包容性治理：社会治理的新思路的研究
包容性治理：社会治理的新思路的研究 包容性治理是近年来在推行善治理念、增强国家治理能力、创新社会治理 体系大背景下出现的实践创新。尽管说，包容、民主和效能同为善治的题中之义， 但人们对社会治理的包容性或者包容性社会治理的重视程度远不及民主治理与 有效治理。为此，本文试图从学理上厘清包容性治理的内涵与价值，探讨包容性 治理作为综合社会治理模式优化与创新的可能性与可行性，并通过与传统社会管 理的比较来界定包容性治理的边界。一、包容性治理的理论源起与逻辑演进 1. 包容性治理的理论源起20世纪80年代以来，人类社会逐渐步入以全球 化与风险化为主要特征的后工业时代，而在工业社会时期建构起来的社会治理模 式受到了严峻挑战，显现出难以满足新形势下的社会治理要求，于是，善治(good governance)理念逐渐成为了世界各国政府的共同追求。善治是公共利益最大化的 社会治理过程，民主、效能与包容是衡量善治的三大核心标准[1]，其中，民主 指社会治理应是以人民为本的、向人民负责的、公民可参与的、为公共利益服务 的、可供公民随时监督的治理，即民有(of the people)、民治(by the people)、民享 (for the people)的治理模式。效能指社会治理应是经济理性的、有效果的、有效 率的、兼顾公平性的治理，即符合4E(economical，effective，efficient，equal)原 则的治理。包容指各种利益相关者能参与、影响社会治理主体结构和决策过程， 平等共享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能得到尊重和 保障，即主体多元合作、起点机会公平、过程统筹兼顾、成果收益共享的治理模 式。学界关于民主治理与有效治理的研究成果颇丰，但鲜有学者讨论社会治理的 包容性或包容性治理，笔者认为，包容性恰恰是社会治理中最为核心的题中之义， 包容性治理应当成为社会治理的最为重要的价值关怀。而善治的本质特征就是政 府与社会的合作互动管理，是政治国家与公共社会的最佳关系，公共社会新力量 通过国家提供的政治参与的法理基础和制度空间，不断激活既有制度设计，从而 有效参与治理，同时，国家通过各种渠道对新社会力量进行吸纳，达成有序治理 [2]。善治实现过程中的激活与吸纳互动本身的前提就是包容性，其本质是通过 政社合作、网络互动来实现良善的社会治理。
2. 包容性治理的逻辑演进历史地看，治理理论起源于这样一种认识，即 社会运行的复杂性与优质资源的稀缺性使人们充分认识到国家与市场均无法独 立而有效地解决市场失灵与政府失灵的问题。治理问题之所以在近年来日益受到世界各国普遍的重视，更深刻的原因在于政府体制和市场体制的局限性和在若干 领域中的失效。[3]在此背景下，人们不再简单地诉诸于单一的国家集体计划或 市场行动方案，而是试图寻求国家与市场之外第三条道路的做法去突破传统国家 治理统治模式与管理模式，进入服务-合作模式的治理新时期[4]。统治型的社会 治理模式以权威-依附-遵从为特征，管理型的社会治理以契约-控制-服从和竞争- 管理-协作为特征，服务型社会治理模式则以服务-信任-合作为典型特征[5]。事 实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的 补充。[6]这种寻求新问题解决方案的努力，使得自治与合意成份的重要性得到 前所未有的重视，并直接促成了治理社会的来临。在服务型社会治理模式下，社 会治理呈现出由单一权威治理向多中心治理发展的趋势，公共权威建立在政府与 社会合作、互动的基础上，政府、社会(社区和非营利组织)和公民都成为多元治 理主体的一部分。社会事务的多元主体合作治理是人类社会治理模式的全新形态， 意味着社会治理发生了实质性的改变[7]。可见，构建政府与社会合作的治理共 同体是人类社会治理模式变迁的必然结果。在当代中国，政府主导下的社会治理 共同体，是由政府、社会组织(社区和非营利组织)、市场(私人部门)和公民等多 元治理主体共同组成的，它们通过对话、协商、谈判、合作等集体选择和集体行 动，形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制与组织结构，以实现共同的治理 目标。