中小学校长职级制改革试点中的问题与政策建议
中小学校长职级制改革试点中的问题与政策建议 一、校长职级制改革试点中的体制性障碍 从经济学角度看，改革是权益在不同利益主体之间的再分配，权益受损的 一方或多方必然会以各种手段抵制改革；从制度经济学角度来看，一项新的制度 创新，需要嵌入现行的制度环境之中，必然遇到与现行制度之间的摩擦与冲突。
校长职级制的改革也不例外，在改革试点的过程中，遇到诸多的体制性障碍。
（一） 管理校长权限的行政体制障碍 当前，由于学校行政级别不同，校长队伍管理的归口并不统一，各行政部 门之间协调难度大，这是校长管理存在的比较大的体制性障碍。不同层次的学校， 具有不同的行政级别，校长作为“国家干部”，同样具有不同的行政级别。有的学 校的校长是正处级，有的是副处级，有的是正科级、副科级。不同行政级别的校 长归口于不同的部门管辖，如处级、副处级校长由市委组织部门管理，科级、副 科级校长由县级组织部门或人事部门管理，其他的由教育行政部门管理。校长队 伍的归口管理不统一，校长的选拔、考核等日常管理分属不同的部门。多部门管 理会造成管理成本的提高、管理效果的低下和政令的不统一，不利于队伍建设和 教育事业的发展。同时，教育行政部门和校长在行政级别上存在“倒挂”现象，难 以对校长进行有效的管理。
在调研中发现，试点校长职级制，必然触碰的问题就是校长队伍管理权限 的归口和重新划分问题，即谁来管理校长？是组织部门还是教育行政部门统一管 理校长队伍，这是一些地方遇到的难题。组织部门的不配合，不给出管理权，改 革试点的力度、深度必然大打折扣。理想化的设计是由教育行政部门统一负责校 长的管理，但组织部门能否放权，还取决于地方政府的认识、教育部门与其他部 门的协调工作。目前，中山市已经做到将全部校长任命权、日常管理权等收归教 育部门。中山市归口统一了校长队伍的管理，统一由教育行政管理。上海市的中 小学校长选拔任用仍由组织部门负责，校长进入职级之后，由相应的教育行政部 门管理。
（二）校长职级序列缺失的人事体制障碍 国家层面上，在各类职业序列中，缺少“校长”的职级序列，因此，日常管 理中，把校长作为“干部”而非专业人员，多由各级组织部门管理；
然而在薪酬制度中，仍将校长作为“教师”中的一部分，与教师一起共享教师职称序列的待遇和 绩效工资。我们也发现，校长职级制改革试点过程中，虽然试点省市都建立了校 长职级序列，并独立于教师职称序列之外，但由于国家层面校长的职称序列的缺 失，就必然会出现“在职校长享受职级待遇，一旦离职就回归教师身份及待遇的 现象”，校长仍然具有与教师争评职称的客观现实。“在职双轨，离职单轨”，职 级制改革具有不彻底性、不可持续性，具有“断头”的特点。由于国家层面没有建 立独立的“校长职级”序列人事管理制度，地方改革试点缺失国家层面的上位依据 和指导。
同时，囿于人事制度的限制，职级制后校长的退出机制尚未建立起来。纳 入职级制管理的校长，在职期间可以享受相应的职级称号和相应的工资待遇，一 旦离职转岗或者退休之后，就不再享受这些待遇，而回归到其专业技术职务及其 相应待遇。转到行政部门任职的校长，面临着行政级别的对接问题。一些地方的 做法是保留学校的行政级别，一旦该校的校长转入行政部门任职，则以学校的行 政级别进行对接。由此可见，校长的职级待遇具有不可持续性，缺乏长效制度保 障。
（三）校长职级工资的财政性、体制性障碍 建立校长职级制必然涉及校长职级工资，提高校长工资待遇，涉及财政资 金的增加和分配问题。而建立校长职级制的初衷之一，是提高校长的工资待遇， 缓解校长和教师共同分割绩效工资总额的矛盾。建立相应的职级工资，这必然涉 及工资的来源，即财政资金问题。在提高校长职级工资待遇方面，中山、潍坊、 青岛是“增量”改革，财政另外增加一部分资金用于职级工资。上海属于“存量”改 革，从现有教师绩效工资的大盘子里切割出一部分，用于发放校长的职级工资。
所以，无论是“增量”还是“存量”，都涉及财政部门，产生财政问题，需要与财政 部门进行协调。
二、校长职级制试点中的现实困境 （一）职级制中的去行政化会带来校长传统观念的阻抗 长期以来，我国一直将中小学校长作为“干部”的身份进行管理，校长和学 校都具有一定的行政级别，如副科级、科级、副处级、处级，校长们也以此为荣， 官本位思想根深蒂固，也不乏一些行政官员把校长岗位作为晋级的跳板。校长职 级制改革，淡化甚至取消了校长和学校的行政级别，摘掉了“乌纱帽”，校长们在观念上一时难以接受，在言谈和行为上也必然会出现一些抵制改革的举动。
（二）校长职级工资待遇的差异程度在一定程度上会造成新的干群矛盾 无论“增量”改革还是“存量”改革，都提高了校长的工资待遇，这在一定程 度上拉大了校长和普通教职工之间的待遇差距，导致教职工的不公平感，易产生 新的不满。因此，如何合理确定校长的工资待遇，既能较客观体现校长工作的价 值，有效激发校长的工作积极性，又不造成新的矛盾，仍是一个值得深入研究的 问题。
