群体性媒体公益诉讼管理论文
群体性媒体公益诉讼管理论文 摘要：群体性媒体侵权侵害的是不特定多数受众的公共利益。为了保护这 些受众的公共利益，应该设立公益诉讼制度。本文在对公益诉讼制度做了简要介 绍后，指出应由检察院作为原告，针对群体性媒体侵权行为提起公益诉讼。公益 诉讼经费由检察院支付。为了保护公共利益，财政部门可以设立专项资金支持公 益诉讼。在损害事实的认定上，本文认为可以分为经济利益的损害和精神利益的 损害。可以告知受害人在一定期限内主动登记，然后根据登记人数和损害程度， 凭借有效证据实施受损权益的补偿。关键词：媒体侵权群体性媒体侵权公益诉讼 一、问题的缘起 媒体侵权指在传播新闻、刊播广告和为受众提供有偿服务过程中发生的侵 害公民的人格权、著作权、经济性权利和宪法性权利的行为。从外延上看，媒体 侵权有四个层次，第一，侵害人格权，包括名誉权、肖像权、隐私权；
第二，侵 害著作权；
第三，侵害作为消费者的受众的经济性权利；
第四，侵害公民的宪法 性权利。第一、第二类媒体侵权行为即传统的新闻侵权行为，是单数侵权行为， 主要是媒体在传播新闻过程中发生的，因之提起的诉讼大多数是一对一的单数侵 权案件。这方面的研究已经很到位了。
第三类媒体侵权主要发生在有线广播电视、报刊与作为消费者的受众之间。
消费者付出了有线广播电视视听费和报刊订费（或零买），双方就发生了买卖关 系，这种买卖关系构成了合同关系，合同双方的权利义务是对等的。有线广播电 视、报刊的义务是提供符合标准的有偿服务，包括传播质量（画面和声音）、印 装质量、传播内容；
作为消费者的受众的义务是交纳约定的资费。第四类侵权行 为主要是侵害公民的表达自由和知情权这种宪法性权利。我国宪法第35条规定， 我国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；
第41条规定，我国公 民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；
对于任何 国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控 告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。公民的批评及建 议权、控告权的实现的基础是必须知情，由此衍生出知情权。公民实现言论自由 和知情权的主要渠道是媒体，必须充分地享有媒体资源，从而派生出媒体接近权、 使用权。我国的媒体都是国有独资或者国有控股媒体，创办和运行资金来自公共 税收。因此，我国的频率、频道和版面等媒体资源的所有权属于人民。但是现实中，媒体或者为了追求小团体利益或者受到强权集团（如政府、资本）的压力而 滥用或者挪用媒体资源的现象很普遍。由于我国创办媒体的门槛很高，因此一定 时期媒体资源是恒定的，这里存在着此消彼长的关系，必然导致公民能够接近、 使用的媒体资源的减少，最终给公民的言论自由和知情权打了折扣。
由于大众传播的受众的广泛性，第三类、第四类媒体侵权行为侵害的是众 多的受众的权益，是群体性或者复数侵权行为，因之提起的诉讼是多对一或多对 多的群体性媒体侵权案件，侵权对象是分散的，无组织的，处于“一盘散沙”状态。
他们往往无知识、精力来维护被侵害的公共利益。因此，有必要在群体性媒体侵 权案件中引入公益诉讼。
二、公益诉讼的特征 公益诉讼起源于罗马法，成形于美国。1863年美国制定了《反欺骗政府法》， 该法（在1986年修改后）规定任何个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取 钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。1890 年美国国会通过了第一部反托拉斯法案，即《谢尔曼法》，1914年又制定了《克 莱顿法》，规定对托拉斯的行为除了受害人有权起诉外，检察官也可以提起民事 诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、经济责任、刑事责任；
而且任何组织和 个人都可以诉请禁止性裁决。与此相适应，《美国区法院民事诉讼法规》第17 条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提 起。”[1]这是美国公益诉讼的雏形。20世纪60年代，公益诉讼在美国正式出现。