社会公共事务共同治理的过程就是以政府服务为主导，以社区自治和市场 经济为基础，以非营利组织为中介，动员公民积极参与的互动过程，从而达到优 化公共服务、提升治理公共性、推进民主在公共治理中的实现。因此，建构政府 主导下的社会治理共同体，符合人类社会治理方式发展变迁的规律要求。研究显 示，包容性发展，在经历了极化涓滴发展(Polarization Trickle-down Effect)-基础 广泛的发展(Broad-based Development)-益贫式发展(Pro-poor Development)-包容 性发展(InclusiveDevelopment)几个演进阶段之后，形成了发展的突破点，实现了 收入匮乏(Income Deficiency)-能力匮乏(Capacity Deficiency)-权利与资源匮乏 (Rights Resource Deficiency)的变迁。从这里我们不难发现，包容性发展的演进路 径事实上重新审视了国家与市场、公平与效率之间相互依存和良性互动的内在包 容性关系。
二、包容性治理的逻辑框架与操作方略 包容性治理，作为一种更加全面、更趋公平，同时也是更具人文关怀、更 具有可持续性的发展理论和管理战略、价值理性与工具理性的统一体，它包含着 极为丰富的理论意涵和思想内核。从逻辑框架和操作方略上看，包容性治理主要 涉及治理主体、治理过程、治理成果等几个方面，下面我们将从上述三个维度的功能定位、理论特质、操作性特征等三个向度分别进行阐述。
1. 治理主体的多元性是包容性治理的逻辑起点正如学者们所言， 社会治理范式与社会管理范式最根本的差别就在于治理主体的多元性，基 于此，鼓励全体社会成员积极参与社会治理就成为了包容性治理的逻辑原点。事 实上，治理主体的多元性是治理成果分配上利益共享的逻辑起点，没有全体社会 成员多元参与、互动合作，善治的利益共享也便失去其社会公正性。因此，社会 治理的包容性首先体现为治理主体资格的代表性和包容性[2]。在极端的排斥性 治理中，政府成为治理的唯一主体，治理决策权力成为政府特权，其垄断公共政 策的制定和推行，极端否认或拒斥其他利益相关者加入。强势的全能政府不仅管 理着国家的政治和行政事务，也管理着全部社会事务和经济事务，其最大弊端是 导致政治专权和管理低效，完全扼杀了社会成员的创造性和自主性[3]。与此相 反，公共管理时代的治理主体是多元的，政府不再是唯一的治理主体，这种治理 主体的多元化转向对治理制度、组织结构以及行为方式均提出了变革的新要求， 这是与结构-功能主义者所倡导的结构决定功能思想完全契合的。富有包容性的 治理主体结构试图包容各种肤色、种族、性别以及社会经济状况的人群，治理的 权威来源于多元合作的网络权威，反映和代表着受到群体决策影响的各种利益相 关者。
客观地讲，包容性治理的重要特征之一，就是它非常重视弱势群体的发展。
之所以如此，主要是因为相比于其他群体，弱势群体参与社会治理、社会发展的 可行能力极弱，发展机会匮乏，特别值得重点关注。因而，重视弱势群体的需求 特征，扩大社会治理主体的范围，无疑成为包容性治理的操作性重点。针对妇女、 儿童、少数民族、受灾者、贫困者等社会弱势者，采取积极有效的措施，进而平 衡社会治理中强势既得利益集团与弱势利益相关者的关系。除了在治理主体结构 组成上特别安排那些因为历史或现实原因表达不足的群体代表以外，还包括设计 各种便利措施帮助弱势利益相关者参政议政，尤其是在知识、资源、能力等方面 赋能于弱势利益相关者。
