【公共广播体制调整论文】领导体制的论文

公共广播体制调整论文

公共广播体制调整论文 摘要:本文概括了韩国广播电视业的结构特征,以此为基础,分析其进行 市场结构调整的内容和特点,并对其功效进行了初步探讨。结论是:韩国广电业 的市场结构调整,是在公共广播体制框架内藉法律规范和市场机制的双重作用进 行的;
主要内容包括“制播分离”、发展有线电视和卫星电视;
其目标是打破垄断、 活跃市场和提高效率;
就功效而言,结构调整仍有长路要走。

关键词:市场、结构调整、制播分离、节目配额、公共广播体制 引言 20世纪90年代,数字化和全球化浪潮兴起,媒介工业的资本扩张和市场拓 展运动不断加剧。面对新的世界潮流――放松规制、媒介融合、跨国竞争和自律 的市场机制,世界各国包括那些历来注重自身广播电视国有和公共属性的国家和 地区,都在增强自身传媒实力、参与全球竞争的目标下,以提高效率为导向,引 入或强化市场机制,进行结构调整。

韩国是一个采行公共广播体制的国家。1980年,韩国政府在“电波属于公 共财产,不能一味用于商业利益”的口号下,对广电业进行了以“统一合并”为特 征的结构调整,将所有民营广播电视收归公营的韩国广播公司 (KBS――KoreanBroadcastingSystem)麾下,韩国公共广播体制至此确立。1990 年,韩国广电业又进行了一次“有限开放”式的结构调整,在对公营广播低效率弊 端的反思和抨击声中,民营的汉城广播公司(SBS――SeoulBroadcastingSystem) 正式开播,一度被逐出业外的民营广播电视被再次纳入广电业结构中。从那时起, 韩国广电业一直在公营与民营并存的二元结构中成长,也在公益性与商业性的竞 争中寻求平衡;
电视市场格局则由两强(KBS和MBC,后者为非民营的文化广 播公司)独占,逐渐演变而为三足(KBS、MBC、SBS)鼎立,并一直延续至今。

与世界上不少实行公共广播体制的国家相同的是,韩国一直允许公营台播 出广告,不过,韩国专门成立了一家名为韩国广播广告公社 (KOBACO――KoreaBroadcastingAdvertisingCorporation)的机构,全权代理KBS、 MBC和SBS三家机构的广告业务。换言之,广告公社将营利性广告业务从三台的 主干业务中剥离出来,实行集中调控,垄断经营,并预留公益基金。这样做在很 大程度上把住了各台的生存命脉,也在一定程度上约制了各台的赢利冲动,并从 制度上保障了公共广播特点的显现。这是韩国公共广播体制的独特之处,也是它区别于其他公共广播体制的关键之点。

一直以来,韩国公共广播体制下的市场垄断,不断遭人诟病。事实上,正 如韩国一些学者所言,那种试图以公共领域的垄断经营来确保广播电视公共性的 观点,只是电波短缺时代的认识,在多频道竞争的今天,将所有频谱资源视为公 共资源的物质基础已经不复存在,固执于这一观点会妨碍广播电视的多样化发展, 也无助于激活竞争、提高效率[1]。按照媒介经济学者欧文和怀尔德曼 (BruceM.OwenStevenS.Wildman)的观点,一般来说,竞争性市场趋于高效, 专控性市场趋于低效;
而市场低效的原因之一,便是“限制――通常是政府鼓励 实施的限制,禁止某些产品或业务的交易,或者禁止在这些业务中存在完全的市 场”[2]。

进入90年代特别是90年代中后期以来,韩国政府开始在广电领域推行放松 规制、增加行政透明度、扩大私营活动领域等政策[3],并围绕打破垄断和培育 市场进行一系列结构调整,包括倡导制播分离、加大力度推行节目配额制;
放宽 有线电视经营;
推动卫星电视广播等等。这些都是韩国广电业面对时代潮流所作 出的富于本土色彩的回应,也是韩国广电业在公共广播体制下进行市场结构调整 的一次独特实践。

本文拟概括韩国广播电视业的结构特征,在此基础上分析其进行市场结构 调整的内容和特点,并对调整的功效进行初步探讨。需要指出的是,这里所谓广 电业结构,是指组成广电业的管理、生产、交换流通和播出等机构的总体构成及 其相互关系形式。

一、“二元并存”、“三分天下”与“制播合一”:韩国电视业结构特征分析 韩国电视业1961年起步,历经80年代初的体制重构和90年代初的结构改组, 形成了“二元并存”、“三分天下”和“制播合一”的结构特征。

