摘 要：社会转型的加速和社会主义市场经济体制的建立，广大农村地区的经济和社会结构正在发生着一系列深刻的变化，出现了诸如乡镇政府财政收支不平衡、工作机构臃肿并且行政管理低效率等突出问题，在一定程度上制约着新农村建设目标的完成。乡镇行政体制应如何建设、怎么创新，使其符合新时期农村建设的要求，弥补自身多方面的不足，实现政府职能转变，促进新农村建设目标的顺利实现，就成为本文研究和考虑的初衷。
关键词：乡镇；管理体制；制度建设；公共机构
一、乡镇管理体制概述
1.1乡镇行政管理体制的直观概念阐述
乡镇行政管理体制是指依据宪法和法律的规定，对乡镇政府系统权力划分、组结构、职能配置、运行机制等的关系模式。它主要包括以下几方面含义：核心内容,乡镇行政权力的划分和乡镇政府职能的配置；组织结构,乡镇行政体制的表现形式；乡镇行政体制与立法体制、司法体制；党委对政府的领导权体现等[1]，这些因素与各级机关的行政体制也有密切关系，并且对乡镇行政体制也有重大影响。
1.2乡镇行政管理在国家行政管理中的角色
乡镇行政管理是国家行政管理的重要组成部分，是整个国家行政管理体系中一个不可或缺的、必须予以重视的部分。其一，乡镇行政管理处于整个国家行政管理的基础地位，在基层的贯彻落实最终都要通过乡镇这一级去进行。其二，乡镇行政管理还是整个国家行政管理有机体的基点[2]。乡镇行政管理作为国家系统中最低一级的管理层次，直接在农村地区集中贯彻国家的各项大政方针政策和指令。其三，乡镇行政管理是国家行政管理大系统的重要组成部分，乡镇行政管理的基本职能是承担着保证党的方针、政策和国家的法律、法令等在本级的有效贯彻执行等等。
二、我国乡镇行政管理体制存在的主要问题
2.1权力不大与责任重大的直接性矛盾
乡镇政府既要对上直接服从市、县的领导，维护本乡镇的稳定，又要促进本乡镇的发展，同时要担当起为农民提供公共服务以及公共产品的任务。乡镇作为一级政府本来就先天不足，归根到底它不具有完备的政府功能，特别是由于自身的财政能力十分有限，导致缺乏相应的施政能力[3]。乡镇政府只有无条件地执行上级的决定而缺乏根据实际情况独立决策的权力，对本辖区内事务的管理权限却是极其有限的，有限的权力与重大的责任不对等。在提供公共服务方面，事权大而财权小，这就导致乡镇政府在履行职能时缺乏足够的财力。
2.2乡镇机构冗事冗员与财政困难的现象突出
长期以来，乡镇机构臃肿、人员过多的问题并未得到解决。一般来讲，全国各地乡镇均设有党委、政府和人大，同时设有武装部，多数乡镇党委系统普遍情况下有正副书记三至四人，另有党委委员五至七人；机构上配置纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会等，并设有党政办、农业办、财贸办、计生办等，再有人大主任、政协组长等职，粗略加来乡镇党政系统行政人员就达七八十人，加上各种临时人员，数量过多，导致部分乡镇矛盾突出。
2.3以党代政的权利结构层次不合理
当前多数乡镇政权的管理体制多属于党的一元化领导，乡镇长负责制实际运行不畅，乡镇人大职能严重不能很好的突出。国家对乡镇政府的行政化控制最终出现一种党组织行政化、权力化的现象，并广泛存在[4]。早在党的十二大政治报告中就指出要把党政分开作为今后政治体制改革的首要任务。改革的理念一直提倡，但实际上并没有较好的贯彻执行。现在我国乡镇党委、人大、政府之间存在着权利结构层次不合理，工作中权责不清、职能交叉、处理事情效率过低等问题。
三、现行乡镇管理体制存在问题的原因分析
3.1压力型体制造成的责任弊端
所谓压力型体制，指的是在中国政治体系中，地方政府为了加快本地社会经济发展、完成上级下达的各项任务而将行政命令与物质刺激结合起来的有机组合[5]。下达的指令后一般都要加码，将各项计划指标按一定比例放大，然后再分解给所辖各下级政府，下级政府接到指令后，再次放大，最后落到乡镇政府头上。
为完成上级政府与部门下达的各项任务，在采取强制甚至暴力手段完成任务的同时，乡镇干部也常常采取制假和谎报的办法以应付上级的检查。最终可能会导致措施不当，可能引起了人民群众的反感，也直接损害了国家权威。
3.2法制建设滞后，冗员冗事摆脱不力
当前，我国的许多法律制度还不健全，需要制定与完善，特别是政治体制方面的制度更需要健全。由于行政立法的滞后性，使得行政组织、职能、编制和各种程序等都缺少一种完善的法律依据。特别是在机构和人员编制管理上这种状况更为突出，一般表现为：主要领导人拍板决定机构编制，常常因主要领导人的改变或主要领导人的看法决定做出选择。种做法直接后果，就是机构和人员在短时期内得到迅速增加，中央提出的改革措施，往往由于人治作怪，改革总是重复以前的老路。事实证明，乡镇行政体制改革成果仅靠少数部分举措是不能实现的，只有依靠健全的法律制度才能保证改革的成果。
