洪水风险管理论文
洪水风险管理论文 为了抗御水旱灾害的侵扰，人们一直尽力运用各种工程手段不断扩大防洪 保护范围、提高防洪保护标准与供水保证标准。然而，面对我国现阶段随着经济 社会快速发展而日趋严重的水危机，单纯的人与自然对抗的治水模式，已开始受 到诘问与质疑。本文在《一论》的基础上，依据对洪水风险的基本特性、分类特 征，以及对洪水风险管理的本质的认识，从可持续发展的治水理念出发，进而探 求适合我国国情的、体现人与自然良性互动关系的治水模式。新世纪伊始，当我们为经济与社会的快速发展而欣喜的同时，也在为水灾 害加剧、水资源短缺、水质污染以及生态环境的恶化而焦虑。经济社会与生态环 境的“这些变化对水利工作提出了新的更高的要求，促使我们必须转变观念，及 时调整治水思路。思路的调整，就是要坚持人与自然和谐共处，实现经济社会的 可持续发展”（汪恕诚，2000）。
在《一论有中国特色的洪水风险管理》一文中，笔者已经指出，未来我国 防洪体系的完善与提高，面临一系列两难的抉择。其中之一，就是在经济发展与 防洪减灾的问题上，应该如何协调人与自然的关系。本文在《一论》的基础上， 依据对洪水风险的基本特性、分类特征，以及对洪水风险管理的本质的认识，从 可持续发展的治水理念出发，进而寻求适合我国国情的、体现人与自然良性互动 关系的治水模式。
1传统水利中人与自然的关系 治水，是人类改造自然，利用自然，除害兴利的一种活动。由于自然界中 的降水具有时空分布不均、年际变幅很大的特点，大旱大涝、连旱连涝的自然灾 害一旦发生，不仅对人类生命财产的安全与社会的稳定发展构成严重的威胁，而 且对于仅能适应气候环境一定变幅的生态系统，亦会带来灾难性的影响。为此, 人类不断设计、建造出规模日益庞大的水利工程体系,力求增强对水的时空分布 的调控能力。对于人类来说，水利工程是将水害转化为水利的必不可少的手段。
一旦疏于治水，水旱灾害就会成为社会经济发展的制约因素。显然，人类治水活 动本身，历来就带有与自然力相抗衡的特性。
传统水利，是以满足人的生存与发展需求为导向的。经济与社会越发展， 人的防洪安全、供水安全保障要求就会更提高，同时人类活动往往使得水旱灾害 风险加大。随后而来的更大规模的治水活动，既为已有的发展提供了支撑与保障，又为进一步的发展创造出新的条件。尤其是在20世纪，人类社会出现了突跃式的 发展。短短百年中，世界人口爆炸式地从16亿增长到了60亿，世界城市人口占总 人口的比值奇迹般地从10%上升到了50%，以往天然调蓄洪水的洪泛区土地被广 泛开发利用。人口爆炸、快速城市化、人与水争地、开发更多的水源等等，使得 人与自然之间基于水的平衡不断被打破。而人类的治水活动，就是试图在新的层 面上，重构满足人的需求的平衡。为了巩固已有的发展，保障社会日益提高的防 洪安全、供水安全与粮食安全，人类总是力图运用工程手段来扩大保护范围、提 高保护标准、开辟更多的水源。
传统的治水活动，往往表现出“大灾之后图大治”的特点。为了满足生存与 发展日益提高的防洪与供水安全保障需求，人们常常希望水利建设能与社会经济 同步发展，甚至希望“治水先行”。但是事实上，人类往往是在遭遇严重的水旱灾 害之后，才痛定思痛，形成一阵水利工程投入与建设的高潮。虽说也算亡羊补牢， 但是由于缺乏与经济发展同步增长的稳定的投入，不仅不利于水利队伍的自身建 设，也不利于水利与国民经济的协调发展，使得经济发展与水利建设不得不付出 较大的代价。