韩国广电业兼有公营和民营两种不同的所有制成份,这种“二元并存”并非 韩国公共广播体制所独创,但是保留相当多的政府对广电业的政策主导和行政掌 控权,以及经营上的垄断性,却颇具有韩国特色。

韩国公共广播体制是在全斗焕军人政权时期推行的,先天便带有某些政府 主导的痕迹,执政当局一直视广播电视为传达政策的工具,相关法规也无不渗透 着这一意识。与公共广播体制一同诞生的韩国广播委员会(KBC)和广播广告公社(KOBACO),被韩国一些学者认为是“将政策宣传式广播电视模式制度化”[4] 的两大机构。通常所说的公共广播体制,除了以服务公众而非以盈利为目的,以 及传播文化教育节目和兼顾多元需求外,还有一个基本要件就是,由一个代表公 众利益的独立机构负责经营和管理[5]。然而在韩国,广播委员会从一开始便隶 属于政府“公报处”,接受其行政领导,负责包括制订政策、审核节目和人事管理 在内的一系列事务,具有某种政府机构的性质,而非真正独立的公共机构。

至于广播广告公社,作为韩国广播委员会下属惟一的广告代理机构,被授 权全权负责三大公营和民营台的时段销售、广告计划和广告费的分配等业务,并 有权从中预留6%的广告收入用于广电发展基金。理论上说,这一措施有助于遏 制过份商业化的竞争倾向,并通过将广告利润的一部分向公益领域回馈,来保证 公共广播体制的延续。但是实际上,广播广告公社更象是一家管理机构,一家垄 断性经营机构,而不只是维持广电业正常运行的一般广告代理,权力甚大却缺少 制衡。按照广电“公益”的涵义,公共广播应该首先将利润用来服务受众,提供优 质的文化产品,可是批评者认为,广告公社常常滥用职权,在与广电文化事业不 相关的地方投入过多的公益资金,对发展公益广电文化事业的帮助却相对欠缺;

在调节各台商业竞争中的作用也绩效不彰[6]。

更主要的是,广告公社将公营和民营两类电视台的广告业务集中管理,使 得各电视台的经营被人为地“中介”,实际上褫夺了各台自主进行收支对接的权利, 压抑了其运营空间。民营SBS开播的主旨之一,原本是为刺激公营台提高效率, 改进节目的多样化水平,可是广告公社将两种不同属性、不同经营目标的电视台 的广告经营一手掌控,统一调配,对于避免过度追求视听率的竞争或许有益,但 是这样一来,二元结构中民营机制的活力却多少受到抑制,也间接降解了电视台 对于提高效率的追求。

从经济学的角度看,“公共广播”的原意,是指不存在个人持有大宗股票的 情况,就象一家公共公司一样。然而在韩国,公共广播可以说是一个政府持有大 多数股票的政府公司,对于民营资本可能的侵蚀,当局一直怀有戒虑。事实上, 公营垄断而产生高额利润(无论其目的和用途如何),与民营资本一段时期被排 除在广电业大门之外,未尝没有联系。回溯历史,当公营台的低效率和每每扮演 政府宣传工具的现象不断遭到抨击,人们对为遏制商业化倾向、确保公共广播体 制而实行单一公营台制度的必要性和正当性屡屡提出质疑时,1980年代末,迫于 形势,韩国广电业开始向民间资本开放,但是这种开放是一种政府主导下的有限 开放。新修订颁发的《广播法》在强调“为增进公共利益作出贡献”的前提下,一面允许非公营机构进入广播业,一面加高门槛,在运营范围、经济条件如资本额 等一系列方面设置种种规定[7]。这些规定已足以令人踌躇,何况广电市场被KBS 和MBC两强寡占已经多年,新来者面临的竞争态势可想而知。结果是,那些“不 合条件者”被吓阻,SBS作为惟一的民营广播台网受到接纳。然而SBS的加入,它 相对来说较低成本和较高效率的运作,虽然使它在开播三年后便占有了将近三分 之一的市场份额(见表1),亦给以往完全封闭的公营广播带来一定冲击,但是 并没有打破韩国广电市场高度集中的格局;
相反,在被纳入既有的管理与经营框 架后,民营资本虽不免遭遇掣肘和磨合,却也多少受到同化乃至滋养。韩国公共 广播体制下的市场垄断依旧,只是由“两强分噬”发展而为“三分天下”。

