美国高等教育绩效拨款政策实践及其启示
美国高等教育绩效拨款政策实践及其启示 摘要：受分权管理体制的影响，美国州际间高等教育绩效拨款政策差异较 大，但普遍具有“评估”基础性、“谈判”协商性和“主体”参与性等鲜明特征。这种 拨款政策在有效体现州政府政策取向和响应问责制、提高高校办学质量与效益的 同时，也具有实施成本较高、容易导致高校出现功利化倾向等弊端。美国高等教 育绩效拨款的产生、发展及经验教训值得我们探究与借鉴。关键词：高等教育;绩效拨款;美国 一、美国高等教育绩效拨款的产生背景及其演进发展 20世纪80年代以来， 伴随着“新公共管理”运动的影响、州财政预算紧缩 和公众问责的兴起，美国高等教育财政体制发生了比较大的变革，其中一个重要 的方面是各州拨款政策的设计普遍引入了绩效因素。
首先，“新公共管理”运动的影响。20世纪70年代末，面对严峻的财政危机 与信任危机，西方国家普遍开展了一场旨在将企业绩效管理的理念引入政府管理 领域的改革浪潮，这股浪潮称之为“新公共管理”运动。该运动强调“竞争引入”“产 出控制” 与“绩效管理”等核心理念，主张用市场的力量来推进政府改革，通过绩 效评估来测评公共部门的产出绩效，实行竞争、优胜劣汰的机制，促使公共部门 提高公共产品和服务的供给质量与效率。这场运动为美国高等教育拨款政策的改 革提供了坚实的理论基础和充足的思想动力。
其次，州财政预算紧缩的压力。高等教育规模扩张和州财政预算紧缩是美 国实施绩效拨款的直接原因。二战以后，美国高等教育规模增长迅猛，至1971 年，高等教育毛入学率已达50%，进入普及化阶段。20世纪70年代末，里根政府 实施财政紧缩政策，联邦经费投入大幅削减，开始强调州政府的责任。州属高校 的运行基本由州政府维持，州财政支持比例不断下降， 1985-1995年，支持比例 从44.9%下降至38.12%。[1]而同一期间，公立大学的学费增长了115%，两年制 社区学院增长了228%。[2]在教育成本和学生学费大幅上升而州财政日益紧缩的 多重压力下，政府、社会公众均希望通过实施绩效拨款政策来促使高校提高服务 质量与水平。
再次，公众问责的兴起。高等教育规模不断扩大、学生入学率不断攀升而 州财政负担高等教育费用的愿望与能力却日益减弱。[3]这些直接导致美国高等教育质量大幅滑坡，民众对高等教育机构的信赖度锐减。1983年美国卓越教育委 员会的《国家处于危险中》报告，在公众中引发强烈反响，公众不仅批评与谴责 教学质量的平庸，而且更加关注高校“用纳税人的钱该做什么、做了什么”，关注 公共资金使用的方向、效益与效果。在这种公众问责兴起和绩效关注渗透的情况 下，美国各州高等教育绩效拨款的思想应运而生。
可见，美国高等教育绩效拨款的产生既有新思想运动带来的强劲推力，也 有对州政府财力的现实考量;既响应了社会关注绩效的诉求，也顺应了世界高等 教育财政拨款改革的基本趋势。
美国高等教育绩效经费政策主要经历了绩效评估、绩效报告和绩效拨款三 个阶段：
1.绩效评估阶段。20世纪80年代中期，为应对公众对于高等教育质量的质 疑，美国许多州开始制定和实施绩效评估政策。主要是通过对公立高校本科生学 习质量、教师教学质量及公共资源使用的效率与效益评估，促使高校查找问题、 解决问题，达到提高内部绩效和响应问责的目标。实践表明，这种政策能够实现 提高内部绩效的目标，但问责的目标很难达到，很多高校不愿意承担问责的责任。
至80年代末，这种政策开始衰落。
2.绩效报告阶段。20世纪90年代早期，为了修正绩效评估的政策缺陷，美 国一些州或地方政府开始实施新的法规，强制了公立高校的问责责任，明确要求 公立高校陈述工作的目标与任务，并将工作的过程、结果及有效性向政府和公众 报告。绩效报告政策依据信息的公开规则达到了问责的目标，但是这种政策耗资 巨大、细节较多，经常受到高校和教职工的抵制。至90年代中期，这种政策开始 退步。
