我军深化体制编制改革的域外经验借鉴
我军深化体制编制改革的域外经验借鉴 习近平主席在谈到深化国防和军队改革时指出，他山之石，可以攻玉， 我们要善于学习借鉴外军有益经验，结合军队实际和特点创造性加以运用。美军 为适应不断变化的军事任务和政治需要，数十年来不断推进体制编制改革，积累 了丰富经验，取得了一些规律性认识。这些经验和认识对我军深化体制编制改革 具有一定的参考价值，值得借鉴。一、军队体制编制改革必须有利于发挥军队战时效能而不是平时效能 一般而言，和平时期与作战无关的各种因素对军队体制编制的影响相 对增长，军事系统会产生更多的微观管理，导致如公共行政管理领域的“萨伊定 律”所揭示的管理层次增加、行政机构庞大、冗员过多、官僚作风与习气蔓延等 现象。其结果正如美国军方所描述的那样，军队官僚体制就会形成一个竖起来的 长尾巴，“晃动作战这条狗”.这样，各个层次的人员和整个军事机构在先后顺序 上会变得模糊不清，最终势必削弱军队作战效能。
解决这一问题并不容易，仅仅宣布军队平时即应按战时要求进行组织， 未免过于简单化。美军认为，对军事力量建设和组织缺乏共识，就会把精力过多 地花在平时事务上，造成对作战效能起决定作用的各种军事能力不断下降。如果 战争中所需的许多技能和人员配备标准在和平时期的日常军事活动中并不需要， 那就更加麻烦。比如，在战争时期，空军基地的生存能力和运行能力需要至关重 要的工程技能(如快速抢修跑道)和工程技术人员配备标准，但普通的军事活动， 尤其是美国本土基地的日常军事活动，既不迫切需要这种技能，也不需要这种人 员配备标准。因此，军事领导者必须极为关注那些对战争必不可少的因素。否则 和平时期的观念支配着重大决策和预算，从军队的长远发展看，就会导致作战能 力下降。美军认为，虽然军队在总体上不可能完全采用战时体制编制，但军队的 组织编成从顶层设计上必须能保证其迅速完成平战转换。这种转换对作战部队来 说相对较为简单，但对于战斗支援部队来说，需要制订周密的计划并进行严格的 训练。信息化条件下，军队战时效能的发挥比任何时候都更加依赖平时的“经营”, 建立和形成一种有利于发挥战时效能的军队体制编制至关重要。
美军上述经验和理念启示我们，军队体制编制改革必须有利于发挥战 时效能，必须坚持用战斗力标准衡量和检验体制编制改革的成效。我军已经数十 年没有经历战争实践的检验，尽管多年来一直强调拓展深化军事斗争准备，但军 队体制编制主要还是适应平时军事力量建设的需要，对军事力量运用特别是实战需要考虑相对较少，还不能适应现代战争的要求。当前，我国周边领土主权争端、 大国地缘竞争、军事安全较量、民族宗教矛盾等问题凸显，潜在的战争威胁空前 增大。时迫势急，缓不济急，习近平主席指示，军队体制编制改革“要有紧迫感， 不能久拖不决”[1]121,要抓紧研究、提出方案，看准了下决心深入推进改革。我 们必须进一步增强危机意识和忧患意识，抓住机遇，抓紧时间，在牢牢把握军队 体制编制改革正确政治方向、坚持党对军队绝对领导、坚持人民军队性质宗旨的 前提下，深入研究军队战斗力生成和释放的内在机理，切实把战斗力标准贯穿到 军队体制编制改革的全过程，按照能打仗、打胜仗的要求，着眼理顺指挥关系、 减少决策层次、加强体系联通、充实作战部队、建强作战要素、提高作战效能的 要求，积极稳妥地设计和优化军队领导指挥体制。具体来说，要不断优化和完善 作战部队结构，剥离作战部队承担的一般性服务职能，切实解决长期以来形成的 组织机构臃肿、职能定位模糊，指挥关系不顺、作战要素缺位，非作战机构、非 作战单位和人员过多，体制机制运行效能低下等问题，以进一步解放和发展战斗 力，进一步增强军队活力，为强化和发挥我军战时效能提供体制编制保证。
二、军队体制编制改革必须着眼于国家安全和军队使命任务对军事能力建 设需求的变化 为适应安全环境和军队任务的多变性和多样化，满足各种新的军事能 力需求，美军多年来及时和适时调整改革军队体制编制，以充分使用和平衡军事 力量，使整个军队具备快速创新、迅速调整的能力，确保军队在应对各种冲突和 危机时的灵活性和适应性。近些年来美军的体制编制调整走向，处处渗透着这一 理念。