韩国无线电视台收视率与市场占有率比较表1(单位:%) KBS1KBS2MBCSBS 收视率占有率收视率占有率收视率占有率收视率占有率 19927.31710.72315.73510.424 19937.416112414.43113.128 19949.72011.42414.53011.725 199511.72411.62412.72611.824 199612.22710.92410.92410.924 199712.92810.42312.3279.821 199812.12510.12114.83010.923 199910.7239.42013.2291226 平均10.52310.72313.62911.324 资料来源:
Ho-youngKwon,Ik-heeKang,Woo-youngJeon,andJae-sikYoon,KoreanBroadcastingSt atistics,KBIReport2001,Seoul,Korea:KBI,表17编制,略有调整。

韩国广电业由韩国广播公司(KBS,包括两个频道KBS1和KBS2)、文化 广播公司(MBC)和汉城广播公司(SBS)三家瓜分市场的特征,由表1可窥得 一斑。就收视率和市场占有率而言,从1992年到1999年,三家广播公司播出的4 个频道中,平均收视率最高的是MBC(13.6%),SBS居次(11.3%),最低的是KBS1(10.7%);
市场占有率排序也一样。若以广播公司为单位,则KBS以 两个频道21.2%的平均收视率和46%的市场占有率,排名第一,其他两家则分享 另外50%以上的市场份额,MBC平均市场占有率为29%,SBS为24%。再看广告 收入,2000年三台广告收入占韩国广电广告总收入的比例分别为26.7%(KBS)、 35.4%(MBC)、18.8%(SBS)[8],三台广告收入总和占广电广告总收入的80% 以上,这个市场呈现寡头垄断之势。

一般播出广告的公共广播机构,其收入来源通常以收视费或国家拨款、团 体捐款为主,广告收入大都作为补充。而在韩国,广告收入已非补充,而是居于 主导。作为公营广播旗舰的KBS,除了每月从电视家庭的电费中固定扣取的收视 费和节目销售收入外,近年来广告收入占其总收入的比重已经超过一半,接近 60%(详见表2),广告收入已经成为KBS维持生存的主要来源。另外两家广告 收入占总收入的比例,则分别接近90%(MBC)和94%(SBS)。换言之,三家 广电网尽管所有制形式不同,经营目标和行为方式或有区别,但是有一点是共同 的,即通过营利性广告行为赢得生存的资本。

通常人们认为,公营广播赢利是为公益,民营广播赢利是为分红。其实不 论目的怎样,赢利的正当性如何,赢利而且是在公共体制保护下寡头垄断的市场 上赢利,垄断所带来的高额利润,除了滋生诸如低效、浪费等弊端外,还会令既 得利益者本能地为维护旧的市场格局而对任何新来者进行排斥,甚至联手抗拒和 化解新来者的“入侵”;
另一方面,寡头们多年来垄断传媒市场而在政治、经济和 社会影响力上所积累的资本,亦使其在追求各种利益方面,很少遭遇强有力的挑 战。

三台广播电视营销比较表2(单位:百万韩币)收入与比例KBSMBC(含 地方台)SBS 1997广告收入M总收入 569,898M999,915714,663M809,702354,982M377,648 比例(%)59.088.294.0 1998广告收入M总收入 335,882M774,117506,967M586,461225,394M245,718 比例(%)43.486.491.71999广告收入M总收入 487,257M950,263674,565M756,710346,574M371,829 比例(%)51.389.193.2 2000广告收入M总收入 672,315M1,157,996892,498M995,232474,353M507,213 比例(%)58.189.793.5 资料来源:本表据“放送产业”表13“放送产业营利销售现状”、表16“广播 电视广告销售现状”编制,《文化产业统计2001》,文化观光部出版。

与“三家分晋”式垄断格局相伴,韩国广电业的另一个明显特征是“制播合 一”。即韩国荧屏上播出的本土电视节目,绝大部分由KBS、MBC和SBS三家自 行完成,它们不仅联合垄断了韩国电视收视市场和广告市场,并且各自垂直整合 节目制作、流通和传播环节。不过,三台网相互之间极少进行横向节目交流,绝 大多数节目在本台播出后,国内市场便极少再有人问津。

韩国电视业起步之初,由于技术限制,“制播合一”只是一种不得已的举措, 况且当时专业化和市场分工阙如,“小而全”也是一种必然选择。然而,随着公共 广播体制的推行,在从制度上和结构上用公营机构取代所有民营机构之后,作为 公营垄断的逻辑结果,节目制作和流通的市场化便失去了生长的土壤,“制播合 一”则成为垄断得以延续的养料。90年代初,韩国广电业对民营资本有限开放, 作为促进节目多元化和反垄断的一项措施,节目配额制度也被提上议事日程,并 自上而下开始在电视界推行。可是,无论是公营的KBS、MBC还是民营的SBS, 虽然经营目标不同导致经营行为各异,但是在坚持“制播合一”方面,却无甚差别。