3.绩效拨款阶段。20世纪90年代中期，绩效拨款在美国开始流行，到2001 年，美国已经有19个州开始使用绩效拨款。绩效拨款直接体现了高校的经费分配 与绩效表现之间的关系，使得高校更加关注提高内部绩效与追求问责。目前绩效 拨款政策在美国许多州还不稳定、不成熟，实施过程中还存在一些障碍或问题， 但它代表了世界高等教育拨款制度改革的方向，在今后很长时间内将具有一种持 续的发展势头。
二、绩效拨款的实施过程绩效拨款的实施主要包括绩效拨款的发起、设计与执行。为了更好地认识 美国高等教育绩效拨款的实施过程，下面重点选择具有代表性的南卡罗来纳州和 田纳西州作比较分析。
1.绩效拨款的发起。美国高等教育绩效拨款的发起有强制发起与非强制发 起两种方式。南卡罗来纳州是由政府强制发起，1996年该州议会正式颁布了实施 绩效拨款的359号法案，规定了公立高校在9个领域的37个指标。[4]这种发起方 式强调了政府的主体地位，而忽视了高校参与协作的重要性，不利于得到高校的 认同和接受。田纳西州是由高等教育协调机构和高校共同发起，1979年该州高等 教育委员会宣布开始实施绩效拨款项目，并与高校协商制定了10项绩效指标。这 种发起方式避免了政府的强制规定，体现了高校的主体地位。
2.绩效拨款的设计。绩效拨款的设计主要包括绩效指标的选取、指标类型 的选择、绩效“成功”标准的制定、绩效拨款的水平等。
(1)绩效指标的选取。绩效指标的选取主要受绩效拨款发起方式的影响。
南卡罗来纳州是政府强制发起，指标的选取更多地倾向于政府的政策取向与响应 问责，然后才是关注高校的内部质量。田纳西州是非强制发起，指标的选取倾向 于关注高校内部质量与响应问责的结合，同时适度地关注州政府的政策取向。相 对来说，田纳西州绩效指标的选取更具合理性、系统性，考虑了内部需求与外部 环境的统一，既能获得高校的认同，也能获得政府与协调机构的支持。
(2)指标 类型的选择。指标类型一般分为投入指标、过程指标、产出指标与结果指标。南 卡罗来纳州是典型依赖过程的指标，37个指标中有50%以上是过程指标，而只有 三分之一是关注高校质量的产出和结果指标。如学生毕业率、高校对州内市民的 可使用度等。南卡罗来纳州是全美选用绩效指标数量最多的州。田纳西州重点关 注产出指标，10项绩效指标中产出指标占6个，包括毕业生一般标准化考试成绩、 专业的外部评议成绩等。另外，田纳西州对办学使命不同的两年制社区学院和四 年制高校，分别设定了不同的绩效指标。
(3)指标权重的确定。指标权重反映了相关利益主体的发展倾向，有平均 权重与非平均权重两种。南卡罗来纳州采用的是平均权重，每个指标的权重都相 同，这样难以突出政府发展的重点。田纳西州采用的是非平均权重，按照百分制 形式赋予每个指标不同的权重;非平均权重能够突出发展的重点，但容易导致高 校片面追求权重大的区域，出现短期的功利化倾向。
(4)绩效“成功”的标准。衡量绩效“成功”的标准有三种方法：高校自身的纵向比较、同类高校的横向比较、与事先设定的目标比较。南卡罗来纳州采用同类 高校之间的横向比较，这种方法带有明显的惩罚性与竞争性。主要是将全国范围 内同类高校的平均表现设定为基础标准，将教育经费分为与上一年等量的拨款经 费和当年新增的拨款经费两部分;等级达到或超过标准的高校，将获得与上一年 相同的拨款经费;没有达到标准的，则按上一年所得经费的3%-5%扣减;只有“明显 超出标准”的高校才能获得一定比例的新增经费。[5]田纳西州采用的是纵向比较 与横向比较相结合的方法，这种方法具有典型的非竞争性与纯奖励性的特征。如 绩效表现突出的高校可以获得额外的奖金，但绩效表现不佳的高校不会受到惩 罚;一所高校获得奖金与否及获得数额的高低，不会影响到其他高校的经费拨款 和奖金数额等。