忽视自然的规律，水利可能转成水害。20世纪中，人类凭借自身不断增强 的技术、经济实力，一度曾经宣扬“人定胜天”，要让“山山水水听安排”，自以为 能够依靠现代工程手段征服自然、主宰自然，从此消除水旱灾害的困扰。但是， 任何违背自然规律的利用自然与改造自然的活动，无不遭受到自然界的无情报复， 而且这种报复，比人们想象中到来的要快得多，恶果也要严重得多。比如三门峡 水库建设之初，对黄河泥沙特性考虑不足，几年时间就出现库区严重淤积、渭河 水患加剧的局面，随后被迫进行工程改建，调整水库运行方式。人类正是从大自 然的教训中领悟到对于不同特性的河流，要采用不同的治河方式。
单纯依靠工程手段的治水活动，难以避免人与自然之间陷入恶性互动。目 前，面对我国现阶段随着经济社会快速发展而日趋严重的水危机，单纯的人与自 然相对抗的治水模式，已开始受到诘问与质疑。比如筑堤防洪是扩大防洪保护范 围的手段，而加高堤防则是提高防洪标准的措施，但是超过一定限度之后，就会 “水涨堤高”接着“堤高水涨”，人与自然之间进入了恶性互动的循环。再如水库过 量拦截径流导致下游河道干涸、行洪能力萎缩；
地表水源枯竭或水质型缺水又加 速了过量超采地下水，导致地下水位恶性下降等，形成了人与自然之间更为复杂 的恶性互动的关系。显然，当人与自然的交互式作用超过一定限度时，就可能转 为以牺牲生态环境为代价；
或者仅满足局部地区的短期利益，而损害其他地区以至整体的长远利益。
显然，水利工程手段增强了人类调控自然，改变水资源时空分布的能力， 为社会经济的发展创造了条件；
但是如何合理适度地应用工程手段，是未来必须 更为重视与深入研究的问题。新世纪中，人类迫切需要从可持续发展的要求出发， 调整传统的治水思路。尤其是“在理论方面，要重点研究人与自然和谐共处、协 调发展的重大课题”（汪恕诚，2001）。
2中国古代治河论中的自然观与启示 古时人少，人类可以择高而居，逐水而生，水进人退，水退人进。以后， 农业发展，冲积平原上形成了固定的村落，为防洪水人们修起一个个围村埝，但 基本上不影响洪水的泛滥，人与洪水之间仍保持着古朴的和谐共处的状态。再往 后，随着人口不断增加，人类需要保护自己的田地和家园，沿河修建起阻挡洪水 泛滥的连续堤防，从而进入了与洪水对抗的阶段。
在治水问题上，中国古代早就提出过人应与河流洪水相适应的自然观。最 著名的例子就是传自汉代的贾让三策。西汉年间，黄河一度泛滥频繁，治河成为 朝野关注的大事。贾让在分析黄河演变历史的基础上，提出了治河上、中、下三 策。
上策是黄河改道。决黄河于黎阳遮害亭，在当时黄河和西面的太行山麓之 间，经冀州辖区，北流入海，为此，需“徙冀州之民当水冲者”，使人河各处其位。
据说，从此可以“河定民安，千载无患”。
中策是“多穿漕渠于冀州地，使民得以溉田，分杀水怒”。这是上策的修正， 可兴分洪、改土、灌溉和航运之利。贾让认为，中策“虽非圣人法，然亦救败数 也”，是“富国安民，兴利除害，支数百岁”的治河良策。
下策是继续维修旧堤。贾让说：“若仍缮完故堤，增卑倍薄，劳费无几， 数逢其害，此最下策也”。