2. 治理过程的合作性是包容性治理的本质要求所谓治理过程的合作性强 调的是政府有效调动外部资源，政府与社会协力合作、市场机构弥补政府的不足， 是政府完善社会治理的保障机制，因此，我们说倡导治理过程中的合作性，是包 容性治理的本质要求。在社会的高度复杂性和不确定性的条件下，在由多元治理 主体构成的社会治理体系中，政府本位主义已经丧失了事实合理性。在多元治理 主体并存的情景下，共同开展社会治理的行动必然是合作的，这亦体现出包容性思想的精髓。合作意味着平等互动关系的确立，意味着治理共同体行动凝聚力的 生成，意味着以去中心化的结构来取代中心-边缘结构，换言之，合作首先意味 着主客体结构的消解。治理的合作者在合作行动中都具有充分的主动性，他们之 间不再是界限明晰的主客体关系，而在后工业时代背景下的社会治理逐渐转向包 容性合作治理时，就需要告别主客体二分的思维，在社会治理主体之间寻求平等 的合作者关系。对于平等的合作行动者而言，政府与其他的社会治理行动者之间 应当是一种平等合作的关系，政府的角色扮演绝不应当凌驾于其他社会治理主体 之上，正如包容性治理体系绝不允许任何行政傲慢发生，因为只要在政府中存在 任何形式的行政傲慢，就会对合作构成巨大威胁，就会妨碍政府与其他治理主体 间的合作，行政傲慢必然阻止行动过程中的一切信息共享与必要沟通，而平等正 是合作的必要条件。
三、包容性治理的发展空间与现实着力点 从包容性治理的逻辑框架和操作方略中我们不难看出，它更强调多元参与、 互动合作、利益共享。特别是，在社会转型和全面深化改革的今天，推行包容性 社会治理是兼备理论合理性与实践可行性的，即除了社会治理危机的出现为包容 性治理提供了现实诉求与操作推力，国家治理体系与治理能力现代化的宏观话语 体系也为包容性治理预留了充足的发展空间外，更重要的是政府社会管理职能转 变、公民参与意识觉醒与社会组织蓬勃发展都为包容性治理奠定了良好的实践基 础。传统以政府为中心的一元式社会治理体制已无法与当今经济社会所需的治理 结构相匹配，以治理主体多元化、主体间基于立体治理网络的协同与合作、促进 社会公平、容纳全体社会成员自由发展为特征的包容性治理必将成为我国社会治 理的新思路、新选择。
1. 包容性治理的发展空间由于，包容性治理理论是一个实践性很强的理 论，它需要在现实背景中与实践紧密结合，才能实现其理论价值，因此，社会治 理危机恰好为包容性治理提供了实践场域与现实动力。以我国当前所面临的社会 治理危机为例，它既可以说是社会发展的动力结构失衡问题，又可以说是社会治 理的操作体系运行失序的问题，但究其根源则在于治理体系、治理体制以及治理 机制的包容性严重不足的问题，其主要表现在，忽视弱势群体作为治理主体之一 的可行能力发展、异化政府与社会治理合作机制、扭曲各利益主体的治理成果分 配等等。正如，有学者所说：治理理念与中国的官本位文化和政府管制型行政模 式存在着严重的错位，中国缺少成熟的多元管理主体和民主协作的精神有关[1]。
纵观改革开放前的特殊历史背景和政治经济因素，国家通过单位来控制社会的管理模式，即特有的单位组织，其实质是将命令权利与财产权力结合起来的国家统 治的一种组织化工具或手段[2]。在国家的强势建构下，整个社会被纳入国家行 政管理序列，政府通过单位包揽一切，由于社会对国家过分依赖，因而几乎不存 在政府与社会的良性互动，这就导致政府在应对层出不穷的繁杂社会事务过程中 逐渐失去了本我的服务职能，政府划桨的事务性操作阻碍了掌舵的方向性决策， 可谓没有社会参与的社会管理。改革开放后，我国进入社会转型期，社会事务的 复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性与政府的官本位文化和行政强制 作风交织在一起，使得我国社会治理的难度不断增大，不可治理性不断增强，各 种社会矛盾交织在一起。今天，随着改革的不断深入，单位制正在消解，社会管 理也逐步实现由国家主体向社会主体的平稳过渡。尽管说，今天我们的市场已基 本确立，但社会却没有充分发展起来，政府在反复试错后也部分地退出了市场领 域，却仍然用国家的方式来管理社会，从而使国家-市场-社会三元关系陷入失衡 [3]，导致在政府中心主义的治理模式下，政府作为公共社会事务治理和公共服 务的供给主体对社会实施控制和管理，成为唯一的权力中心;政府被塑造成全能 政府的形象，即强政府、弱社会的政治化管控模式、科层制结构板结与僵化倾向， 以及社会管理与社会服务非均衡性等问题十分突出。