(5)绩效政策的评估。南卡罗来纳州一般每2年或3年评估一次，评估小组 由高等教育协调机构、政府立法部门及相关学术委员会的代表等组成，评估涉及 的指标调整、权重修改等的决定权由政府负责。田纳西州每5年评估一次，评估 小组由高等教育协调机构、高校的代表等组成，评估修改的最终决定权归评估小 组负责。
(6)绩效拨款的水平。南卡罗来纳州是全美唯一将教育经费全部进行绩效 分配的州，其他州绩效拨款的数额基本维持在0.5%-6%的水平。田纳西州除了第 一阶段(1979-1982学年)是2%，其余各阶段均维持在5%-5.45%左右。两个州的绩 效拨款水平有着巨大差异，最主要原因是两者绩效拨款实施的目的不同，南卡罗 来纳州是为了推动整个州高等教育预算管理的改革，[6]而田纳西州则是追求一 定程度上的高校内部绩效提高与响应问责。
3.绩效拨款的执行。绩效拨款的执行主要涉及绩效拨款的领导群体、执行 时间与配置方式。
(1)领导群体。南卡罗来纳州最初阶段只是由政府政策制定者领导，后来 逐渐转移给了高等教育协调机构和商业界的领导。田纳西州的领导群体包括高等 教育委会员、公立高校领导、相关协调机构人员等。
(2)执行时间。南卡罗来纳州一般给予的时间较短，比较仓促。田纳西州 给予的执行时间较长，照顾到了每个利益群体，相对来说比较合理。
(3)配置方式。南卡罗来纳州与田纳西州的绩效经费都是政府正常的年度 预算经费，不是额外资金，这样避免了州财力波动的影响，保证了拨款的长期性与稳定性。不同的是南卡罗来纳州是将教育经费全部以绩效的形式进行配置，而 田纳西州是将绩效经费从教育预算中单列出来，然后根据高校的绩效表现进行配 置。
三、主要经验与不足 通过对美国高等教育绩效拨款的产生、发展及两个州实践的比较分析，可 以看出美国州际间绩效拨款政策差异较大，但有着许多共同的做法和经验，及所 面临的一些共同挑战。
1.主要经验。(1)设立拨款的中介组织。美国在政府与高校之间普遍设立了 拨款的中介组织，这种组织起着双重的协调作用，既代表政府实施高等教育管理 政策，又帮助高校向政府表达诉求和争取利益。如田纳西州的高等教育协调委员 会具有缓冲器的作用，负责有关绩效拨款目标的规划制定、提出新的政策法案、 组织周期性评估等;南卡罗来纳州的高等教育委员会则负责调研规划、参与管理 州绩效拨款项目的设计与实施等。
(2)具有完善的绩效评估体系。完善的绩效评估体系是绩效拨款政策实施 的前提和基础。美国所有已经实施绩效拨款的州都有一套完整的绩效评估体系。
如田纳西州设计了一套包含投入、过程、产出与结果相结合的绩效评估指标体系， 不仅含有对普通项目的标准评估，还包括一些专项的标准评估。南卡罗来纳州设 计了一套针对不同类型高校、不同内容的绩效评估指标体系。
(3)建立周期性的政策评估机制。绩效拨款政策的改进离不开评估的实践， 只有进行不断的数据评估、责任、改进等的循环实践，才能贯彻绩效拨款政策的 长期战略。如田纳西州每5年进行一次评估，南卡罗来纳州则是每2年或3年进行 一次评估。
(4)鼓励各利益主体的参与。绩效拨款的实施是一项复杂的、敏感的系统 工程。[7]它不是某一利益主体的单方面行为，只有政府、高校、协调机构、社 会公众等各利益主体的共同参与和合作，才能保证绩效拨款实施的效益和效率。
田纳西州的绩效拨款虽然是非强制发起，但也充分考虑了政府的政策取向;南卡 罗来纳州的绩效拨款虽然是政府强制发起，但后来也逐渐将高等教育协调机构、 高校等纳入了主体范围。
2.不足与挑战。(1)指标设计方面。绩效指标的设计是绩效拨款政策的核心。指标设计过少，不能全面反映政策的内容;而指标设计过多，不仅不能突出政策 重点、不利于操作，而且实施成本巨大。因此，如何科学、合理地选择指标的数 量，如何在量化指标与质化指标之间做出平衡选择，如何在投入指标、过程指标、 产出指标之间把握分配的侧重点，这些都是各州亟待解决的问题。