耐人寻味的是，治河实践中实际被采用的，恰恰是贾让认为最不合理的下 策。当时，冀州的人口密度远不如今日密集，当冲的魏郡，面积大约24000km2， 人口近91万，平均每平方公里不到40人（王化云等，1984）。但是那时，人不与 洪水争地、移民给洪水让路的“上策”，就已经不是仅靠提倡就能得以实施了。清代河道总督靳辅曾经讥讽贾让说：“有言之甚可听而行之必不能者，贾 让之论治河是也”。但同时又指出：“（贾让）所云、疆理土田，必遗川泽之分， 使秋水多得有所休息，左右游波，宽缓而不迫，数语，皆善矣”。从治河思想的 角度肯定了贾让的人与自然和谐相处，社会发展与河流洪水规律相适应的自然观。
贾让三策中的“上策”与“中策”，虽然未能得以实施，但是“实际上包含了人类发 展要主动积极地适应洪水客观规律的合理内核。随着人们调蓄洪水的工程能力的 不断提高，适应洪水的规模和形式也会有所不同”（周魁一等，2000）。
今天，中国的人口，远远超过了汉代。人与水争地，已经是历史遗留的现 实。新世纪中，防洪减灾要实施“从无序、无节制地与洪水争地转变为有序地与 洪水协调共处的战略”（邓坚等，2001），就必须深入反思人与自然的关系，从 中国的国情出发，提出有利于发展的、体现社会公正的、切实可行的方案。
人与自然的和谐不是一相情愿的事情。近代，西方国家在他们快速发展阶 段曾遇到相似的问题；
在解决问题的过程中，也遇到了与贾让相似的“言之甚可 听而行之必不能”的麻烦。了解一点西方哲学家们对这一问题的探讨，可给我们 好的启迪。
3西方哲学界关于人与自然和谐共处的理论探讨及启示 我国目前面临的水危机是全球性的问题。20世纪中叶第二次世界大战结束 之后，西方国家相继走上了经济快速发展的道路，同时，人类活动对生态环境的 冲击日趋严重。为了彻底解决人类发展与环境保护之间日益激化的矛盾，人们开 始认识到，必须从根本上来重新认识人与自然之间的关系。为此，西方哲学界展 开了持久的争论，并形成了不同的学派。虽然各派都以促进人与自然和谐共处为 目标，但是在如何形成对实践具有指导意义的主张上却产生了很大差别。受文章 篇幅限制，仅依据李兆雄（1999）的综述简介如下。
20世纪60年代：以生态系统为中心的自然观蓬勃兴起。20世纪中叶之后， 随着人们对全球性各种严重的环境问题日趋重视，哲学家们逐渐将理论的探讨直 接同现实世界问题和社会问题联系在一起。一些学者将现实世界中的生态危机归 咎为人类中心论，尝试从哲学角度创建一种关于人类与自然之间关系的新理论。
英国的A.Leopold在1966年发表的《大地伦理学》的论文中，就人类在自然界中 的地位发表了一种全新的见解，认为人类不再是自然界的“主宰者和统治者”，而 是自然界中的“普通一员”，并提出了其著名的保护“原始自然”的自然观。
A.Leopold的见解和观点引起了各国众多哲学家的共鸣，他们纷纷以此作为理论研究的基本前提展开自身的研究。较具代表性的有1979年K.Goodpaster和K.Sayre 合著的《伦理学与21世纪问题》。该书率先提出了要人性地对待非人类的观点， 还特别强调了“社会公正”在环境伦理学中研究的重大意义。
90年代：以人为中心的自然观再度复兴。但是进入90年代后，哲学家们开 始更注重环境哲学研究中的一个极其重要的问题，即具体提出全面解决环境问题 的可行性模式。1995年R.Malnes在《尊重环境》一书中，再次举起人类中心论的 旗帜，他明确否定生态学上的平等主义，认为那些形形色色的生态平均主义纯粹 是空想，没有一个能够转化为现实。同年，M.Serres在《自然的制约》一书中， 也激烈地抨击狭隘的自然工具论，他认为由于地球以力和互动的方式与人类对话， 所以人类也可以展开与地球的道德接触，就像人的社会接触一样。1996年F.Katz 在他的《环境实用主义》一书中，坚持环境伦理学在人类实践中不起作用的观点， 将环境实用主义视为“一种探讨环境哲学与环境后果的新战略”。人类中心论者在 环境问题上强调对未来人类所负的责任，提倡以人为中心施行环境保护。如 A.De-Shalit在他1995年发表的著作《为何事关子孙后代》中，就提出了一种新的 有关代际公正的公有社会理论。