首先，阿富汗战争和伊拉克战争爆发后，美国防部根据作战和重建需 求，重新确定了美军总体力量构成，推进总体力量各组成部分发挥最大作用。比 如，鉴于现役部队所需经费过高，将现役部队的职责越来越多地交给预备役部队， 致力于建设作战能力更强、部署时间更短的精选预备役部队，促使预备役部队、 国民警卫队和现役部队组成一体化作战联队;实行新的“国家安全人事系统”,使文 职人员更好地履行本属政府的职能，使军人能集中精力履行好自身军事职责;鉴 于伊阿战争中的重建需求，承包商也被纳入总体力量，要求正确地确定他们的职 能任务，建设完整的总体力量。其次，2010年后，根据多样化安全需求，特别是 伊阿战争后期需求，美国防部推动军队体制编制整合军事力量的所有要素，平衡 各种军事力量建设。比如，保持地面部队的全谱作战能力;保持海军强大的前沿 存在和力量投送能力;加强空军远程打击能力，优化前沿部署态势;扩大特种部队规模，强化其作战能力;扩大民事人员队伍规模，提高后果处理反应的灵活性。
再次，2014年3月美国防部发布新版《四年防务评估报告》，确定美军在总体“瘦 身”的情况下，为应对伊战和阿战结束后的多样化军事行动需求，着力从整体上 平衡、调整军种力量结构和能力建设。主要对策有：降低陆军和海军陆战队规模， 发展新型网络空间作战能力和支持全球范围内军事行动的能力，提高精确打击能 力，发展空海一体战能力，建设更有活力的太空战系统，扩大特种作战部队规模 并提高其作战能力。总的来说，多年来美军方通过体制编制的改革使军队保持创 新活力和应变能力，确保美军具备和发展全方位作战能力。
上述美军关于军队体制编制改革着眼军事能力需求变化的经验和理 念启示我们，军队体制编制调整改革必须充分考虑国家安全和军队使命任务对军 事能力建设需求的变化。即使在军队总体架构科学合理的情况下，也应及时发现 和确定新的军事能力需求，并据之适时调整改革军队体制编制，使军队具备不断 创新的活力，确保军队的灵活性和适应性。当前，我国正处于深化国防和军队改 革的关键时期，推进军队体制编制改革事关重大，必须紧紧围绕强军目标，牢牢 把握军队组织形态现代化这个方向，聚集能打仗、打胜仗这一强军之要，以军事 斗争准备为龙头，坚持军事能力需求导向，尤其要通盘考量、超前预测国家安全 发展利益对军事能力建设的多样化需求，确保有效履行军队职责使命。把这些问 题和需求摸透了、拎清了，深化改革军队体制编制、构建中国特色现代军事力量 体系，才能坚持正确的需求牵引。说到底，各军种力量编成的优化，非作战机构 和单位的裁撤与剥离，新型作战力量领导体制的确立，军委、总部指挥机构职能 的健全完善，特别是联合作战指挥体制的建立，都必须满足国家安全和军队使命 任务对军事能力建设的总体需求，确保军事力量建设与运用的灵活性和适应性。
三、军队体制编制改革必须致力于建立联合作战体制、优化作战部队结构， 实现各作战单元、作战要素的高度融合 作战部队结构在很大程度上决定部队整体作战效能，优化作战部队结 构是体制编制调整改革的重要内容。美军历来重视根据军事技术装备发展、作战 样式变革和军事行动要求来优化调整作战部队结构。信息化条件下，信息网络把 分散于多维空间的各作战平台整合为一个体系，战场对抗将表现为体系与体系的 整体对抗。美军适应体系作战要求，致力于作战体系建设，把综合集成视为优化 部队结构和作战力量的基本手段，强调实现各作战单元、作战要素的高度融合。
近年来，美军不断探索对作战部队结构进行科学合理的优化，极大地 增强了部队的主动性、灵活性、多能性和快速反应能力，使部队整体作战效能有了显着提高。一是建立模块化部队，根据任务需要进行编组。在不同模块内，按 功能要求配备各种要素;在各模块之间，实现互联互通，信息共享。海湾战争后， 特别是伊拉克战争以来，美军按照模块化结构要求，结合可能担负的任务，组建 了多支模块化部队。未来一个时期，根据美国陆军部的战略规划，“陆军将采用‘适 合地区部署的部队’的概念，利用模块化结构的可扩展能力，为作战指挥官提供 适合任务需要的部队”[2],也就是要打造“按地区整合的任务式部队”[2].二是建立 一体化联合部队，打破军种壁垒，按区域和任务对空中、陆地、海上部队实行一 体化编成。如美军的各类联合特遣部队就打破了传统的军种界限，实现了一体化 联合。美军还为适应作战要求组建了一批规模小型化、编成模块化、功能多样化 的战术兵团，使作战部队具有更强的适应性和灵活机动能力，从而使美国军方能 够为可能出现的各种形式的战争做好充分准备，以有效应对即将到来的实际冲突。
