我国大学生失业保险制度的设计
我国大学生失业保险制度的设计 随着国际经济增速的放缓以及国内经济进入结构性调整时期,我国近年一 直面临严峻的就业形势。自上世纪末实行大规模高校扩招后,应届毕业生人数逐 年增加,而同期社会对劳动力的需求减少,因而大学生就业难题格外突出,“毕业即 失业”已经成为部分大学生面临的客观现实。但与西方一些发达国家相比,我国的 失业保险起步较晚,覆盖范围及保障措施均在改进与完善中,对于大学毕业生 ———这一知识失业新群体,失业保险体系并未考虑在内。因此,解决大学生就业 难题,除了各级政府高度重视、大学生自身转变就业观念、高校根据社会需求调 整专业设置和培养方式外,也有必要从更完善的社会机制层面出发,为大学生构建 一个长效的失业保险制度。一、建立大学生失业保险制度的必要性 (一)建立大学生失业保险制度符合大学生失业的特征 首先,大学生失业属于典型的青年失业,在中国这是一个结构性而非周期性 问题,目前并没有创造足够多的高质量工作岗位来吸收高等学历毕业生,因此大学 生失业风险应属于社会风险,理应通过社会保险的机制进行处置。第二,作为有一 定知识含量和专业技能力的青年人,大学生失业是“知识失业”。所谓“知识失业” 是指受过较高教育的知识劳动力处于不得其用的状态,是知识资源没有得到有效 与合理配置的表现。知识失业不但造成人力资源的空置与浪费,更使家庭及社会 的教育投资不能有效实现收益,大学生失业保险制度的建立时各方力量共同面对 和解决这个问题的必然举措。第三,大学生具有可塑性强,存在继续学习的巨大潜 能,其失业大多是由于心理预期过高、求职经验不足、供需信息不畅等造成的短 时期的摩擦性失业,适宜通过建立有效的失业保险制度缓解该风险。中国社会科 学院《社会蓝皮书:2014年中国社会形势分析与预测》中披露,在毕业两个月后, 接受调查的应届毕业生失业率为17.6%,而今年麦可思研究院发布的“2015年中国 大学生就业报告”中显示,2014年大学本科毕业生半年后有7.2%的人处于失业状 态。虽然调查与统计方法不同,但仍可大致反映出大学生从毕业时到半年后就业 情况的变化。
(二)建立大学生失业保险制度有利于社会稳定 失业是经济问题,更是社会问题,失业率上升必将引起社会稳定。一方面, 青年大学生未就业先失业,容易因挫折情绪而心理失衡,进而产生心理疾病和不良嗜好,甚至误入歧途走上犯罪道路,成为社会危害。另一方面,如今大学生中大多数 已是独生子女,是每个家庭的希望。对孩子教育与培养已经成为大多家庭最重视 的内容。由于寄托了太多希望,倾力教养的子女大学毕业后却面临失业对一个家 庭带来的不仅是经济上的压力,还有忧虑失望等负面情绪。家庭是社会化的细胞, 家庭生活不稳自然也不会社会的安定和谐。另外,严重的大学生失业还会引起“读 书无用论”、“大学生过剩论”等公众言论与情绪,不利于教育事业发展和社会文明 进步。因此各国政府都高度重视青年和大学生失业问题,在我国国民经济和社会 发展“十二五”规划纲要也提出要实施就业优先战略,实施更加积极的就业政策,促 进高校毕业生等群体的就业。大学生群体纳入到失业保险范畴中既能为毕业后没 能马上就业的大学生解决大学生的基本生活问题,使个人与家庭在经济上和心理 上均能得到一定缓冲,更能配合积极的促进就业政策帮助他们尽快调整适应社会 角色需要,避免长期失业。
(三)建立大学生失业保险制度有助于完善我国失业保障体系 在市场经济条件下,大学毕业生与劳动力市场的其他劳动力供给者一样,都 可能面临失业的潜在风险,因此就应该通过失业保险制度来转嫁失业风险成本。
但根据1999年颁布的《失业保险条例》,目前我国失业保险主要覆盖了城镇企业 事业单位、城镇企业事业单位职工,另外各地可以根据实际情况纳入社会团体及 其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工,很 明显对于大学毕业生 二、目前大学生参加失业保险面临的主要障碍 (一)不具备享受失业保险待遇的资格 按照现行《社会保险法》和《失业保险条例》失业领取待遇必须符合三个 条件:一是失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的;二是非因本人意 愿中断就业的;三是已经进行失业登记,并有求职要求的。而大学毕业生失业一般 都是毕业后找不到合适的工作,或者在毕业后一段时间无法得到稳定工作,因此他 们都不可能达到“已经缴纳失业保险费满一年”第一个条件。而且由于失业的大学 毕业生没有工作经历,所以也不是“非因本人的意愿中断就业而又愿意就业者’,从 而也无法满足享受待遇的第二个条件。从制度未来发展看,“缴费满一年”不仅将 大学毕业生排除在了保障范围之外,也是成为了灵活就业者、个体工商户等群体 参保的最主要障碍。但该条件一方面明确了就业、与失业状态的区分,另一方面 也反映了权利与义务相对应的保险原则,所以不可能简单取消,而应该根据不同参保群体的实际情况给予调整和细化。