人类社会转向追求可持续发展。透过西方哲学界的这场争论，我们可以把 握可持续发展理念形成的脉络。首先，人类社会突飞猛进的发展对利用自然、改 造自然提出了更大的需求，同时，由于技术经济实力的增强，使得人类从敬畏自 然转向征服自然。随后，生态环境的恶化导致人类社会的反思，明白了人类不可 能、也不应该主宰自然、征服自然，而是应该尊重自然，寻求与自然和谐的发展 道路；
应该在谋求自身发展的同时，注重生态环境的保护，并对子孙后代负起责 任，从而形成了可持续发展的理念。但是，在追求人与自然和谐相处的实践中， 从“言之甚可听”到行之亦可能，西方世界又经历了一个认识上的波折。解决问题 的探讨，再次回归到了如何坚持以人为本，如何明确人类的责任，如何建立起人 与自然之间良性互动的关系，如何公正处理人类社会内部分享自然资源与分担灾 害风险的矛盾。对于信奉实力而缺少中庸传统理念的西方来说，这可是不小的进 步。
水是建立人与自然之间的互动关系的最为敏感的介质。在我国快速发展时 期的治水实践中，如何从中国的国情出发，树立起可持续发展的治水理念，尤其 值得深入探讨。
4可持续发展的治水理念20世纪后期，可持续发展的理念很快风行世界，我国政府也已将可持续发 展确定为基本的国策。在将可持续发展的理念引入到新的江河治理方略中时，有 丰富的内涵值得探讨，其中应该突出强调的是与河流共存、与洪水共存的理念。
与河流共存，即人类对河流的治理，必须尽力维护并改善河流固有的各种 基本功能，而不是导致河流的消亡。各种除害兴利的治水措施，应该尽可能减轻 对河流生态环境的影响。天然的河流，有输水、输沙、供水、排污、灌溉、航运、 水产、娱乐、维持生态系统等等一系列的功能。现代社会中，除自然原因外，人 类不当的、或缺乏必要保护措施的开发活动，对河流会构成直接的威胁。比如， 流域上游因乱砍滥伐、陡坡开垦、采矿筑路等加速水土流失，导致水库、河、湖 淤塞；
城镇、企业将河道作为排污水沟，导致河水的严重污染；
河滩湖滩地的无 序开发挤占行洪断面等等。此外，由于传统水利是单纯以满足人类的需求为导向 的。一旦运用失当，也会对河流构成威胁。如水库为提高供水保障率过量拦蓄基 流，上游河道过度引水等等，是导致河水断流的重要原因。因此，从可持续发展 的理念出发，河流内人类的开发活动与河流的治理活动，应在考虑人的发展与安 全需求的同时，考虑流域内生态系统的安全，使人与自然相和谐。
与洪水共存，即人类防洪体系的建设，是以将洪水风险控制在可承受的限 度之内为目标，而不是消除洪水。人类通过防洪工程体系的兴建，在一定限度上 控制了洪水发生的机率与成灾的范围，为生存与发展创造了有利的条件。由于我 国总体上防洪标准不高，合理规划、加强防洪工程体系建设，进一步提高防洪标 准仍有余地。但是超标准洪水总会发生。随着经济的发展，人们会提出更高的安 全保障要求。实践表明，单纯依靠工程手段并不能达到根治河流，消除洪水灾害 的目的。不摆脱大灾之后才有大治的模式，期望短期内以高投入显著提高防洪工 程标准，水利就难以建立起与国民经济协调发展的关系。再者，洪水具有利害两 重性，消除洪水，虽可免除其害，但亦会失去其利。因此，从可持续发展的理念 出发，人类的防洪活动，既要考虑如何将重大洪水灾害的风险控制在可承受的限 度之内，又要考虑如何提高自身承受洪水风险的能力，以有利于求得人与自然和 谐共处的新的平衡点。
