国外科技政策分析论文
国外科技政策分析论文 俄罗斯联邦的科技体制改革始于20世纪90年代中期。从1996年以来，俄罗 斯联邦政府相继出台《俄罗斯科学发展学说》、《“关于科学和国家科学技术政 策”联邦法》、《1998―2000年俄罗斯科学发展构想》、《1998―2000年俄罗斯 科学改革构想》、《1998―2000年俄罗斯联邦创新、政策构想》、《2002―2005 年俄罗斯联邦国际科技合作国家政策构想》和《俄罗斯联邦至2010年及更长期科 技发展政策原则》等一系列科技政策条文。通过分析这些文件，可以深入了解俄 罗斯联邦科技体制改革的内容，进一步理解在世界全球化以及社会转型背景下俄 罗斯改革的基本理念和实施进程。由于篇幅所限，本文仅展示了作者对俄罗斯科 技政策研究的部分内容。1俄罗斯科技政策系统的“拉赫京模式” 俄罗斯科技政策的制定与学者们对科技政策的长期理论研究密切相关。
俄罗斯科学院科学技术史研究所高级研究员拉赫京博士（Г．А．Лахтин） 长期从事科技政策理论研究，并参与了俄罗斯科技政策条文的制定过程。他在 2000年的《科技政策总论》一书中陈述了科技政策理论，从系统论观点出发，把 科学技术作为一个与社会相关的开放系统。他认为，科技政策是解决上述系统内 部以及系统之间问题的思想理念和行动方案，因此也应该形成相应的系统。科技 政策系统应该分为两个层次。第一层次是国家总体科技政策，解决科学技术与社 会的关系问题，以全面实现科学技术与国家经济相关联的总体规模调整。第二层 次是各种具体政策，解决科学技术系统内部各要素间的问题。笔者根据拉赫京的 相关理论[1]，提出俄罗斯科技政策系统的“拉赫京模式”。
“拉赫京模式”是结合俄罗斯现实问题的理论研究产物，其意义在于：展示 了科技政策对于解决“科学技术与社会关系”问题的指导性功能；
囊括了科技政策 系统应有的内容；
揭示了科技政策系统的内在逻辑关系；
对于制定科技政策具有 前瞻性、普遍性理论指导意义。
“拉赫京模式”既体现了对苏联时期的科技政策的沿袭，又体现了转型期的 特点。
“优先发展方向政策”和“保护和发展科学潜力政策”在政策框架上承袭苏 联传统，在内容上增加了为适应新时期、解决新问题的调整。例如：转型期俄罗斯从三方面改革了科技人才政策：首先，由从粗放型发展，即只注重人才数量增 长，向减少数量、重视质量转化；
第二，从对人才的完全行政管理方式向引进市 场机制调整；
第三，从全部由国家指令强制，向合作伙伴型转化。在国家层面上， 需要加强财政和工作岗位的竞争。就私营企业而言，需要调整机制以便吸引青年 科技人才与企业兴趣保持一致，更快地将科学技术成果投入市场。
创新政策、知识产权保护政策、科研和高校一体化政策、商业化政策、科 学领域中的私有化政策等是转型期以来出现的新科技政策，正处于探索之中。
“拉赫京模式”的理念在俄罗斯联邦近年来颁布的科技政策中得到具体体 现。
2俄罗斯国家总体科技政策 俄罗斯国家总体科技政策用于协调科学技术与国家经济、社会的关系。国 家的主导作用不仅体现在落实财政方面，而且体现在改变落后观念、实现总体规 模上的调整。
1996年颁布的《“关于科学和国家科学技术政策”联邦法》（下称《科技政 策法》）是苏联解体后俄罗斯的第一部有关科技政策的联邦法律，是其科技政策 的总纲领。“用于协调科学和（或）科学技术活动主体、国家权力机关以及科学 和（或）科学技术产品（工作与服务）需求者之间的相互关系。” 《科技政策法》明确规定了俄罗斯国家科技政策的概念、基本目标和实施 原则。
“国家科学技术政策是社会经济政策的组成部分，它表明国家对科学和科 学技术活动的态度，明确俄罗斯联邦国家权力机构在科学技术以及实现科技成果 转化领域的目标、方向和活动方式”。