3.3制度变迁难以突破造成的权力结构不合理
制度变迁总是摆脱不了旧体制的惯性约束，从而使“路径依赖”成为制度变迁的障碍，甚至还会被锁定在某种无效率的状态。一旦进入该状态，要脱身而出就变得十分困难[6]。在原制度体制下形成了既得利益的压力集团，他们对这种制度有着强烈的需求，认为新制度的推行将使自己的利益受损，就会千方百计阻挠制度变迁的进程，甚至使得制度变迁成为不可能，一种无效率的制度就会长期存在。而一般情况下行政体制改革大多采取强制性的以政府为主体的自上而下制度改革，改革过程中忽视民众的参与，甚至压制群众的利益表达，使改革缺乏一定的群众基础。
四、乡镇管理体制优化探讨与前瞻
4.1管理理念：应由行政管理型向服务型转变
十八大后的新环境下，乡镇工作的重点应该转移到促进经济发展、服务人民群众、构建和谐社会上，过去那种强制性行政管理模式必须向引导协调型的服务工作模式转变[7]。坚持以服务为宗旨，把服务贯穿农村工作，在服务中体现行政管理理念。中国（海南）改革发展研究院课题组曾对乡镇政府的职能和服务管理做过一次调查，调查对象是国内有一定知名度的150位三农问题专家和学者，乡镇政府应重点突出以下三种职能，即从事公共服务、管理社会事务和维护社会稳定，但对从事经济建设的职能，认同度只有25.4%，可见今后乡镇政府的发展目标应是服务型政府。
乡镇政府做好公共服务，首先应维护农村社会稳定，增加公共产品与公共服务的供给；做好大型农业基础设施的建设与维护；维护好公共服务领域的秩序;提供就业岗位、帮助实现农村劳动力转移；向农村提供互助合作的平台。
4.2财税体制：加强财权减少事权，增加乡镇公共产品供给能力
公共产品的供给，一般分为全国性公共产品和区域性公共产品，前者理应由国家负责，后者根据管辖区域分层次由各级政府承担。农村公共产品的供给，从理论到实践都不成熟。在目前中国乡镇行政体制下，事权大量下移，乡镇政府承担了几乎全部的事务[8]。一是乡镇政府承担了区域性公共产品供给，还承担了全国性公共产品的供给，而且这种承担是全方位的，不仅仅单一的。二是乡镇供给公共产品严重缺位，因财权缺乏乡镇无法满足从中央到县乡级的各类公共产品供给。三是公共产品供给，农民承担了相当的成本，影响了农民增收。这些问题，应该从公共产品供给制度着手进行完善。制度保证每年投入农村公共产品的经费比例和增长比例，保障财政投入上的明显倾斜，进一步加强和健全向基层政府财政转移的力度。
4.3民主机制与进程：逐步改革乡镇领导人选举机制
在我国各地乡镇长选举制度的改革实践中，曾涌现出了一系列不同的改革模式，一些省市的个别乡镇已分别尝试了许多有建设性的实践活动。比如试行“直选”、“公推公选”等，这些选举方式的改革方向都是围绕着广泛参与性、公开竞争开展的。因此依照宪法和地方组织法规定，可以作如下尝试：
首先，乡镇长选举可以分开进行，先分选区进行，由选区内的全体选民实行投票，以少数服从多数的方式决定投票结果，然后由人大代表按照其所代表的选区选举结果在人大会上进行公开记名投票，且这一投票行为受到选民监督[9]。其次，乡镇长候选人来源可以有内外两部分，一部分是来自本乡镇内的直接候选人，另一部分候选人可以由上一级推荐，二者共同竞选，最后由乡镇人大代表投票选出担任者，这样可以实现让更合适的人选担任乡镇长的目的。
4.4完善执法和监督机制：保障权力在阳光下运行
乡镇行政执法是我国社会主义法制建设的重要组成部分，在农村建设中具有重要的地位和作用。加强乡镇执法工作，既是农村小康社会建设的重要工作，也是农村小康社会建设的保证条件。
首先要靠乡镇政府及其公务员在行政执法过程去实践。因此，提高基层执法队伍的整体素质，显得尤为重要；其次要重视制度的建设：一方面，建立乡镇行政执法机构主体资格和行政执法人员主体资格管理制度，对从事行政执法活动的人员实行资格培训和管理；另一方面，坚持执法公开，在代表本级政府履行行政执法职责的过程中应将行政执法人员、执法程序、执法依据等内容向群众和社会公开，提高行政执法的透明度。再次，建立执法考核制度。上级政府和本级政府以及相关委托执法部门应对乡镇人民政府综合行政执法机构的执法情况进行监督检查，并制定相关考核办法进行专项考核。
五、小结
乡镇管理体制是一个复杂的、关系国计民生的大事，涉及到社会的方方面面的问题。其运行优劣上直接关系到国家的政治稳定和经济发展，影响到千千万万群众的切身利益。因此，乡政府管理体制必须在现有基础上，着眼全局，统筹兼顾，积极稳妥地优化和完善。不断地、合理的转变职能，从进一步完善社会主义市场经济体制和建立现代公共行政管理体制的要求出发，为农村经济发展创造环境，为农民提供更多的公共服务，为农村构建和谐社会创造条件。
参考文献
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