我国人民在长期与洪水共存的实践中，创造了许多与洪水共存的宝贵经验， 如圩区蓄洪垦殖，低水种养、高水还湖；
滩区群众筑台而居；
一些沿江的城镇， 水涨楼空、水退人还的传统等等。随着经济的发展，洪泛区内资产密度提高，淹 没损失加大，人们感叹过去淹得的地方现在淹不得了。但是，从另一面看，由于 经济结构多样化，建筑物耐水能力提高，农民收入对土地尤其是一季秋粮的依赖性减弱，社会调控洪水能力、应急反应能力与灾后恢复重建能力的加强等等，又 为实现人与洪水共处提供了有利的条件。
5可持续发展的治水原则 从无序、无节制地与洪水争地转变为有序地与洪水协调共处，是我国治水 方略调整的必然方向。在将可持续发展的理念引入中国的治水实践中时，需要突 出强调的是保障发展的原则，社会公正的原则与分担风险的原则。
保障发展的原则。中国是发展中的大国，人多地少与发展不平衡是基本的 国情。国际社会提出可持续发展的理念，最初针对的是发达国家中生活已经富裕 的人。他们为了过得更加富裕舒适，贪婪过分地向自然索取，破坏了环境与生态 平衡，威胁到了子孙后代的发展。以后，西方的某些政治家，却拿着可持续发展 作大棒来对付发展中国家，要求发展中国家限制发展。据说，如果全世界的人都 过上今天西方世界的生活，地球资源是无法承受的。那样的话，人类需要至少5 至6个地球。但是，我国在洪水高风险区中谋生存的数以千万计的人口，仍然是 相对贫困的人口。以现有国力，要确保所有与洪水争得的土地的防洪安全，并不 现实；
反之，大范围放弃已经争得土地、从中迁移出数百万的人口，与保持经济 平稳发展与维护社会安定，亦会带来不利的影响。因此，治水方略要调整为有序 地与洪水协调共处，必须以保障社会安定与经济平稳发展为前提。关键的问题， 是在保障发展的前提下，水利建设如何促使人与自然的关系，从恶性互动转为良 性互动。
社会公正的原则。作为洪水风险较大的发展中国家，目前我国在防汛抢险 中，较多地是强调确保人民的生命安全，确保城市与重要地区的防洪安全。在特 大洪水发生时，有时需要“牺牲局部、保全整体”。为此国家在大江大河沿岸设置 了一些蓄滞洪区，其中生活着近两千万的人口。98大洪水之后，针对蓄滞洪区难 以启用的问题，为了落实《防洪法》，国家又制定了《蓄滞洪区补偿办法》。但 是，在近年来发生的大洪水中，大量溃堤受灾的实际上是生活在圩区甚至是重点 圩垸中的群众。美国20世纪50年代，在防洪方略的反思中，有专家指出，少数人 为了获取更大的利益去开发洪泛区土地，却要全体纳税人为他们提供保护，分担 损失，是不公平的。但是，中国的人多地少与美国的地广人稀是完全不同的国情， 对社会公正公平的准则也形成了相反的认识。“一方有难、八方支援”，在我国被 看成是每个社会成员应尽的义务。事实上，洪泛区土地的开发利用对于保证我国 粮食安全、经济发展与社会安定，已占有举足轻重的地位。“无序、无节制地与 洪水争地”的根源是经济不发达与缺乏综合性的安全保障措施。为此，盲目地与洪水争夺更多的土地、自发地拼命加高堤防，才会愈演愈烈。要促使人与自然的 关系从恶性互动转为良性互动，未来防洪安全保障体系的规划与建设中，就必须 更好地体现社会公正的原则。