俄罗斯国家科技政策的基本目标是：“发展、合理安排并有效利用科技潜 力，扩大科学和技术对发展国家经济的影响，完成最重要的社会任务，保障对物 质生产领域进行结构性进步改造，提高物质产品的效益和竞争力，改善生态状况 并且保护国家信息资源，巩固国防，维护个人、社会和国家安全，加强科学和教 育的相互关系。” 实施国家科技政策根据如下原则：“认清科学实际上是决定国家生产力发展水平的重要部门；
利用各种社会讨论形式选择科学和技术的优先发展方向并且 公开化，对通过竞标形式实施的科学和科学技术规划、项目给予鉴定；
保障基础 科学的优先发展；
在科学研究和试验开发过程中，以高等专业教育机构、国家级 科学院乃至各部属机关和其他联邦权力执行机构的科研组织为基础，建立教学― 科研联合体，通过由高等专业教育领域的工作人员、研究生和大学生参与等各种 形式，实现科学、科学技术和教育活动的一体化；
支持在科学和技术领域里的竞 争和企业活动；
把资源集中到科学和技术优先发展方向上；
通过经济系统和其他 优惠方式对科学、科学技术和创新活动给予奖励；
通过建立国家科学中心系统和 其他结构，发展科学、科学技术和创新活动；
促进俄罗斯联邦主体的科学、科学 技术和创新活动及其科学技术潜力的一体化；
发展俄罗斯联邦的科学和科学技术 的国际合作。”[2] 《科技政策法》对科技活动的主体、内容、成果鉴定、财政、国际合作等 方面作了明确界定，第一次以法律形式规定了“在联邦预算中民用科学研究与试 验开发资金应占联邦预算支出的4％以上”。[2]应该说，俄罗斯《科技政策法》在 基本概念的界定及其陈述、对科技活动主体权利的规定等方面表现出学者们的理 性思考和战略远见。
《科技政策法》的缺陷在于未把科技体制改革问题与俄罗斯国家现状相结 合，未把科技发展道路与国家发展道路的选择问题联系起来，未明确涉及科技人 员的切身利益，没有具体的实施方案。因此，叶利钦政府尽管颁布了此法，却因 陷于经济困境而无暇顾及科技界使之未能发挥应有的作用。
2002年3月30日由普京总统批准的《俄罗斯联邦2010年以前及更长期科技 发展政策原则》（下称《政策原则》）[3]内容更现实、深入，措施也更具体， 代表了俄罗斯科技政策的新理念。
《政策原则》明确规定：“科技发展要与国家社会经济发展任务相符合， 并且与提高俄罗斯联邦的优先地位相关。”“俄罗斯联邦科技发展政策的目的是实 现向国家发展的创新途径转化，保障本国研发产品的竞争力，加速使用这些产品 对发展经济的效益，支持国防达到必备的水平，保卫个人、社会和国家的安全。” 《政策原则》规定了俄罗斯科技界的近期任务是“促使科技联合体向市场经济转 化”；
“把隶属于国家的科学技术与私人资本建立相互联系”；
“使国家调节与市场 机制达到合理配置，对科研、技术和创新活动采取直接和间接的奖励措施”，从 而摆脱科技界的危机状况，激发企业家对科技投入的兴趣，使科学再生；
远期目 标要摆脱或尽量缩短俄罗斯科学与西方发达国家的差距，通过转向高科技产品的研发与生产，改变俄罗斯目前大量的科研成果和工艺缺乏竞争力的状况。
《政策原则》在以下几方面表现了与《科技政策法》的显著区别。
（1）《政策原则》第一次把提高居民生活质量当作实现国家科学技术政 策的首要任务，把发展国家实力与提高人民生活放在同等地位上。这是俄罗斯在 转型期中实现观念彻底转变的最重要表现。其重要意义在于从根本上调整了科学 技术与社会的关系，把科学技术置于为社会服务的地位，充分体现“以人为本” 的发展方针，把国家利益与民众利益真正地结合在一起。