（三）建立基于校长专业发展标准的职级评定标准是关键，也是难点 建立校长职级制，对校长进行职级评定，评定标准和指标体系是关键。无 论是学界还是实践领域，评价往往是最具有难度、最有技术含量的工作。评价的 科学性、公平性等最容易受到利益相关者的质疑。当前对中小学校长的评价，尚 未建立起基于校长专业发展标准的评价制度。2013年教育部颁布的《义务教育学 校校长专业标准》，为校长的专业发展和评价提供了依据，但其操作性不强，阶 段性特点不明确，尚未能体现分层、分类评价的特点。评价队伍建设，也是评价 体系的重要组成部分，评价人员的专业化、评价人员的结构组成、评价的方法和 手段，都直接影响到评价结果的科学性、公平性，影响到利益相关者对校长职级 制的认同度。
三、完善校长职级制的政策建议 透过上述对校长职级制现状的了解、国内先期改革试点的政策文本分析与 实地调研情况实施效果的评估，以及各地在试点校长职级制改革的过程中遭遇的 问题与困难，如果要在中小学中试行校长职级制，我们从以下四个方面提出政策 建议：
（一）从政治可行性层面，要提高相关领域对校长职级制的认同 由于校长职级制属于教育公共政策的范畴，它是否能在教育领域得到实现， 取决于教育领域与其相关的组织、人事、财政等相关领域能够在多大程度上达成 社会共识。
而目前实施校长职级制的城市对实施校长职级制的认识主要包括五个方 面：第一，去行政化，淡化中小学校长的行政色彩；
第二，合理评价校长，提升校长专业化水平；
第三，解决校长与教师专业发展道路重叠，走一条属于校长自 己的发展道路；
第四，解决干群矛盾，提高校长待遇；
第五，理顺校长管理体制， 视校长为专业技术人员而进行管理，而非行政管理。其中最重要的两个社会共识 在于：一是对校长队伍按照专业技术人员进行管理；
二是提升校长待遇。
首先，要加大在教育内部与外部宣传力度，要形成把校长队伍按照专业技 术人员进行管理的认识，应该说，教育部门目前已初步达成共识。校长只有在专 业化的背景下，从管理的外延式发展走向专业化内涵式发展，以教育家办学的姿 态提升学校教育的质量。
其次，还要加大对提高校长待遇这一认识的社会基础的培育。从各地调研 的情况来看，校长的工资水平实际上并不高，与教师间的合理水平差距也不明显， 当下培育社会、教师对校长合理工资水平的理解与共识尤为重要。
（二）从行政可行性的层面，要加强多部门协同合作 行政可行性是从行政操作的角度看校长职级制作为公共政策实施的可行 性，能在多大程度上有效实施。调研发现校长职级制的改革涉及多个部门，是一 项复杂工程，在行政上的可操作性有赖于各部门形成合力的组织支持，在一定程 度上还必须依靠权威推动，在实施过程中，会因政策的摇摆、停滞不前和中断等 问题，大大增加行政成本。为此，要在行政实施的可行性上施行以下政策措施。
第一，要加强基础理论与实践研究，充分借鉴国内相关改革的经验。理论 是基础、是理性的引导，将改革试点建立在充分的理论研究基础之上，能够在很 大程度上确保改革的正确方向。
第二，把握校长队伍与管理的基本现状，把好校长职级制改革的脉搏。要 对目前中小学管理体制改革的现状进行基线调研，加强对区域内学校、校长队伍 管理等基本情况的研究，在改革设计与现实之间建立契合。
第三，在一些区域先行试点，在总结经验的基础上再逐步推广，形成制度。
这是多个地区中小学校长职级改革的基本路径，也是我国教育事业改革发展过程 中，各种改革举措的基本样态。这在较大程度确保了改革的成功率和有效性。
第四，建立以校长职级制为核心的系列校长管理制度。校长职级制的建立， 尤其是校长职级制标准的建立，可以应用于校长的任职资格制度、任期制度、选 拔制度、职级工资制度、绩效考评制度、校长专业发展规划、培训等校长的综合管理体系的系列制度中。
（三）从经济可行性层面，要加大财政投入 从经济可行性来看，政策资源是保障政策实施强有力的手段。在职级制政 策实施方案中，必然会使用经济资源、实施成本与收益核算的经济手段。而校长 职级制政策所需要的经济资源主要是对校长职级工资的财政投入。调研发现，大 部分地区的职级制改革都采取了资金增量改革的形式。所以，校长职级制所需的 财政经费应纳入区县政府的财政预算，而不是采取专项经费的形式进行发放，从 而在制度上固化下来，保证这项制度实施的可持续性。
（四）从技术可行性层面，要制订专业的职级制标准 技术可行性是从技术角度衡量校长职级制具备实现这一政策目标的技术 手段，以及现有技术水平下在多大程度上能够实现校长职级制的政策目标。校长 职级制改革政策的制定可通过三种技术手段衡量其专业度：一是对校长职级评定 是否有标准；
二是对校长办学绩效评价是否有标准；
三是校长职级是否有对应的 专业发展标准、培训规划与课程。为此，在政策制定的重点应着力在：
第一，根据国家2013年颁布的《义务教育学校校长专业标准》，结合当地 的实际情况，制定标准，建立适合本地区的指标体系。
第二，将制定的标准与指标体系运用于校长职级的评定、绩效考核、专业 发展培训等综合管理中，在实践中不断验证、修订与完善，以便更好地达成政策 目标。在行政层面减少校长非专业化事务，把好校长入口关、确保专业人员进入 校长队伍，促进校长队伍整体的专业化。