(二)大学生参加失业保险缴费难以确定 保障资金来源是实现大学生失业保险保障功能的首要保障。一般来说,社 会保险的资金筹集应由个人、用人单位以及政府共同筹集,其中最主要来源为用 人单位缴费。但由于大学生初次进入劳动力市场,如果要享受失业保险,其费用只 能在在校期间筹集,且筹资对象只可能是学生个人及家庭、学校和政府等。而且 在校学生没有工资收入,也不可能像普通参保这一样以个人缴费工资为基数、按 照固定的缴费比例确定缴费数额。所以如何为确定资金筹集标准,以及如何分配 各方的负担,就成为了大学生参加失业保险的又一障碍。首先,高校收费制度改革 后,逐步提高的学费标准已经使得中国众多城乡家庭经济负担加重,如果由他们单 方缴费责任显然不利于制度的推行。其次,如果个人和家庭不承担缴费责任,光由 政府税收负担,失业保险也就不再是严格意义上的失业保险,而成为失业福利,不 但政府负担加重,与其他参保群体间的公平亦难以实现。再有,高等院校虽然现在 均设置了就业支持的专项经费,但以此设立大学生失业保险也不可能达到保障的 目标。
(三)自愿失业和道德风险问题突出 失业保险的对象并非所有无工作的劳动人口,而只应是非自愿造成失业后 有继续就业意愿及行动的失业人口,但在实际操作中,要甄别主动失业还是被动失 业、是否确实有就业意愿以及是否存在表面失业、隐性就业难度非常大,由此产 生的道德风险问题相较其他社会保险险种严重。而大学毕业生的一些特点,使得 该问题更加突出。首先大学毕业生年纪轻,相对“上有老、下有小”的中年人,来自 家庭的经济压力较小,甚至很多因家境良好就业态度并不积极,如果不用工作还能 获得失业保险待遇,结果必将出现“养懒汉”的现象。第二,大学生毕业生通常缺乏 社会经验,抗挫折能力较差,很可能因为心理预期过高、就业能力不足等原因出现 在求职中过于挑剔,受挫后又消极等待的情况,而失业保险将会进一步加剧这些毕 业生的“能就业但不就业”依赖思想,对于形成积极的就业态度和正确的就业观不 利。第三,大学生的诚信意识尚待提高。这个问题在已经实行多年的助学贷款制 度中表现明显,助学贷款的本是国家为了帮助一部分经济困难的大学生顺利完成 学业,要求商业银行对贫困大学生发放的政策性贷款。但在实施中出现了学生编 造理由申请贷款、还贷不及时甚至不还款的现象,可想而知随着劳动力市场的流 动性越来越高,灵活就业人数不断增长,如果缺少诚信体系和严格的资格审查,纳 入失业保险的大学毕业生也可能在享受待遇的同时隐性就业,产生骗保行为。n (一)参保原则:强制参保 1.参保对象。本文中的大学生失业保险应该包括在普通高校接受过高等教 育的大学毕业生群体,即大专生、本科生、硕士生、博士生统一纳入(在职学习、 委托培养等毕业去向确定的学生可除外),他们虽然学历层次有差别,但面对的风 险类似,适当扩大保障面更有利于分散风险。
2.参保原则。尽管有部分学者认为自愿参保有利于大学生失业保险的建立, 但笔者认为这忽略了可能出现的“逆向选择”问题。专业就业前景好、个人能力强、 准备充分以及能够获得各种支持的毕业生失业的可能性较小,投保的积极性就弱, 而冷门专业、自身条件缺乏竞争力的毕业生则会因为对失业有更高预期而愿意投 保,且在投保后产生道德风险的动机更强。由此导致的后果则是制度因集中了高 风险人群而支出增加,进而不得不投入更多的费用。相反,虽然强制参保在制度推 行初期可能面临一定阻力,但却能使失业风险得以更好的分担,保证制度以较少的 投入提高更有效的保障,这也是社会保险区别与商业保险的特征与优势。因此,大 学生失业保险应当明确强制参保的原则。
3.制度建立方式。可以考虑在初期先建立一个相对独立的大学生失业保险 制度,初期设计中存在的问题也可得到修正和完善。但碎片化的制度并不利于长 远发展,因此待条件成熟后应该逐渐纳入统一的失业保险制度中。