有韩国研究者比较说,1991年,在实行节目配额制的当年,KBS两个频道播出的 节目中有大约96%由自己制作,MBC和SBS则分别为95%和93%以上;
8年后的 1998年,三大网播出的节目中自制节目仍然占据80%左右的份额;
相比之下,美 国无线电视节目中有超过70%是由独立制片商或电视网的下属部门生产的[10]。

显然,韩国电视节目制作与流通的市场化,还处在较低水平。

“制播合一”与“三强垄断”的格局是分不开的,两者的负面作用也相互关联, 即缺乏竞争、效率低下和节目多样化程度不足。理论上说,公共电视台和民营电 视台在节目内容上应存在差异,然而有研究显示,公营的KBS和民营的SBS的新 闻节目,不仅内容上有诸多雷同,而且表现方式上也惊人地相似[11]。正如一位韩国研究者所指出的,“虽然韩国电视台有能力用内部制作的节目将时间占满, 但是观众的满意度相对较低。这可能是因为民营和公共电视台的节目种类非常相 似的原因”[12]。另一方面,两者客观上也窒息了节目制作与流通市场的发育。由 于生产和播出之间缺少流通网的衔接,使得电视业运转不灵,节目价值无法充分 实现,造成社会财富的浪费。

三、制播分离、发展有线电视和卫星电视:调整的内容 从某种意义上说,韩国电视业的结构调整是一次因外部压力而引发的内部 改革,是被动应变,也是一种主动选择。

1997年金大中政府上台后,奉行“民主主义和市场经济”政策,对广电业从 以规制为主转为追求市场经济政策[13]。1999年12月,韩国国会通过了颇具整合 色彩的新《广播法》,该法将所有的广播电视媒体统一规定在一个法律体制之中, 并由一个机构统一管理,这个机构便是经过重组于2000年3月正式开始运作的韩 国广播委员会(KBC)。新组建的广播电视委员会从政府“文化观光部”独立出来, 作为民间性质的公共机构,开始独立处理广播电视事务。过去政府通过下属的广 播委员会插手广电事务的历史告终,韩国公共广播体制开始迈出“独立于政府” 的一步。与此同时,新《广播法》允许设立民营广播广告代理公司,韩国广播广 告公社独霸广告业务的局面将成为历史。

在上述背景下,韩国广电业结构调整的目标,开始指向打破垄断、激活市 场和增强实力;
调整内容也大抵集中在三个方面,即加大力度推行节目制播的专 业分工、发展有线电视和卫星电视。

在韩国,“制播分离”是被强力推行的一项措施。由于“制播合一”与“三强 垄断”的历史渊源深厚,因而这一措施的推行与打破“三强垄断”的目标密不可分。

其方式具体有二,一是倡行节目配额制,规定三大网需要播出的外制节目比例;

二是通过基金贷款,扶持独立制片商。

韩国从1991年开始实行节目配额制,并拟订了逐年增加配额比例的计划表, 外制节目配额比例从1991年的3%,逐步增加到1999年的20%[14]。然而,由于 三大网对此一制度态度消极,致使实际效果不尽理想。近两年来,韩国广电管理 机构开始加大推行力度。1999年,新出台的《广播法》在第72条和《施行细则》 第58条中,对电视台增加播出外制节目的份额,特别是播出独立制片商制作的节 目的比例,以及黄金时间播出的外制节目的比例,均作出明确规定;
与此同时,对违反这些规定的处罚措施,亦加以详细说明。这些内容包括:首先,电视网到 2001年外制节目的播出比例将增加到40%――其中,独立制片商制作的节目份额 增加到30%;
其次,按照韩国广播电视委员会的要求,电视网每月在黄金时间内 必须播出超过15%的外制节目;
第三,如果违反配额制,或者黄金时间达不到所 要求的外制节目播出比例,电视网将受到处罚,罚款金额从3百万韩币到最高3 千万韩币不等[15]。

除了对节目播出机构实施硬性的节目配额要求外,韩国有关部门根据《文 化产业振兴基本法》(中小企业创业支援法,1999)第14条“对独立制作社的制 作支援”――为激活独立制作社的制作,政府、广电法人、广播电视台……可对 独立制作社进行支援――以及相关条例,采取基金贷款、专项财政贷款的形式, 对独立制作社等机构的节目制作从资金上给予扶助。资金来源包括政府文化观光 部下属的“文化产业基金”,韩国广播电视委员会下属的韩国广播振兴研究院设立 的“广播振兴基金”;
资助对象包括独立制片机构、投资公司、动画制作社和有线 电视节目供应商;
资助额度从3亿到10亿韩币不等。