在处理社会领域问题时，政 府经常重堵轻疏、重处置轻防范、重事后干预轻预前关怀，从而使得一些社会矛 盾非但没有得到化解反而更加激化;面对一些情况表现出对政府的强烈不满甚至 抵触情绪，抑或对政府行为的正当性与合法性提出质疑的信任危机与治理的可持 续性危机。实践证明，这种包容性极端欠缺的、用政治逻辑解决社会问题的治理 模式是开展社会治理的桎梏。因此，我们认为，把包容性治理中收入分配的合理 性、公共财政的惠民性、公共政策的普惠性、公共管理的人本性作为人们利益共 享的主要目标，必将为社会治理带来了新的发展空间。尽管说，国家-市场-社会 三元结构的平衡恢复、包容性社会治理体系的构建无法一蹴而就，也并非一劳永 逸，但这种新观念的融入无疑也为社会治理的发展提供了长期动力。
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色 社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是政府第一次把治理上 升到了国家战略的高度，也是改革理论和改革战略的一次重大突破。它融合了因 地制宜、因时制宜、因势利导、综合治理、统筹兼顾等思想的合理成分，既吸收 了我国传统社会治理中具有现代意义和现代性的内容(大同社会等)，也包含了党 在执政中所积累的行之有效的经验(统一战线、群众路线等)，同时统合了国际上 的先进治理经验(全球治理、善治等)。国家治理体系和治理能力的现代化是我国 现代化进程中的第五个现代化，这就意味着在四个现代化实现过程中积累丰富社 会经济财富的基础上，更加强调宏观制度、管理体制、运行机制的现代化，强调整体性制度的完备和完善，体现的是宏观制度之间、制度内部各要素之间的协同 性与包容性，这与包容性治理有着逻辑一致性。可以说，国家治理体系与治理能 力现代化在国家战略和法理层面的高度，以宏观话语体系的指导性为包容性治理 预留了充足的发展空间，即可以通过激发市场与社会活力以及相互协同建构的方 式，实现善治良政的局面。近年来，随着我国行政管理体制改革的不断深化，政 企、政资、政事、政社分开的不断推进，国家权力也逐渐向社会转移，基层社会 治理空间不断拓展，政府的社会治理边界正被重新调整和确认;社会组织蓬勃发 展，公民的民主意识、参与意识、权利意识得到强化，社会组织的崛起和公民意 识的增强，这些都为多元参与、互动合作、利益共享，增强包容性治理的推进提 供了良好的现实基础。今天，随着我国社会治理任务日益繁重，传统以政府为中 心的一元式社会治理体制已无法适应经济社会的发展要求，以治理主体多元化、 主体间基于立体治理网络的协同与合作、促进社会公平、包容全体社会成员自由 发展为特征的包容性治理，必然成为我国社会治理实践的方式选择。只有充分发 挥各类社会治理主体的协同作用，真正实现政府与各类社会主体的优势互补、良 性互动、合作共治，才能在体制机制的创新中创造更加符合时代要求的社会治理 新常态。因此，包容性治理在社会治理创新中将具有其不可或缺的重要作用，面 对空前巨大的包容性治理的发展空间，我们必须加强包容性治理的体系、体制与 机制建设，让包容性治理在社会治理中发挥其应有价值。
2. 包容性治理的现实着力点包容性治理不是一整套规则，不是一种活动， 而是一个价值理性与工具理性有机结合的优化与创新现有社会治理体制过程;包 容性治理的基础不是控制，而是协调;包容性治理既涉及公共部门，也包括非公 共部门;包容性治理不是一种正式的制度，而是持续的多元合作互动，看似松散 的合作网络，实则以信任与合作秩序作为纽带，正如帕特南所言，在一个共同体 中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身会带来信任。
在国家治理体系与治理能力的宏观话语体系之下，我们可以从现代社会中 主体间互动的角度来理解包容性治理，即深入探析三个主体之间的两种关系问题， 也就是包容性治理所要恢复的国家-市场-社会的三元结构失衡问题。诸如，三个 主体之间发展不平衡，两种关系尚未理顺，强政府、弱社会的失衡局面亟需改善;
国家控制着绝大部分优质资源，国家垄断行业越来越多，官商勾结加垄断联盟， 由此形成了社会结构的利益集团化，政府权力边界极大程度扩张，严重挤压了市 场与社会空间，阻碍了市场与社会自由良性运行等等。