二战后，美国发生了巨大的社会变革，一些既有的制度受到多方面的挑战，出现 了各种改革方案。为了保护环境、消费者、女性、儿童和有色人种等设立了许多 公益机构，由此而进行的诉讼即公益诉讼。美国的环境法中关于公益诉讼已经形 成了一套完备的制度，其中《清洁水法》就是重要的法律之一。美国的公益诉讼 有三种类型：集团诉讼，告发人诉讼，实验案件[2]。
除了美国外，英国、德国、印度等都实行了公益诉讼。在发展中国家中， 印度是第一个建立公益诉讼制度的。1975年，英迪拉・甘地领导的国大党政府突 然宣布国家进入紧急状态。在这之后的两年紧急状态期间，国家实行新闻审查， 逮捕了成千上万的持不同政见者，无数弱势群体的利益受到了侵害而无人顾及， 公民权利和政治权利被非法剥夺。紧急状态结束后，新闻自由开始恢复，新闻媒 体开始揭露社会中的镇压、暴力等侵害人权的行为，这些都引起了律师、法官和 社会工作者的关注。受到以上情况的激发，印度最高法院的两名大法官Bhagwati 和KrishnaIyer于1977年提供了一份报告，建议有必要设立一种特别的诉讼形式，这就是印度公益诉讼的开端。印度公益诉讼有两个特征，第一是放松了对诉讼主 体资格的限制，任何人和民间团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有 直接的利害关系。第二，独创了“书信管辖权”，法院可以根据任何人或者组织写 的信件、明信片或者新闻报道行使公益诉讼的管辖权[3]。
公益诉讼可以从两个角度来理解。广义上，公益诉讼包括所有维护公共利 益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法 人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼；
狭义的公益诉讼是指特定的国 家机关和组织或个人，根据法律的授权，对违反法律侵害国家利益、集体利益或 者不特定多数公民利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的 诉讼行为。公益诉讼可以根据违法行为违反的法律部门不同，分为刑事公益诉讼、 经济公益诉讼、民事公益诉讼和劳动公益诉讼等。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，包括公益公诉和公益私诉。公益公诉 不等于公诉，公益公诉既可以由检察机关和政府机关代表国家提起诉讼，也可以 由利害关系人以国家授权机关的名义或者个人名义提起诉讼，这便构成了公诉和 私诉。美国的公益诉讼、德国的团体诉讼、日本和我国台湾地区的选定代表人诉 讼、我国的代表人诉讼都是群体诉讼[4]。群体诉讼是当事人一方或双方基于法 律或者事实上的牵连关系而且人数众多的情况下，由于这种诉讼群体不构成一个 固定的组织，无法将其作为法人或者非法人团体对待，又由于诉讼空间无法容纳 这样众多的诉讼主体，为了一并解决众多当事人与另一方当事人之间的民事争议， 达到诉讼经济的目的而建立的群体性纠纷解决制度[5]。
我国1991年颁行的民事诉讼法典规定了代表人诉讼制度。相对于我国的代 表人诉讼，公益诉讼突破了原告主体资格的严格限制，简化了烦琐的授权程序， 让尽可能多的权利受损人参与到诉讼中，并通过律师集团的高度参与，大大增强 了原告胜诉的诉讼能力。代表人诉讼在代表人的确定、举证责任的承担、胜诉后 财产的分配、上诉主体的确定等程序上存在着很多困难[6]。代表人诉讼只能提 起赔偿之诉，不能提起不作为之诉；
登记程序大大阻碍了当事人的加入；
适用范 围过小；
法院监督不够[7]。
公益诉讼与我国的代表人诉讼有很多不同，以美国公益诉讼的主要形式的 集团诉讼为例：（1）代表人诉讼要求权利受损者主动登记权利，集团诉讼则允 许权利受损者以默示方式登记权利；
（2）代表人诉讼中，“代表人的一般诉讼行 为无需经过被代表人同意，处分性诉讼行为需要经过被代表人同意；
集团诉讼中， 代表人的行为一般无需经过其他原告的同意，但是代表人与被告之间达成的和解协议应该通知所有可以通知的集团成员，并需要取得法院的同意；