“放松有线电视管制,允许跨业经营”是目前韩国电视业调整的第二项内容。

90年代中期以来,韩国广播电视界逐渐认识到,在数字化多频道时代,那种视所 有电视频道为公共资源的观点已经过时,那是广电业以无线电视为中心、以国内 电视为中心时代的观点,以此为基础制订的政策和法规也需要进行相应的改变。

广播电视与其他许多行业一样,可以用来生产利润,应该将其作为独立的经济实 体来对待。韩国政府在所有新媒介中最先选择了发展有线电视,并将其推入市场, 期望以此激活竞争,打破有线电视一枝独秀的局面。与此同时,为防止新垄断的 出现,韩国政府对有线电视实行了严格的经营限制和所有权限制。

韩国有线电视1995年正式开播,按照当时有关法令,节目供应商(PP)、 系统运营商(SO)和网络运营商(NO)之间禁止跨业经营,即PP-SO-NO“三 分立”,而且不同地域的SO之间,以及制作不同节目的PP之间,不允许相互进入;

此外,大企业、报社和外国资本也被限制进入有线电视行业。这样做的结果是, 1999年以前,有线电视无论是系统业者(SO)还是节目商(PP),连续四年一 直在亏损中挣扎;
有线电视在广告市场和收视市场上所占的份额,与无线电视相 比也非常之低。一些研究者认为,韩国政府的严格限制政策失大于得,“三分立” 有利于防止垄断,但不利于整个行业的生机[16]。有线业者只有单一所有权,在 单一地域传播,各自为政分散经营,在无线电视三大网联合垄断的格局下,难以 打开局面,亦难以扩大市场规模和实现节目多样化,更谈不上创造经济效益。另外,这项产业壁垒重重,横向纵向的整合都被封死,难以上规模上水平;
“三分 立”政策与时下放松规制、开放市场以及大资本、大市场、集团化的经营潮流也 不符合。

有鉴于此,韩国政府开始实施缓和政策。1999年新《广播法》颁布,打开 了先前横亘在有线电视各业之间的壁垒。其特点是,首先,允许有能力的有线电 视转播业者成为有线电视系统商(SO)。其次,允许系统商、网络商和节目供 应商横向整合,成为多重系统商(MSO)、多重网络商(MNO)和多重节目供 应商(MPP),同时允许NO、SO和PP之间打破界限,跨业经营。第三,放宽所 有权和新公司进入有线电视业的限制,允许大企业和报社持有有线广播电视台 (SO)33%的股份,参与节目供应商业务则未设任何限制。同时,对于外国资 本进入上述三个领域,允许其拥有33%的股份[17]。

“发展卫星电视”是韩国广电业结构调整的第三项内容。对于是否引入卫星 直播电视,韩国舆论曾经存在两种不同的观点,一种是保留论,认为有线电视业 的竞争已无法避免,再引入一种新媒介,是否会引起有线电视与卫星电视的负面 效果。因为在一些有线电视渗透率高的国家,存在一个普遍现象,即提供多频道 服务的卫星广播的市场份额很低,而有线电视用户少的国家,卫星广播的需求就 高,这表明有线电视和卫星广播是互相竞争的[18]。在韩国,有线电视与卫星电 视起步的时间差很小,同时发展这两种媒介便需要仔细权衡。另一种是尽早实施 论,认为引入卫星电视是一项积极的开放策略,旨在应对开放韩国广电市场的压 力,既然开放不可避免,尽早引入卫星电视,以积极的开放强化国内广播电视事 业的竞争力是很有意义的,卫星电视的实施也会为影像市场的扩大提供机会[19]。

最终,人们在发展卫星电视、通过多样化的节目市场来增强韩国影视业的竞争力 这一点上形成共识。1999年,韩国政府开始实施卫星电视政策,该政策与有线电 视新政策类似,比如,允许大企业和报社参与卫星电视业,但持股须在33%以内;

允许外国资本参与等等。

2002年3月1日,韩国卫星电视台Skylife正式开播,标志着韩国正式步入卫 星电视广播时代。Skylife是第一家经韩国政府批准成立的纯粹商业目的的卫星电 视,国营的韩国通讯是第一大股东,KBS是第二大股东。为了扶持卫星电视等新 媒体,新政策还允诺包括放宽广告时间在内的一系列优惠条件。