（2）《政策原则》首次把实现国家发展向创新途径转化当作政策目标。
从以往单方面强调科学技术对国家发展具有重要作用、国家必须支持科技发展， 转变成强调科研人员的自主创新、强调完善科学技术的自我生长发展机制。通过 对知识产权――特别是非物质形式的知识产权的管理实现把科技成果引入国民 经济领域，从而实现向创新经济转化。这也是俄罗斯在经济转型背景下所更新的 观念。
（3）《政策原则》首次总结了俄罗斯国家所拥有的科技发展优势：①拥 有各种法律形式，拥有各具特色的、与从事科研、技术活动以及培养科学工作者 的组织相关联的孵化器和科技综合体，这些组织拥有人才、信息、物质技术基础 和设计基地；
②拥有雄厚的基础科学、具有特色的科学学派和达到世界水平的科 学成就、拥有发展着的高等教育；
③拥有可以开展独立生产和发展新型工艺、技 术的工业潜力；
④拥有能够处理国家机构中复杂科技问题的丰富咨询经验；
⑤拥 有丰富的自然资源、发展着的交通和建筑业。
基于对国情的客观分析，俄罗斯利用政策扬长避短，充分树立振兴国家的 自信。
（4）《政策原则》首次明确提出建立国家创新系统的任务和具体措施， 把发展俄罗斯国家科学技术提高到与世界知识经济时代同步发展的水平上。
（5）《政策原则》强调了扩大并充分发挥对科学技术发展的私人投资的 作用，体现了转型期俄罗斯促进科学技术发展的新途径。
（6）《政策原则》提出了比原有目标更加集中的新时期的科技优先发展 方向。（7）《政策原则》首次把科技发展与国际反恐怖主义运动相结合，从政 策角度为国家科技发展赋予新的重要使命。
显然，与《科技政策法》相比，《政策原则》更加切中俄罗斯原有科技体 制缺少创新途径的要害，反映了俄罗斯顺应世界潮流发展的决心和策略。
3科技优先发展方向政策 科技优先发展方向政策是俄罗斯科技政策的重要组成部分，用以保证在有 限资源条件下使国家科技实力得到稳定增长，决定把有限的资源集中到筛选出的 科技优先项目上。该政策的核心内容是确定“科技优先发展方向”的对象。
俄罗斯学者在确定“科技优先发展方向”的对象上经历了三个阶段：第一阶 段（1992年）选择优先项目；
第二阶段（1996年）确认科技优先方向和关键技术 两个等级；
第三阶段（1998年）出现优先方向、联邦级关键技术和涵盖所有领域 的详细项目的三级分类法。可以说，完成对所选对象的分类并寻找各类的特征构 成了科技优先发展政策的任务之一。
1998年俄罗斯科学部“科学研究与统计中心”组织进行了联邦级关键技术 和具体项目的评估和发展的前瞻性研究工作。有大约1500名学者、科研管理者、 国家科学中心和工业企业的专家共同参与，对70项关键技术进行评估。
这次评估使用了三级分类法：总分类确定7个优先方向；
中级分类确定70 个关键技术；
详细项目分类确定258项针对直接实验对象的技术。其中详细项目 分类技术包括：34项信息技术和电子学技术；
33项生产工艺；
42项新材料和化工 产品；
57项生命系统技术；
15项交通技术；
55项燃料和能源技术；
22项涉及生态 和自然资源的合理利用。
评估结果认为：俄罗斯在7个优先发展方向中仅有4个方向被认为是满意的。
在70个联邦级关键技术中有18项是俄罗斯的“强项”，52项是“弱项”。在“强项”中 有3项超过世界水平，15项相当于世界水平。在70项关键技术中仅有6项具有向世 界市场销售的前景。在258个详细项目分类技术中有63项技术是相当于或超过世 界水平的。
俄罗斯政府主管部门每2―3年必须对科技发展优先方向、关键技术进行一 次调整。2002年的《政策原则》规定了筛选俄罗斯联邦国家战略优先发展方向项 目所根据的原则：提高居民生活质量；
