第一, 裁决共和国(自治省)的法律和其他文件,以及联邦各机关,各社会政治共同体机关 的条例等是否同联邦宪法、法律相一致。第二,解决联邦共和国(自治省)之间,共 和国与自治省之间以及不同共和国领土上的其他社会政治共同体之间有关权利 和义务的争议,解决共和国或自治省宪法法院之间,法院和联邦机关之间,联邦机 关同共和国(自治省)机关之间的权限冲突。如果宪法法院确认某项法律同联邦宪 法不一致,它就作出裁决,然后将裁决提交主管议会,主管议会有义务在控制裁决 之日起六个月内消除这种违宪的事情,若在期限内未消除,该违宪法律即归无效, 宪法法院对此将作出裁决予以确认。任何人都可以评定是否符合联邦宪法和法律 的问题,主动向宪法法院起诉,宪法法院也、一以自己起诉。从以上介绍,我们看到 各国宪法监督保障制度有其共同点。第一,各国宪法的实施,必须有一定的机构保 障。第二,保障宪法实施的机构必须是高度权威的机构。第三,保障宪法实施的机 构虽然各有不同,监督范围、违宪审查的方式也各不相同,但是究竞以哪一种形式 较为合适,要看各国的具体情况。上述外国的一些经验,可供我们参考。三、如何完香具有中国特色的宪法监督保障制度的几点建议 (一)设置监督保证宪法实施的专门机关。全国人大常委会下可设一个专门 从事宪法监督保障工作的委员会。_这样做有以下三点理由:第一,符合宪法的规定。
设立这样的机构隶属于全国人大及其常委会领导,不违反宪法关于全国人大及其 人大常委会拥有监督宪法实施职权的规定。第二,有利于减轻全国水大常委会的 工作负担。现在全国人大常委会工作多,负担重;六个工作委员会的任务主要是协 助它进行研究、审议和拟定有关议案的工作。因此,建立专门宪法监督机关更有 利于开展工作、第三;设立专门机关更加符合监督工作木身的特点和要求‘因为监 督工作的目的就在于预防错误和纠正错误,它需要有专r丁白勺人员,采用专门的 方法进行工作。所以在条件成熟时,建立这样一个专门机关是可行的。怎样建立 这样一个机关呢不妨考虑以下几点:首先要明确它的地位。一方面,它要向全国人 大及其常委会负贵,并定期报告工作。全国人大及常委会有权领导、监督、指导 和检查它的工作情况。另一方面,为了维护其权威性,顺利开展监督工作,要明确它 应该有一定的决定权。全国人大常委会若要撤销其决定,只有在过半数委员同惫 情况下才能撤销。其次,要明确其人员的产生、任期、职务保障等。为了保障其 权威性和专业化,是否可以考虑其组成人员不一定都是人大代表,也可以有一定比 例的专家。再次,要明确其内部的工作方法,即采用首长负责制还是采用委员制, 笔者认为:根据我国历来的传统和国际经验以及结合监督工作的特点,考虑采用委 员制较为适宜.第四,要明确其是否分级设立。(二)监督宪法实施机关的职权范围。
我国是单一制的社会主义国家,全国人大是最高国家权力机关,因此,就监督宪法 实施方面,它的职权范围是十分广泛的。一切违背宪法的法律、行政法规、地方 性法规,一切违背宪法的行为都可以审查处理。但这并不等于说,一切违宪案件不 分巨细都送到专门宪法监督保障机构去处理,而是应按违宪案件的性质,明确哪一 类由哪一级宪法监督机关管辖,哪一供归一般司法机关和司法监督性质的社会机 关管辖。这样才能真正发挥宪法监督机关的作用。其职权范围可包括;第一,负责 裁决法律、条例、决议、司法解释、命令等是否同宪法一致。第二,负责解决争 议,包括国家机关之间、地方国家机关之问,以及它们相_ll:之间的权限争议。第三, 审查和处理国家机关及其工作人员的违宪案件。(三:)监督审查违宪案件的方式。
拉照我国新宪法的规定,我们是采用事先审查与事后审查同时并用的方法。为健 全具体的监督法规提供宪法依据,笔者认为,在具体的监督法规中,除了要贯彻宪 法原则外,还有必要进一步明确什么情况下采用事先审查方式,什么倩况下采用事 后审查方式,并且明确以哪一种审查方式为主。(四)违宪案件的诉讼主体。违宪案 件发生后由谁采取什么方式向宪法监督机关提出和报告,专门监督机关按到报告后怎样调查,在多长时间内处理,采取什么方式处理违宪案f卜,处理和调查违宪案 件应遵循哪些原则等等,都应有明确规定。(_瓦)对洲;宪案件的处理‘这是指法律规 范的制裁部分。宪法的根本法性质决定不宜在其本身条又,}‘规定具体的制裁条款, 而这恰恰是完善宪法监督保障制度所必不可少的。如新“宪法规定:最高国家权力 机关对违宪法规有撤销权。撤销本身就是一种制裁方式。另外,对违宪行为的处 理都应在具体单行法规中加以具体的规定。当然,我国社会主义宪法的监督实施, 不仅仅是依靠专门性的‘宪法监督保障制度的力量,而主要的是靠党的领导弓以及 至国人民白觉守法、护法。这是宪法实施的最根本的保证。