(2)功利化倾向方面。绩效拨款在强调绩效、责任和效率的同时，不可避 免地会导致一些高校通过采取一些不正当的手段来达到目的，如为提高毕业率而 降低毕业生门槛、注重权重高的绩效项目而忽视权重低的项目等。因此，如何避 免功利化是各州迫切需要关注的问题。
(3)政策执行效果方面。高校作为绩效拨款政策实施的重要主体，其对政 策的认同性及参与度直接影响政策的执行效果。但是目前许多州绩效拨款政策的 影响力只达到高校领导层这个层级，并没有真正影响到院系层级和教师群体，而 他们才是真正能改变教育质量的关键因素。因此，如何扩大高校各层级群体的参 与度成为各州政策执行需要关注的重点问题。
四、总结与启示 在国际高等教育拨款改革的浪潮中，美国高等教育的绩效拨款政策堪称典 范，受到了很多国家的普遍关注。尽管学者们对这一政策的实施过程与预期目标 褒贬不一，但作为一种资源配置的方式，美国绩效拨款政策至少让高校明白，要 想获得更多的资源支持，必须有更好的产出或成果。
美国高等教育绩效拨款实施历史悠久，积累了丰富的实践经验。它虽没有 达到让所有利益相关方完全满意的程度，但至少对于促进高校提高办学绩效、追 求问责与关注政府的政策取向具有很好的激励作用，对于美国整个高等教育系统 效益的改进与良性循环机制的形成具有积极意义。还应当看到，美国高等教育绩 效拨款政策是把双刃剑，它既可以达到提高高校绩效、质量、责任与效率的目的， 也可能产生一些无法预计的负面效果，比如一些高校为追求短期利益而出现功利 化倾向、一些州的政策由于忽视高校的主体地位而遭到抵制、由于指标设计不科 学而导致实施成本巨大、由于忽视教师群体参与而导致政策执行效果不佳等等。
具体操作中，美国高等教育绩效拨款运作的核心部分是其设计环节的要素 体系，该环节要素设计的科学与否直接影响着政策实施的效果。原则上绩效指标 数量不宜过多;权重的设定既要突出发展的重点，又要避免出现功利化倾向;绩效 “成功”标准的制定应考虑纯奖励性与竞争性的结合;绩效拨款的数额不宜过低也不宜过多;绩效的配置方式必须具备持续稳定的资金支持等等。
美国高等教育绩效拨款运作的成功与其所体现的一些共性特征密切相关。
如普遍设立拨款的中介组织、具有完善的绩效评估指标体系、鼓励各利益主体的 参与等，这些做法虽不能确保各州绩效拨款政策运作的长期性与稳定性，但它对 于克服绩效拨款实施过程中的一些困难起到了至关重要的作用。
总之，美国高等教育绩效拨款政策是基于美国颇具特色的分权共治模式与 高度市场化的管理体制而设计的。美国市场经济体制已经相当成熟，高校也历来 强调自治，因此，很容易接受市场调节。
美国高等教育绩效拨款的运作实践，对于推进我国目前高等教育绩效拨款 改革具有重要借鉴意义，就此，笔者提出以下建议：
一是加强绩效拨款的理论研究，提高我国高等教育绩效拨款实施的理论指 导水平。目前重点是要探索绩效拨款实施的要素框架体系、大学拨款公式的设计、 高校会计制度如何对接绩效拨款的执行、绩效“成功”标准的制定、绩效拨款水平 的设定等等。二是加强绩效拨款的立法建设。应尽快以立法的形式将绩效拨款纳 入高等教育法律法规中，保证绩效拨款的实施有明确的法律保障。[4]三是建立 绩效拨款的中介组织，增强协调性，避免政府直接操作。四是探索建立分层分类 的高校绩效评估指标体系，使每一类型、每一层次的高校都有一套适合的绩效评 估指标和评估标准;同时，要委托社会中介机构开展对高校的外部评价，为我国 高等教育绩效评估的全面实施积累经验。五是建立多政策参数拨款公式，强化政 策参数对高校质量改进、办学使命及政府政策取向等的引导。六是建立绩效政策 的周期评估制度，成立评估小组，对我国现行的项目支出绩效分配政策进行评估 与调整，为基本支出绩效分配政策的制定和执行提供支撑。同时政府要逐步转变 在高等教育拨款政策制定中的主体角色，要更多的吸纳高等教育协调机构和高校 的领导者、院系、教师及社会公众的参与，加强各利益群体的协商与合作。特别 是要结合我国的现实国情，采取循序渐进、逐步实施的模式来推进我国的高等教 育拨款改革。