分担风险的原则。我国的洪泛区土地，大多已经成为受堤防保护的区域。
继续新增堤防保护区，或者加高堤防，都意味着进一步削弱流域中洪水的调蓄机 能。早在汉代，我们的祖先就已经认识到“左堤强则右堤伤，左右皆强则下游伤” 的道理。在现代防洪工程体系的建设中，流域中因堤防建设而削弱的洪水调蓄机 能，从水库建设中得到了补偿，甚至得以提高。但是由于我国人多，山区亦生活 着大量的群众，过量提高水库的拦洪功能，会增加库区群众的风险，并可能引起 生态环境方面的问题。如果部分地区无代价地确保安全，则其他地区将无偿地承 担更大的风险。根据洪水风险可以区分为固有风险与附加风险的特点，每一个地 区应该有义务承担自己的固有风险，并对因提高自身工程保护标准而可能对其他 地区造成的附加风险，提供必要的补偿。显然，只有遵守流域中各区域分担风险 的原则，才有利于“从无序、无节制地与洪水争地转变为有序地与洪水协调共处”。
6探讨泛滥允许型的治水模式 古今中外的实例都表明，人类合理规划、建设与运用的水利工程体系，是 实现人与洪水和谐共处的基础。从可持续发展的目标出发，人类治水活动合理性 的评价标准中关键的一条，应该是看人与自然之间的互动关系，是恶性的还是良 性的。
河流是输送洪水的通道。天然河流的行洪能力一般是由常遇洪水所塑造并 维持的。超过河道行洪能力的洪峰水量会泛滥出槽。洪泛区作为洪水调蓄的场所， 应该被看作是河流的必不可少的组成部分。
传统农业社会中，农田受淹后成灾率很高，普通农民的土屋耐淹性很差， 农民收入中农业收入所占比重很大，而农作物生长周期长，一旦遭灾，可能意味 着倾家荡产，一年半载生活无着。一次大灾之后，可能需要若干年才能恢复到灾 前的水平。因此，人们“根治河流、消除水患”的愿望会特别强烈。在与水争地的 过程中，人们只能寄希望于不断扩大保护范围、提高保护标准。
现代农业社会中， ①经过大规模防洪排涝工程的建设，洪水危害的范围已受到一定的限制，淹没的持续时间也能得到控制；
②由于农业生产能力的提高，土地一年可以多季生产，粮食单产也显著提 高，一季作物损失的灾难性影响降低；
城镇化的发展，为农村剩余劳动力提供了 更多的就业机会，使得农村家庭年收入的结构发生了变化；
③农村砖混结构房屋已逐渐取代过去水浸即垮的土房，特别是二层以上楼 房明显增多；
④国家经济实力的增强和交通、通讯条件的改善，使得灾后救援能力得以 提高。这些变化都使得农村承受灾害的能力显著提高。但是，另一方面，现代农 业的发展对农田水利设施的依赖性增大。目前大型灌区、农村电力供应系统等防 洪标准相对较低，一旦冲毁，损失很大，恢复重建的成本很高。
近50年来的发展，我国传统农业社会的面貌已发生了很大的变化。以海河 流域中的河北省为例，1997年与1949年相比，人口从3086万人增长到6525万人， 翻了一番多一点；
而粮食总产量从469.5万吨增长到了2746.7万吨,是解放初的5.85 倍。其中，小麦产量从86.4万吨增长到了1330.7万吨,占粮食总产的比重从18.4% 提高到了48.4%。从“96.8”大洪水的实际影响来看，1996年与1995年相比，玉米、 大豆、棉花、芝麻、黄红麻、甜菜虽有减产，但是小麦、稻谷、薯类、油菜均为 增产，且总产从2739万吨增加到了2789.5万吨，1997年的小麦与稻谷增产幅度更 是大于平均年份。这种现象说明，新中国50年来兴建的防洪工程体系有效地发挥 了保障作用，避免了大洪水对农业的波动性冲击；