（3）代表人 诉讼中，“未进行权利登记者在诉讼时效内提起诉讼，在查明情况后可以直接适 用原来的判决。如果原判决为不利判决，则不必然适用原判决，原告可以就自己 的主张重新举证。”集团诉讼中，“除了明确表示不参加集团诉讼的权利人，判决 适用于所有起诉界定的原告并被法院接受的适格集团成员，但是，成员可以以原 告代表的诉讼行为不符合正当程序的要求为由提起新的诉讼。不参加集团诉讼的 成员可以另外起诉，理论上讲新的诉讼不受原判决的影响。”（4）美国有公益律 师参与诉讼，增大了原告胜诉的可能性。公益律师在胜诉后可以按照一定比例从 赔偿额中收取酬金[8]。（关于美国集团诉讼与我国代表人诉讼的详细比较请参 阅廖斌、郭云忠，《群体诉讼模式研究》，《西南民族大学学报》（成都）：人 文社科版，2005.2.43-50） 公益诉讼也不同于我国现行的共同诉讼。共同诉讼是与一对一的单独诉讼 相对应的复数诉讼形式，包括二个及其以上的原告诉一个被告的积极共同诉讼， 一个原告诉二个及其以上的被告的消极共同诉讼，和多个原告诉多个被告的混合 共同诉讼。共同诉讼与公益诉讼的不同点有：（1）公益诉讼的原告虽然是不特 定多数公众，但是往往授权检察机关或一个代表来提起诉讼，而共同诉讼的原告 可能是一个，也可能是多个，但是如果是多个原告时，这些原告同时参与诉讼；
（2）公益诉讼的标的是为了维护公共利益，共同诉讼的标的可以是为了维护公 共利益，也可以是主张私益。
三、适用公益诉讼来解决新型媒体侵权行为的必要性 现在社会中，侵害公共利益的行为日渐复杂。如侵害河流滩涂、公共草原、 国有资产，侵害公民阳光权、环境权等，侵害公民的言论自由、选举权和被选举 权、受教育权等宪法性权利的纠纷已经进入司法实践中。与传统侵权行为相比， 这些侵权行为在责任的认定、受害人的确定和赔偿金的分配等方面表现出新的特 点，给司法实践带来了新的挑战。群体性媒体侵权行为也不例外。由于大众传播 的受众的广泛性，虚假广告、虚假新闻、低俗内容、有线广播电视低劣的传播画 面和声音、报刊的低劣的印装，以及对媒体资源的滥用和挪用，侵害了众多受众 的合法权益。这些权益受损的受众是分散的、无组织的，如果不设置新的审判制 度，由直接利害关系人分别提起单独诉讼，会造成很多弊端。
首先，对法院的不利影响有：（1）针对群体性媒体侵权行为，如果由每 个受害人分别提起诉讼，就会出现当事人在各地法院分别立案，人民法院对同一 案件或者同类案件做出相互矛盾的裁判现象；
（2）不同的法官分别审理同一种案件，必然造成人力、财力、物力的浪费，使本来稀缺的司法资源更加贫乏；
其次，对受害人的不利影响有：（1）分别追诉使得受害人受诉讼之累；
（2）受害人都是无组织的个人，受知识、精力、财力等的限制，他们无力主张 权利，一般会默认倒霉；
第三，对社会的不利影响：（1）同一案件在不同诉讼程序中审理，使案 件的终结旷日持久，违法行为得不到及时制裁，被破坏的社会秩序不能得到迅速 恢复；
第四，对违法者的不利影响：（1）如果每个受害人分别提起诉讼，由各 地法院分别立案，违法者也会受诉讼之累，难以招架[9]。
因此，为了保护公共权益，各国纷纷进行司法改革，设立了公益诉讼制度。
我国早在新中国成立之初，检察机关曾经办理过公益诉讼案件。上个世纪50年代 初我国很多法规就规定了公益诉讼制度。关于是否设立公益诉讼制度，在20世纪 80年代制定民事诉讼法时就曾发生了激烈争论，但是最终反对的观点占了上风 [10]。我国现行《民事诉讼法》第55条规定，“诉讼标的是同一种类、当事人一方 人数众多在起诉时尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请 求，通知权利人在一定时间内向人民法院登记。”这个规定很模糊，仍然没有明 确规定检察机关提起公益诉讼的问题，只能指望法官自由裁量。1997年河南省南 阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案，这可以说是中国改革开放后的比 较早的公益诉讼[11]。此外，江西省、福建省等的检察院也提起过公益诉讼。[12] 全国政协委员、民建中央副主席黄关从在今年的政协会议上建议我国尽快建立公 益诉讼制度。2004年四川省检察院在全国率先明确“国家监诉人”身份，支持公益 诉讼。[13]《民事诉讼法（修改建议稿）》课题组主持人江伟教授，《行政诉讼 法（修改建议稿）》课题组主持人马怀德教授透露说，我国有望通过修改民事诉 讼法和行政诉讼法修改稿，确立公益诉讼制度。《民事诉讼法（修改建议稿）》 规定，在受害人没有提起诉讼或者受害人难以确定的情况下，检察院、其他国家 机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事 诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下，也可以提起公益诉讼。《行政诉讼 法（修改建议稿）》规定，针对行政行为影响某些公共利益而无人起诉的情况， 允许检察机关或者与行政行为只有一般（公共）利益关系的公民或组织起诉[14]。
[page_break]四、对群体性媒体侵权行为如何提起公益诉讼 在我国，对群体性媒体侵权行为提起公益诉讼，必须解决五个问题。