包容性治理可以被认为是国家与社会积极互动的产物。强国家-强社会的国家与社会关系模式将为我国的包容性治理提供最佳的路径选择和思路拓展。所 谓强国家是指国家能够提供合法的政治秩序基础和有效的经济社会参与，在矛盾 极为尖锐复杂的社会转型时期，能够有效维持社会秩序，应对国内外的各种挑战， 动员和组织社会资源，促进社会转型和社会发展的、具有较高的治理能力。换言 之，通过国家做出制度安排以建立市场经济新秩序，在积极介入社会经济的发展 过程中，充分尊重和调动社会的各种资源，培育社会力量，国家能充分发挥在社 会生活中调节作用;而强社会则是指社会能够保持相对的独立性，具有较强的自 治能力，在社会生活的调节中发挥较大的作用[2]。相对独立性意味着社会主体 发展需要在国家的政策引导、资源扶持、灵活监管之下。在强国家-强社会模式 下，国家能够代表社会公共利益对社会活动进行各种形式的协调和引导;社会能 够在法律范围内自主、自治、自强;国家与社会通过合作可以达到互相增权、互 相建构、互利互惠的双赢格局。强国家-强社会模式将有助于包容性治理恢复三 个主体、两种关系的平衡状态，即在包容性治理过程中，国家与社会需要通过信 任建立其包容性的合作秩序：有了信任与合作，政府的社会支持度会得到巨大提 升，与此同时，其社会治理的顺畅程度也会得到大幅提高，在互相信任的关系中， 社会成员往往更倾向于支持政府的社会治理决策，政府的不可治理性在很大程度 上会减小;与之相对应，信任与合作能使社会自我调节与适应能力在实践中不断 得到强化，从而提高社会治理的有效性。只有当社会具有较高的信任度以及较广 泛的合作秩序时，社会自我调节机制才能够发挥作用，并且不断完善，从而提高 社会治理的有效性。
四、结语 总之，建立包容性治理的任务在于构建国家、市场与社会共同作用的现代 化治理体系，强调多元权力和社会主体广泛参与的弹性化网络结构，形成多元的、 自组织的、合作的、去中心化、去行政傲慢和平衡社会利益分配的社会治理新模 式。在不断培育和壮大社会组织的同时，使之以社会协商和民主谈判的方式进入 现代社会治理体系，拓展国家社会治理的实质性内容;通过合作、协商、伙伴关 系，确立互相认同的包容性发展目标，进而促进生成公平和谐的社会利益关系， 构建经济、社会与自然协调发展的良好环境。具体地说，其一，优化政府职能， 适度扩展政府的包容性，将以行政干预为主导的全能型政府转变为使市场在资源 配置中起决定性作用的有限型政府、把与民争利的狭隘政府优化为公共利益导向 的宽容政府，同时，提倡政府职能更加有效而包容;另一方面，赋予社会适度的 社会治理权限，积极培育社会力量，鼓励社会参与，激发社会活力，将原先政府 独有的社会管理职能部分让渡给社会，即不仅要形成国家存在、市场存在形式上的包容性治理模式，而且要形成国家引导、社会合作的实质意义上的包容性治理 体制，努力促进国家与社会等多元主体之间的有益合作，推进社会治理主体多元 化，营造信任与合作的包容性治理环境，全方位提升社会治理的包容性。
包容性治理作为社会治理模式优化与创新的具体表现形式，顺应了全面深 化改革、全面提升国家治理体系与治理能力的时代要求，回应了现代性与风险性、 复杂性并存的后工业社会中政府中心主义导向的社会不可治理性问题，与此同时， 激发了社会成员的社会参与意识，促进了服务导向和能够承接部分政府社会管理 职能的社会组织的大力发展。这种优化模式的出现无疑再次验证了包容性治理不 仅具有其逻辑理性，而且具有实践理性，它是工具理性与价值理性统一体，对当 下的社会治理有着深刻的指导意义。相比于传统的以政府为中心的一元式社会治 理体制，其以治理主体多元化、主体间基于立体治理网络的信任、协同与合作、 促进社会公平、包容全体社会成员自由发展为特征的包容性治理必将成为我国社 会治理实践的创新向度。为此，我们有理由相信，包容性治理理念与实践会在广 度与深度两个方面，全面增强社会的可治理性，构建一个更加和谐、包容全体社 会成员发展、包容社会各个主体互动合作，让治理成果为全体社会成员共享的包 容性社会。