依靠创新发展取得经济增长成就；
加强基础科学；
改革教育体制；
保障国防和国家安全。由此确认了9个科技优先发展方 向（信息通讯和电子技术；
航天技术；
新材料和化学工艺；
新式武器、军事和特 殊技术；
生产工艺；
生物技术；
燃料和能源；
交通；
生态和资源的合理利用）和 54项关键技术。在此基础上，俄罗斯联邦政府批准了《科技优先发展方向研发 2002―2006年规划》[4]，对实施科技优先发展方向政策给予了进一步明确的目 标认定。
可以看到，俄罗斯对优先发展方向的确定极为重视。这说明俄罗斯为保证 国家整体科技实力继承了计划经济体制的优势，同时根据转型期的时代要求有选 择、有重点地进行政策调整。这些调整建立在严谨的科学分析基础上，从而保证 了发展方向的正确性、决策的有效性。
4创新政策 创新政策是俄罗斯为适应转型期提出的具有市场经济特色的新政策。主要 包括从信息、组织、财政等方面采取有效措施促进科技活动主体探索提高创新绩 效的途径，鼓励其主动追求获得利润。
创新（Инновация）概念直至20世纪末期才出现在俄罗斯媒体中。俄罗斯 “科学研究与统计中心”参照相应国际标准将创新活动定义为：把研发成果或者科 技成就转化为新型或改良的产品或服务投入市场，在实践应用中利用新的或改善 的工艺流程或者服务、加工的生产方式。[5] 俄罗斯政府的创新政策有：《“关于创造吸引创新投资条件”的政府规定》 [6]；
《“关于1998―2000年俄罗斯联邦创新政策构想”的政府规定》[7]，及《“关 于科学创新政策”的俄罗斯联邦政府规定》[8]、《2002―2005年俄罗斯联邦创新 政策构想》等。
在《“关于1998―2000年俄罗斯联邦创新政策构想”的政府规定》中阐述了 政府对创新活动的立法规范以及对创新活动的奖励机制。
《2002―2005年俄罗斯联邦创新政策构想》规定了创新发展目标：提高产 业的技术水平和竞争能力；
确保创新产品打入并占领国内外市场；
逐渐实现以国 内产品替代进口产品、促进工业生产稳定增长。
上述文件从宏观和微观两个层面为俄罗斯创新活动发展搭建了政策平台。
创新政策的宏观方面解决创新活动的法规、奖励机制、制度转换系统、知识产权保护和把科技产品引入市场的问题。从国家调控角度看，创新政策对调动全社会 力量投入创新，把研发机构推向市场，在信息保障系统、鉴定系统、金融系统的 联合方面起到了促进作用。突出表现在，通过税收调节扩大资金来源，鼓励私人 为创新项目投资。创新政策的微观方面通过与优先发展方向政策相结合，解决创 新项目的选择问题。通过政策作用，加速开发具有世界先进水平的创新项目和自 然资源再生产项目。引导创新企业在仪器制造、电子、信息技术、通信、轻工业 和食品工业、农业、医疗技术、医药等重点领域上发展。
俄罗斯政策专家把一般创新模式分为“原创型”（直接研发成果，如美国） 和“追赶型”（间接迅速产生成果，如日本）两种类型，并对应两种创新政策。第 一种是从零开始的“全方位”创新政策，即一手牵住科研产品生产的总链条。第二 种是“拼装式”政策，即把生产中各单元的各种变化加以统一。在不同领域采用不 同的创新政策：对于原有的科学院系统推广第一种创新政策较为合适；
在新兴小 企业中则倡导第二种创新政策。
在创新政策推动下，俄罗斯产生了新的多级网状式创新组织：小型创新企 业――孵化器――技术园――科学城（俄罗斯联邦国家科学中心、技术创新中心） ――科学院大学――创新开发区――国家创新系统。其中，科学城是俄罗斯特有 的创新结构；
科学院大学是正在计划建立的新型科学创新组织。