(二)费用筹集:三方共担 大学生毕业后未能就业,除了个人是损失的直接承受者外,也会通过就业率、 口碑等影响学校的声誉及发展,同时也造成了人力资源的浪费和闲置,增加了社会 成本的投入,因此大学生本人、学校和社会都存在保险利益,理应共同承担筹集保 险费用的义务。个人缴费可以以当地职工平均工资为缴费基数,参照现行失业保 险筹资标准确定相对固定的缴费比例征收,对于贫困家庭的学生,可以视情况降低 比例征收或免征。由于缴费额固定,为了操作简便可以不采用按月缴费的方式,而 是在毕业前一年收取学费时一次性统一代征一年费用,这样使大学生符合了现行 制度中“缴费满一年”的资格条件,也便于制度的统一与整合。学校承担部分一方 面可以要求从收取的学费中提取固定比例,该比例尽量控制在不会对学校造成负 担的较低水平,也可筹集到相当可观的基金。另一方面还可从学校获得的其他经 营性收入中,按照其就业率高低设置差别费率或浮动费率,直接激励学校完善专业设置、提高教学质量,增强毕业生的就业竞争力。政府财政则应每年固定拨款作 为大学生失业保险的专项基金,同时社会各界的公益性捐赠也可成为一部分基金 来源。多渠道所筹资金应设立大学生失业保险专项基金,由专门的机构负责,专款 专用,适当结余的部分也应通过专门基金运营机构投资运营,实现保值增值。
(三)基金支出:突出就业导向 失业保险由于对象特殊,其保障功能并不只限于为失业者提供基本生活保 障,还应包括促进就业功能。目前世界各国失业保险发展的一个共同趋势就是促 进就业的倾向越来越浓,从过去的传统的失业保险向积极的就业性保险过渡。因 此,大学生失业保险制度的支出设计必须突出就业导向,这不但是大学生及其失业 的特点所决定,也顺应了国际方向与趋势,更可成为解决我国失业保险“重生活保 障,轻就业促进”这一明显短板问题的改革尝试。用于保障失业者基本生活的支出 应当控制在50%以内,否则将没有足够的资金保障促进就业的各种措施。首先,单 纯的生活补助标准应控制在较低水平,甚至等于或略高于最低生活保障标准,这样 可以有效预防“失业陷进”和降低道德风险,而且多数毕业生仍然可得到一定家庭 经济支持。第二,待遇给付期限不能超过12个月,这是由大学生缴费时间短和大多 为摩擦性失业所决定。第三,待遇给付期中待遇应逐渐递减,避免产生求职惰性。
第四,除基本待遇外,可设立与求职相关的补贴项目,如交通补贴、培训期间伙食补 助、通过专业技能培训的奖励性待遇等,保证积极求职者能够得到更多帮助。第 五,适度向特殊群体倾斜,针对困难家庭的失业者可额外申请特困补助,还应设立 失业者医疗补助。应当保证足够的支出用于就业促进支出,主要措施应包括:第一, 就业指导,培养专业的职业指导人员队伍,负责跟踪对每个失业大学生的状况,每3 个月必须与失业者面谈一次,帮助整理求职材料,提供求职建议和招聘信息。第二, 就业培训,针对市场需求直接提供职业培训或者补贴失业者的职业培训费用,这是 各国解决年轻人失 (四)道德风险:资格审查 大学生失业保险的享受资格应当满足以下条件:第一,大学生毕业后一段时 间没找到工作。从毕业到失业登记领取待遇中有一定间隔是必要的,3—6个月为 宜,可根据劳动力市场状况适度调整。第二,非自愿失业并进行失业登记。必须通 过学校、社区渠道等核实其就业情况和家庭情况,排除主动失业和隐性就业的申 请者。第三,有工作要求并积极寻找工作。对于拒绝接受合适的工作、没有采取 合理的行动去谋职以及发现故意隐瞒或虚报事实的应该立即取消待遇资格。对待 遇享受者求职动向的持续跟踪,是资格审查中的难点,很难完全核实失业者的求职态度和可能出现的隐性就业,除了专业职业指导员访谈、从待遇方面积极诱导外, 最有效的手段就是建立能够与税务、银行、学校、社区等信息共享的失业大学生 信息平台,多渠道掌握失业者动向。第四,通过必要的处罚树立诚信意识。对于故 意的道德风险行为,一经确认除了拒绝申请、停发待遇外,还应给予必要的处罚, 如在未来的失业保险待遇时有所扣减,或待信用体系建立后永久成为信用污点等, 还可发挥多渠道的监督作用,如追究大学生的单位的连带责任,用人单位在录用大 学生之前,必须了解核实其失业保险享受情况,监督其是否存在骗保行为,监督不 严的单位监督不严将会受到罚金或其它的处罚。
(五)制度保证:加快立法 制定相应的法规政策,逐步提高立法层次,是促进大学生失业保险顺利实施 的基本保证。各方的缴费责任与义务需要得到约束,基金的安全和独立性需要得 到维护,待遇的享受需要得到确保,各种资格条件的审查与认定也要有章可循,更 要以明确细致的处罚条款警告制度中的各种败德行为。有了严肃立法与严格执法, 通过各方的共同努力,必然可以为大学毕业生撑起一张更加牢固的就业保障网。