四、法律与市场的双重作用:调整的特点 韩国电视业这一轮结构调整,是按照法律规范和市场机制的双重力量进行的。韩国经济的腾飞,是在集权政治体制下取得,经济优先的原则使韩国在短短 时间内跨入世界经济发达国家的行列;
与此同时,韩国政局出现政治妥协的渐进 变化,民主化进程加快,社会吁求法制代替专制的呼声日益高涨,大众传播也由 争取言论自由逐步向法制化管理方向发展[20]。在广电领域,韩国政府近年来推 行“民主化与市场经济”政策,从以规制为主转向强调市场机制。韩国广播电视委 员会从政府辖下独立出来,成为真正意义上的公共机构,相应地,法规管理的重 要性也日显突出。事实上,法规的形成过程已经成为体现民主意识和推进民主化 进程的一部分,而市场经济是一种法制经济,法规本身既要体现尊重市场规律这 一时代潮流,也要发挥相应的规范和保障作用。从这个意义上说,按照刚性的法 律规范和柔性的市场机制要求进行广电业结构调整,是韩国广电业的必然选择, 其特点主要体现为:
首先,韩国广电业的结构调整是以法规为依据进行的。无论是推行节目配 额制、扶持独立制片商,还是发展有线电视、开发卫星电视,包括韩国广播电视 委员会从政府部门独立出来、实行重组,如前所述,都是在相关法规颁布或者重 新修订之后,才开始实施的。这些法律包括《广播法》、《有线电视法》、《文 化产业振兴基本法》等。先有法律,然后行动,这种方式使结构调整有法可依;

而且由于法规的产生往往需经过多次研讨和商议,以凝聚共识,避免偏差和盲目, 法规本身具有一定权威性、严肃性和相对稳定性,因而有利于降低实施的成本, 减少随意性。

其二,遵循市场规律推动结构调整。韩国广电业结构调整的一大目标是打 破垄断,然而完成这一任务不能靠硬性的行政手段;
而要依照市场规则下的专业 分工和竞争机制来逐步完成。比如,实施节目配额制,是对制作和播出进行专业 分工;
贷款扶持三大网之外的独立制片机构,是利用资金杠杆,鼓励节目的市场 化生产;
发展有线电视,一方面是适应观众的节目多样化要求,另一方面也有与 无线电视争夺市场、刺激节目市场生长的考虑;
有线电视从“三分立”到允许跨业 经营,则是按照市场对资源配置的要求,对有线电视这一相对弱势的媒体,打开 整合的壁垒,促其整合资源,扩充力量,增强与无线电视的竞争实力;
开发卫星 电视,则是在原有广电市场上引入新质媒体,一个新的综合性传播平台,这样做 从理论上说亦会刺激节目需求,活跃市场竞争。

[page_break] 第三,法律本身比较多地容纳市场规律的要求。以1999年新出台的《广播 法》来说,该法将无线广播、有线广播、卫星广播、有线转播、音乐广播以及新兴的互联网广播等,纳入同一个法律体系中,这是顺应当今世界广播与通讯业大 融合这一市场潮流的明显反映。韩国广电业相关法规对制播分离、有线电视和卫 星电视等事业的积极推动,以韩国研究者的观点,说到底,仍是着眼于电视市场、 着眼于与观众需求市场的变化规律相适应[21]。

美国公共政策学派代表人物哈维克(JohnJ.Havick)在谈到传播政策的制 订时,曾经从理论上概括了四种模式:一经济规制,二新多元主义,三多元主义, 四政府主导。所谓经济规制,是指以经济效率为标准,强调实施规制中的产业主 导原则,在此基础上制订政策;
政府主导模式,则是指政府依据自己的偏好制订 政策,实施政府行为。按照一些学者的说法,过去在韩国,政府主导模式一直占 据统治地位;
然而今天,这种模式已经开始向经济规制模式转变[22]。

五、一役难竟全功:调整功效初探 韩国广电市场原有格局的形成非一日之功,结构调整也很难一蹴而就。那 么就目前来看,结构调整的功效如何呢? 从一些数据上可以看到乐观的信息。例如,2000年一项研究显示,MBC 播出的节目已达到配额节目目标比例的92.5%,SBS和KBS也分别达到了目标比 例的77.5%和65.5%[23]。这多少反映“制播分离”正逐渐开始生效。另外,有线电 视情况也有所改观。1999年,有线电视订户增加到140万户,起步之初的1995年 的只有18万户,5年增长了将近7倍;
同样在1999年,有线电视开始赢利,节目供 应商和汉城地区系统业者第一次有了净利润[24]。这些都显示有线电视已经开始 成为韩国电视市场上不可忽视的新军。