俄罗斯政府充分认识到：从国情出发建立国家创新系统是迅速振兴俄罗斯 的有效措施。《政策原则》规定：“建立国家创新系统是最重要的国家任务，是 国家经济政策不可分割的部分。”俄罗斯国家创新系统“必须具备：良好的经济和 法制基础；
创新结构；
完善国家的科技研发与商业成果相结合的机制”，“应该保 障国家管理机关与所有科研机构和经济企业在加速把科技成果用于提高居民生 活质量和巩固国家经济发展的利益上紧密结合”。“建立国家创新系统需要完成以 下任务：（1）完善相关机制，密切创新过程参与者（包括科研组织、高等院校 和生产企业）之间的关系，在新技术投产、提高全体成员水平等方面达成共识；
（2）对创新过程参与者实行经济政策，通过预算外财政进行奖励，对高科技项 目建立法制服务，发展风险投资；
（3）建立并发展创新机构主体（创新技术中 心、技术园、技术“商务孵化器”、高等院校部门实验室）和创新活动集中服务网 络，巩固建立与发展小型科技创新企业、个别产品的专业生产商和科技服务。” 在联邦预算、地区预算和预算外资金的支持下，目前，在俄罗斯24个地区 建立了大约50个技术创新中心、70多个技术园区。2003年1月，俄罗斯政府计划 在国家科学中心基础上，在俄罗斯远东、西伯利亚、西北和中央地带建立4个科技创新开发区。这些开发区统一纳入国家创新系统，用于带动科学城自身的改组， 促进俄罗斯的科研机构走上创新、自我发展的道路。
5结论 俄罗斯转型期科技政策的总方针是集中力量和资金，力主自我创新。主要 特点表现在：
（1）在处理科学技术与社会和国家发展的关系上，从片面强调科学技术 需要国家资金的支持作用、强调国家从外部对科技资源的保护作用，转变为强调 科技主体变被动为主动，从内部走自我创新发展的道路。通过创建国家创新系统， 实现科学技术为国家经济发展作贡献的最终目的。
（2）在处理科学技术的服务对象上，从以抽象的国家利益作为对象，转 变为以具体的公民利益作为对象；
从片面发展军工领域的研发和生产，转变为加 强以提高居民生活质量为目的的科技产品的研发和生产，从而体现了“以人为本” 的人文主义思想。
（3）在处理基础科学和应用科学的关系上，通过优先发展方向政策，把 二者结合起来。既保证国家对基础科学发展的支持，又集中有限资源突出阶段重 点，以优先发展方向项目带动相关领域基础科学的发展。
（4）在研发财政来源上，从计划体制中的国家单一来源转变为市场经济 条件下的多种来源，逐渐降低国家科技财政在总体科技财政中的份额，鼓励企业 和私人对研发的投资。
（5）强调科学教育一体化的作用，打破多年来科教分离结构，有效整合 国家的科技资源。
（6）在全球化背景下，从对外封锁、自我封闭，转化为开放国门，加强 国际科技合作。通过国际科技合作，充分开发本国的科技资源，在促进世界科技 发展的同时，保护国家利益，提高国家地位。
这些反映了俄罗斯科技政策研究者和制定者观念的转变。但其科技政策仍 然存在许多问题。
（1）人才政策力度不够。一方面没有真正解决人才外流的有力措施，另 一方面没有吸引人才流入的政策。特别是没有科技移民政策。（2）由于税收政策不到位，一方面，创新企业缺少研发资金，另一方面 又得不到税收优惠，严重影响了企业对创新产品研发和生产的积极性。
（3）缺乏风险资金政策以及与中介服务、产品销售的配套政策和法规， 没有真正解决创新环节缺失问题。
这些问题构成影响俄罗斯科技发展的政策性障碍。应该看到，俄罗斯的科 技政策仍处于不断修改、完善的过程中。
我国对俄罗斯科技体制改革的理论与实践尚缺乏全面而深入的研究，而在 全球范围内中俄两国的改革经验恰恰是最具有可比性和可借鉴性的。我们将进一 步就相关问题作系统研究。