从发展趋势看，未来联合部队的联合层次会越来越低，比如在连，甚至排一级组 建小型的联合混编部(分)队。据曾任美国陆军战争学院院长的罗伯特·斯凯尔斯少 将预测，美国未来一个时期需要拥有7000支训练有素的具有常规和特种作战等多 种能力的小型混编部队[3],以应对各种可能的威胁和冲突。总的来说，美军体制 编制的设计与改革，致力于优化作战部队结构，实现各作战单元、作战要素的高 度融合。按照这种理念来改革军队体制编制，有助于部队及时做出决策和反应， 实施快速机动，发挥过去无法实现的作战效能和协同优势;有利于集中控制和分 散实施，使作战不只是依赖装备，而是能够使受到良好教育和训练的人员发挥主 动性，善于捕捉瞬时战机，而不是消极地坐等上级命令。
美军关于军队体制编制改革致力于优化作战部队结构的经验和理念， 值得我军借鉴。为实现党在新形势下的强军目标，我军深化军队体制编制改革必 须遵循现代战争的制胜机理，从信息化条件下的联合作战实际需要出发，扭住“能 打胜仗”这个核心，打破军种体制界限，注重实现各作战单元、作战要素的高度 融合。鉴于平台作战、体系支撑、战术行动、战略保障已经成为现代战争的显着 特点，我军应优化作战部队结构，实现各作战单元、作战要素的高度融合，提升 军人应对未来恶劣作战环境所需的职业精神和内聚力，增强我军自卫能力和自我 保障的作战能力。
从作战指挥体制上讲，前述优化作战部队结构，向上逆推的要求必然 是，在优化军委总部职能配置和机构设置，完善各军兵种领导管理体制的同时， “要遵循信息化条件下联合作战内在规律，从我军实际出发，按照权威、精干、 灵便、高效的要求，健全军委联合作战指挥机构和战区联合作战指挥体制，相应 推进联合作战训练和后勤、装备保障体制改革”[4].这对于拓展深化军事斗争准备，提高我军一体化联合作战能力至关重要和紧迫。当前，应当以信息系统集成建设 为重要抓手，构建统一的体系架构，实现全军信息化建设集中统管，为联合作战 指挥体制改革提供高效的组织保证。各军种都必须勇于冲破思想观念的束缚、突 破利益固化的藩篱，“要强化信息主导、体系支撑、精兵作战、联合制胜的观念”[5], 找准本军种在联合作战体系中的定位，真正实现军种间一体互联、深度融合。
从军队规模结构和力量编成上讲，在适当压缩军队总体数量规模、调 整改善官兵比例以及部队与机关比例、减少非作战机构和人员的同时，“使部队 编成向充实、合成、多能、灵活的方向发展”[1]117.一是组建小型化、模块化、 多用性，便于灵活机动、遂行多种作战任务的战术兵团。就当前我军实际看，“军 旅营体制下，营作为基本作战单元的地位突出了，要把营的作战要素配齐，实行 模块化编组，提高合成化程度”[1]117.根据这个定位，应按任务要求对部队进行 模块化编组，提高作战部队的灵活性、多能性，强化其快速反应能力和攻防作战 能力。二是调整改善军兵种比例，优化军兵种内部结构，增加高技术军兵种比重。
重点是加强海军、空军和第二炮兵部队建设，充实和加强其作战力量，促进各军 兵种力量协调发展，以成功应对各种现实的和潜在的安全威胁，有效扞卫国家发 展利益。三是按照一体化作战要求，组建跨军种的多种作战力量混合编成的作战 部队，并使联合的层次逐步下移。通过平时经常开展联合训练、联合演习、联合 教育及联合保障，使部队和军人获得联合体验，养成自觉的联合习惯，提升联合 素养，以利形成联合作战所需要的多种作战力量之间协同与合作的默契。四是突 出新型作战力量建设这个战略重点，着力增强新质作战能力。大力组建和发展战 略预警、军事航天、防空反导、信息攻防、无人作战、战略投送、远海防卫、新 概念武器等重点领域的新型作战力量部队，减少老旧落后装备，为加快发展新型 作战力量“腾笼 换 鸟 ”,使 新 型 作 战 力 量 成 为 体 系 制 胜 的“ 尖刀”. 五是深化军队院校改革，整合院校教育资源，遵循信息化条件下军事人才成长和 培养规律，健全军队院校教育、部队训练实践、军事职业教育“三位一体”的新型 军事人才培养体系，注重培养军事人才为适应联合作战所必备的过硬的职业素养， 为能打胜仗提供有力的人才支撑。