然而,韩国广电市场被三大无线网寡头垄断多年,按照媒介经济学理论, 寡头垄断是一种相对稳定的结构,寡头们控制经济力量的程度,远高于完全竞争 或垄断性竞争的市场,他们彼此之间的联手合作甚于有限竞争,进入这个市场的 障碍极大[25]。事实上,仅以“制播分离”来说,这项自上而下推行的政策,在实 践中便遭到了“上有政策下有对策”的待遇,难以实现预期效果。

例如,从1991年到2000年,在实行节目配额制的10年当中,三大网没有一 家曾经达到过规定的目标比例。在三大网所播出的外制节目中,有相当一部分 (KBS和MBC大约在44%左右,SBS稍少)是由本公司前雇员所办公司制作的, 且交易价格低于独立制片商的节目,这多少染有违反公平竞争之嫌;
即使播出独 立制片商生产的节目,三大网也大都将它们安排在非收视高峰时段。更有甚者,三大网凭藉雄厚的资金实力,对独立制作节目采取版权买断方式,大约94.0%的 独立制作节目版权归三大网所有,4.3%由制片商拥有部分版权,仅有0.7%的节 目全部版权归制片商独家拥有。结果,绝大多数独立制作的节目被三大网独家垄 断,二次使用的比率仅为2.1%,使用效率极低[26]。独立制作的节目未能起到繁 荣市场的作用,客观上,反倒扩大了三大网在外部节目制作市场上的垄断。此外, 三大网还常常藉其垄断地位,对独立制片商予夺予取,忽视其利益。比如,广播 网与独立制片商签定的购买合同,经常是一些短片和非系列片,主要是教育、纪 录片和时事类节目,每次都需要重新计划,而不是象广播网下属公司那样,生产 系列电视剧和娱乐节目,能够连续性计划,有高收视和稳定收入[27]。缺少制作 这一类节目的机会,使独立制片商的节目制作类型单一,专业水平和多样化程度 受限,无助于其经营成长,而这反过来又制约了独立制片商的发展。凡此种种, 都使得推行节目配额制的预期目标大打折扣。

再以有线电视来说,如果说节目配额制是一种政策性催产素的话,发展有 线电视则更象是一个结构性助长剂。因为从理论上说,有线电视所提供的大量频 道,将刺激节目需求,客观上会有益于节目制作与流通市场的生长,观众也将得 到更多的节目选择。然而直到1999年,整个电视收视市场80%以上的份额仍然被 三家无线电视据有,有线电视广告占整个电视广告市场的份额也只有8.4%[28]。

这其中原因固然很多,包括起步不久便遭遇席卷韩国的亚洲金融危机,还有有关 政策的失误,比如起步之初实行“三分立”政策,禁止网络业者、系统业者和节目 供应商彼此跨业经营,限制了有线业者的行业整合和规模扩张等等,然而,还有 一个更主要的原因是,有线电视缺少好节目和节目来源,好节目仍然掌握在“制 播合一”的三家无线广播公司手中[29]。有线电视要想吸引观众,往往得向三家无 线网购买,这无形中又助长了三大网的垄断,也窒息了小制作商的生机;
而无法 激活节目制作与流通市场,最终亦会限制有线电视的发展。1999年实行新的有线 电视法规后,情况似有好转,但是明显的改观还有待时日。

卫星电视的情况与有线电视相似。韩国发展卫星电视也有激活节目市场的 初衷,但是由于制作公司未成气候,节目市场尚未成形,卫星电视的大多数节目 仍然不得不从三大网购买。这样一来,实际上将三大网的强势进一步延伸到卫星 广播领域,节目的多样性大打折扣,卫星电视吸引观众的能力也无从提高;
再加 上还要面对强势的无线电视和先行的有线电视的竞争,卫星电视面临的考验可想 而知。用某些研究者的话来说,卫星电视一般5年可以正常运转,现在看来,5 年后也不一定会出现理想的状态,其前景并不乐观[30]。目前韩国广电业界和研 究界正在积极研拟应对之策,包括制订政策弱化无线广播在卫星广播中的作用;
在不损害本国影视业发展的前提下,给予外国频道和国内频道同样的地位等等。