同时，适当有控制地形成一定 范围的淹没，使得地下水得到较多的回补，还可以产生滞水冲淤、冲污、洗碱、 淋盐和改善生态环境的综合效益。
正是由于这些社会、经济、生态、环境方面的重大变化，使得我们有可能 考虑泛滥允许型的治水模式。在城市化的高潮中，城市防洪的标准必然不断提高， 农村的防洪标准会相对降低。为了既避免陷入“拼实力”的恶性循环，又能够发展 经济，保障安全，作为泛滥允许型的治水模式之一，适宜的地方不妨考虑――“宽 固堤、低作堰、不抢险”。
宽固堤：堤防分级，限定高度，只许加宽，不许超高。堤防过度加高，虽 然局部泛滥机遇可能减少，而一旦溃堤，洪水破坏力更大，全线增加防汛抢险的 压力。“左堤强则右堤伤，左右皆强则下游伤”。将洪水风险转移到经济相对发达 的干流和下游，更是得不偿失。宽固堤可以结合河湖疏浚长期坚持。堤防加宽到一定程度之后，洪水漫而不溃，安全可靠；
堤面可以修路建房，土地利用率更高。
低作堰：沿堤设堰，高度略低，护面消能，只漫不溃。万里长堤，全线加 高，全线防守，实属不利，不如局部降低。既最有效地消减了洪峰，又有效地维 持了河道的行洪能力。越堰洪水比溃堤洪水破坏力小得多，群众有更充分的时间 安全转移，财产损失可以大大减轻。结合泵站、退水闸的运用，淹没时间可以比 自然溃口大为缩短，有利于灾后重建，恢复生产。堰的位置合理选定，还可综合 考虑“面”上的减灾措施，如通过渠道水系分散越流洪水等。
不抢险：今后干部战士奔赴抗洪第一线，除应急准备之外，不是组织并参 加抢险，而是监督着别让什么人不顾大局，又将堰口堵上了，以维持一定限度的 自然固有的调洪功能。
“宽固堤，低作堰，不抢险”，是从无序、无节制地与洪水争地转变为有序 地与洪水协调共处的具体方案之一。这种方案显然是任何局部地区都不会自愿接 受的。因此，①需要科技手段的大力支持。沿河各处堤顶堰的位置必须科学选定， 堰定高程需要经过科学的计算，以体现公正的原则；
现代化的防汛指挥系统的建 设也必须全面加强；
②需要法律手段的强制实施。如果没有法律规定的全河一致 的行动，任何区域不会自愿采取这样的方案。③经济手段的补偿诱导。对于模范 实施这一方案的地区，应该给予奖励，反之应该受到惩罚；
在分洪发生的情况下， 确保安全的城市与重要地区，应该提供经济方面的补偿。④行政手段的推动落实。
实施泛滥允许型的治水模式，需要各级政府、水利部门及各相关部门的通力合作。
同时必须加强全民性的宣传与教育，有效提高社会整体承受风险的能力，切实将 灾害损失减少到最小。
7结语 新世纪中，我国治水思路的调整必须坚持人与自然和谐共处，实现经济社 会的可持续发展，在治水的实践中当务之急是促进人与自然之间良性互动的关系。
总结古今中外的治水经验，我们迫切需要探讨经济社会发展新时期适合中国国情 的泛滥允许型的治水模式。这种模式与任凭洪水自由泛滥的模式，或者堤防溃决 后被迫接受泛滥的模式，均有着本质的不同。本文虽然提出了“宽固堤、低筑堰、 不抢险”的方案以供参考，但是，要从言之甚可听，到行之亦可能，仍然有一个 较长的过程。为此需要进一步研究具有中国特色的洪水风险管理模式及相应的推 进机制。