第一，界定公益诉讼的适用范围。公益诉讼的范围应该严格限制在为维护 国家利益和公共利益中。司法机关发动公益诉讼的程序应该在国家利益和公共利 益受到不法侵害，受害人无力提起诉讼或者很难确定受害人的情况下提起。江伟 教授认为，受害人没有提起诉讼包括三个方面，（1）受害人无法起诉；
（2）受 害人放弃起诉，不愿起诉；
（3）受害人由于人数众多等原因没有起诉。
第二，由谁作为原告提起公益诉讼。在英美法系国家，如美国，公益诉讼 的原告有两类，一类是检察总长，一类是公民、企业和各种公益团体。美国的烟 草致害赔偿案、麦当劳垄断经营案也都是检察机关代表国家提出的[15]。在英国， 检察长在民事诉讼中代表政府起诉或者应诉，私人或者私人组织只有在取得检察 长同意后才可以提起公益诉讼。在大陆法系国家，检察机关就是公益的代表。如 果公共利益受到侵害，需要维护，就由检察机关提起公益诉讼，原则上不允许公 民提起民事公益诉讼。法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院 作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公共利益的案件，有权以主当事人的 身份提起公益诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。
法律上，诉权可以分为程序意义上的诉权和实体意义上的诉权；
民事权利 能力和民事权利是可以分离的。二者的可分性使得诉讼主体与民事主体的分离成 为可能。正常情况下的诉讼，程序意义上的诉权的行使是由冲突主体本人行使；
但是在非正常状态下的诉讼，程序意义上的诉权不是由冲突主体行使，而是由符 合法律规定资格的诉讼主体代为行使。有论者建议，对我国现行《民事诉讼法》 第108条关于诉讼主体的规定由“案件的直接利害关系人”改为“因民事权益发生 争议，依法享有诉讼主体资格，并以自己名义起诉的人”。这样，不仅适用同案 件案件标的有直接利害关系的诉讼主体，也适用于不是因为自己的民事权益发生 争议，而依法为维护他人的民事权益起诉、应诉的人，以纯程序上当事人概念代 替原来的当事人概念。我国司法和立法上实践中已经出现了这种情况，如1993 年《关于审理名誉权案件若干问题解答》中关于死者名誉权的起诉，1991年《民 事诉讼法》第49条关于非法人团体也可以做为民事诉讼主体当事人的规定，《企 业破产法》第35条规定破产企业清算组可以作为当事人代表破产企业进行民事诉 讼。市场经济发达、民事关系复杂的国家，大都立法明确诉讼主体和民事主体可 以分离，这已经成为世界性的趋势。如法国《民事诉讼法典》第421、422条规定， 涉及社会公共利益的民事纠纷和重大民事纠纷的案件，检察机关可以作为主要当事人起诉，或者作为联合当事人参诉。美国、日本、前苏联等也有类似的规定[16]。
检察机关作为公益代表人提出公益诉讼，具有普遍的价值。检察机关提起 公益诉讼，有两种情况，（1）应公民的请求而起诉；
（2）依职权主动起诉。我 国的检察机关是法律监督机关，有义务且有能力代表国家利用法律手段维护国家 利益和公共利益。在目前我国市民社会不发达、媒体受众处于“一盘散沙”状态下， 可以授权检察机关作为原告，对群体性媒体侵权行为提起公益诉讼。待条件成熟 时，可以在媒体受众中建立类似消费者协会性质的自治组织来维护群体利益，授 权这个组织提起公益诉讼。
在公益诉讼中，检察院与对方当事人诉讼地位平等，也承担相应的举证责 任，如果败诉也要承担败诉责任。
要授权检察机关代表群体性媒体侵权行为的“一盘散沙”的受害者提起公 益诉讼，有必要扩张当事人适格理论，完善当事人适格制度。我国《民事诉讼法》 第108条规定，“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”， 《行政诉讼法》第41条第1款规定，“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的 公民、法人或其他组织。”规定原告必须是“与本案有直接利害关系”的立法思想 具有一定的合理性，但是在目前侵权行为日渐普遍、侵权现象日渐复杂的情况下， 这个规定对保护不特定多数公民的合法权利已经暴露出了它的无奈。因此，迫切 需要放松当事人适格的条件，扩张当事人适格。根据新华社2004年5月4日的报道， 全国政协委员、民建中央副主席黄关从建议，在起诉时要求原告在实体上与本案 有利害关系，需要查清也是不现实的。这种利害关系只要是当事人“声明”即可。