尽管如此,卫星电视要进入健康成长期,仍然面临诸多挑战。

很显然,在整个结构调整中,“制播分离”是关键的一环,它与打破三大网 垄断的目标渊源深厚,与有线电视和卫星电视的生存发展也密切相关。然而,由 于三大网都是在韩国公共广播体制下的垄断结构中成长起来,这个体制既含有公 营广播的特点,也吸收了民营广播的一些专长,因而积累了相当雄厚的经济实力, 也积累了应对政策法规的不少经验,这使得任何新法规或新措施的推行,其效果 都难免会被三大网消弭一二。另一方面,由于市场集中度过高,新来者的进入门 槛被抬高,难以争得自己的份额,又缺乏市场应变的能力,生存不易。这些都使 得法律规制和市场调控的效果,在一定程度上存在不确定性和不彻底性。

六、结语 韩国广电业的这一轮结构调整,是在既有的公共广播体制下进行的一次渐 进式调整,旨在打破三大无线网的垄断,提高效率、增强自身实力进而参与国际 竞争。因此,结构调整选择从推行“制播分离”着手,通过专业分工来激活节目市 场,并努力推动有线电视和卫星电视的成长;
其特点是坚持法律与市场机制并重, 以便保持结构调整的有序性和动态平稳性。然而就目前来看,结构调整要想取得 预期的效果,仍有长路要走。

注释:
[1]参见康贤斗“多媒体时代韩国广播电视业的发展”,“中日韩广播电视发 展国际学术研讨会”论文,2000年6月北京广播学院;

SooyoungLee.(2000).AStudyonKoreanBroadcastingPolicyforthe21stCentury.KBIRep ort2001,Seoul,Korea:KBI. [2]Owen,BruceM.,Wildman,StevenS.(1992).VideoEconomics.London:HarvardUniver sityPress,pp.xi. [3]参见康贤斗“多媒体时代韩国广播电视业的发展”,“中日韩广播电视发 展国际学术研讨会”论文,2000年6月北京广播学院。

[4]康贤斗“透视韩国广电事业的现实与课题”,(韩国)《思想季刊》1991 年秋季号。

[5]吕书练“公共电视的社会价值”,(香港)《传媒透视》2002年7月。[6]参见康贤斗“透视韩国广电事业的现实与课题”,(韩国)《思想季刊》 1991年秋季号。

[7]HosoonCang.(1996).MainstreamOnlyRestrictionsagainstAlternativeMediainKorea, CommunicationandCulture:Identity,PluralityandEquality.EditedbyKyung-jaLee,Seoul Korea:KoreanBroadcastingAcademicSociety. [8]“广播电视广告销售现状”,《2001文化产业统计》第239页,韩国文化 观光部出版。

[9]Brown,Allan(1996).Economics,PublicServiceBroadcasting,andSocialValues,TheJo urnalofMediaEconomics,9(1),3-15. [10]Kyoung-HeeSong.(2000).ReportontheProgramQuotaRegulation:Whathaschanged afternineyearsintheprogramsupplymarketKBIReport2000.Seoul,Korea:KBI. [11]Man-SeokKang(2000).AStudyonTelevisionNewsinKorea,KBIReport2001.Seoul, Korea:KBI. [12]Sang-ChulLeeandSusanK.Joe.(2000).KeyIssuesintheKoreanTelevisionIndustry:Pr ogrammesandMarketStructure,TelevisioninContemporaryAsia.EditedbyDavidFrencha ndMichaelRichards,NewDelhi:SagePublicationsIndiaPvtLtd. [13]参见康贤斗“多媒体时代韩国广播电视业的发展”,“中日韩广播电视发 展国际学术研讨会”论文,2000年6月北京广播学院。

[14]Kyoung-HeeSong.(2000).ReportontheProgramQuotaRegulation:Whathaschanged afternineyearsintheprogramsupplymarketKBIReport2000.Seoul,Korea:KBI. [15]Kyoung-HeeSong.(2000).ReportontheProgramQuotaRegulation:Whathaschanged afternineyearsintheprogramsupplymarketKBIReport2000.Seoul,Korea:KBI. [16]参见康贤斗“多媒体时代韩国广播电视业的发展”,“中日韩广播电视发 展国际学术研讨会”论文,2000年6月北京广播学院。

[17]参见康贤斗“多媒体时代韩国广播电视业的发展”,“中日韩广播电视发 展国际学术研讨会”论文,2000年6月北京广播学院;

SooyoungLee.(2000).AStudyonKoreanBroadcastingPolicyforthe21stCentury.KBIReport2001,Seoul,Korea:KBI. [18]SooyoungLee.(2000).AStudyonKoreanBroadcastingPolicyforthe21stCentury.KBI Report2001,Seoul,Korea:KBI. [19]康贤斗“多媒体时代韩国广播电视业的发展”,“中日韩广播电视发展国 际学术研讨会”论文,2000年6月北京广播学院。