2005年5月29日，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发 展观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件的诉讼主体。应当建立环境公益 诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。
第三，诉讼经费的来源。我国的检察机关作为国家公诉机关，有义务维护 国家利益和公共利益，检察机关的办案经费也来自公共税收。因此，目前可以由 检察机关承担诉讼经费。在侵害国家利益和公共利益行为日渐增加的今天，保护 国家利益和公共利益更加重要，有必要在国家财政支出中预留一部分作为公益诉 讼的专项经费。
培养一支精干的公益律师，支持原告打公益官司。
第四，损害事实的认定。在认定损害事实上，我国法院历来坚持严格的限制态度。除了实体法上明确规定的权利外，其他的权利受到侵害是否能够直接构 成损害事实呢？公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已经造成了现实的损害， 也可以是尚未造成现实的损害，但是有发生损害的可能。有学者认为，法院在审 判公益诉讼时，要求原告提供“事实上的损害”的证据。对于什么是“事实上的损 害”，法院认为，“事实上的损害”不仅包括经济上的损害，还包括美学上的、精 神上的、舒适度上的损害等[17]。如虚假广告造成了受众经济利益的损失就是显 见的损害，虚假新闻、低俗内容造成的则是隐性的损害，可以理解为精神上的或 者审美上的损害，报刊低劣的印刷装订，有线广播电视传输画面与声音的低劣造 成了双重损害，包括经济损失和审美上的损失，因为受众付出了订（买）报费和 视听费。
第五，如何补偿受损的权益？胜诉后如果获得了赔偿金，如何分配？在提 起公益诉讼时，原告方检察院可以提请禁止性诉讼请求，并且主张赔偿金。法院 裁判的效力扩张至所有权益受损的受众。允许权利受损者以默示方式登记权利， 由原告向所有可以确定的潜在的权利受损者发布公告，只要不明确主张将自己排 除在外（opt-out），都将会受到判决既判力的影响。如果胜诉，并且获得了赔偿 金，可以参照我国的代表人诉讼的做法。由原告告示权益受损者在一定的时间内 到检察院登记，然后根据登记的人数和权益受损程度来确定一个分配方案。主张 权益受损者必须提供有效证据，如购买广告商品的发票，交纳视听费和订报的发 票，报刊原件；
如果是虚假医疗、医药广告商品的受害者，还可以提供医院看病 发票或者医院证明。
注释：
[1]苏家成、明军，《公益诉讼制度初探》，《法律适用》2000年第10期。
[2]徐卉，《关于公益诉讼的若干理论》。
[3]蒋小红，《通过公益诉讼，推动社会变革》。
[4]肖建华，《民事诉讼当事人研究》，第351页，中国政法大学出版社2002 年。
[5]江伟等，《民事诉讼法》，第129页，中国人民大学出版社2000年。
[6]江伟等，《民事诉权研究》，第307页，法律出版社2002年。[7]廖斌、郭云忠，《群体诉讼模式研究》，《西南民族大学学报》（成 都）：人文社科版，2005.2.43-50。
[8]林立,《论我国公益诉讼制度的构 建》,/news/2005/1/ma775222334971150029728.html。
[9]韩志红，《集团诉讼与社会利益的维护》，《法制日报》2002年2月4 日。
[10]齐树洁，《我国公益诉讼的困境与出路》 [11]郭恒忠、吴晓锋，《公益诉讼何去何从》，《法制日报》2005年9月 29日。
[12]1997年前后，方城县在国有企业转制和体制改革过程中，国有资产流 失很严重。当年5月，南阳市检察院接到举报，反映该县独树镇工商所将价值6 万元的门面房以2万元的低价转让给私人。方城县检察院遂向法院提起了公益诉 讼。
[13]《四川省检察院全国率先提出设立公益诉讼人制度》，《成都商报》 2004年12月14日。四川省检察院支持的公益诉讼必须符合三个条件：一、发生了 损害国家、集体或者公民权益的事实；
二、被支持起诉主体没有过错；
三、被支 持起诉主体尚未向法院提起民事诉讼。
[14]郭恒忠、吴晓锋，《公益诉讼何去何从》，《法制日报》2005年9月 29日。
[15]《探寻公益诉讼从理想到实践的路程――北大中国妇女法律援助中心 采访》，杨立新民商法评论网，2005年4月18日。
[16]金友成，《民事诉讼制度改革研究》，第36-46页，中国法制出版社2001 年。
[17]齐树洁，《我国公益诉讼的困境与出路》，