宪法的立法机制探索
宪法的立法机制探索 本文作者：刘升平 第一阶段,从新中国成立到1954年9月第一次全国人大的召开。这时期的立 法体制,在当时起临时宪法作用的共同纲领中虽然没有明确规定,但实际上是实行 中央和地方相结合的立法体制:中央一级的,在普选的全国人民代表大会召开以前 由中国人民政治协商会议执行全国人大的职权,制定共同纲领和中华人民共和国 中央人民政府组织法;中央人民政府委员会有权制定并解释国家法律,颁布法令。地方一级的,主要是各大行政区人民政府委员会(即军政委员会,1952年12月改行 政委员会,1954年6月撤销大区一级建制),它们是各该区所辖省(市)高一级的地方 政权机关,又是中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机关,它可以根据共 同纲领、国家的法律、法令制定与地方政务有关的暂行法令条例;民族自治机关 依照自治权限,可以制定本自治区的单行法规。在这个时期之所以实行立法分权 制度,是因为建国之初,各地政治经济发展很不平衡,中央的各项政策还不可能一 时都固定下来,形成为统一的法规。因此,国家的立法工作,不可能都集中到中央来 进行,只能由各地区根据实际情况的需要,按照《共同纲领李和中央政策法令的基 本原则,分散到各地区进行。根据国务院法制局的统计,建园后头五年所制定颁布 的法规,大部分是由各大行政区制定的。这时立法工作的突出特点,是从实际出发, 较好地发挥了地方的主动性和积极性。董必武同志在八大的发言中也充分地肯定 了这一点。
第二阶段,从1954年宪法的颁布到1979年五届人大二次会议的召开。这个 时期是实行立法集权,立法权由最高权力机关统一行使。1954年宪法第22条规 定:“全国人民代表了大会是行使国家立法权的唯一机关。”这时期为了开展有计 划的经济建设,提高工作效率,克服官僚主义,加强中央集中统一领导是必需的,但 却忽视了发挥地方的主动性和积极性。1956年,毛泽东同志在《论十大关系》中 系统地总结了我国的建设经验,特别注意到了苏联在经济建设中所暴露出来的缺 点和错误,严肃地指出,我们“不能象苏联那样搞法,什么都集中到中央,把地方卡得 死死的,一点机动也没有”,提出要发挥中央和地方两个积极性,在巩固中央统一领 导的前提下,扩大地方的权力,处理好中央和地方关系这十分重要的问题。他 说,“我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照 情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束”。以后的实践证 明,毛泽东同志对我国的立法工作和制度所做的深刻总结和阐述,提出的对我国立 法体制改革的原则方针,是正确的。无论是苏联的经脸,还是中国的经验,木论是联邦制国家,还是单一制国家,片面地强调中央集权,忽视发挥地方积极性的做法,都 不是成功的经验,是违背社会主义上层建筑发展的客观规律性的。
第三阶段,党的十一届三中全会后,党和国家实行了工作重点转移,根据新 的形势有步骤地进行了繁重的建设和改革工作,其中包括对我国立法工作的建设 和改革。1979年在五届人大二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法》中规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会 及其常务委员会可以根据本行政区域的具休情况和实际需要,在和国家宪法、法 律、政策、法令、政令不抵触的前提下制定和颁布地方性法规,并报全国人大常 委会和国务院备案。我国立法史上的这一重大改革,就从法律上改变了过去那种 只认为国家最高权力机关才能立法的传统观念。在这次公布的宪法修改草案中, 正式以根本大法的形式,肯定了这几年立法体制改革的成果,明确地规定了我国新 的立法体制,这就为新时期的法制建设开拓了更为广阔的前景。彭真同志曾经多 次强调立法体制改革的必要性和重要意义,特别在这次宪法修改草案的说明中指 出:“草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则,规定中央和地方适当分权,在中 央的统一领导下,加强了地方的职权,肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委 会有权制定和颁布地方性法规。我们国家很大,一个省就有几千万以至上亿人,相 当一个大、中国家,各地政治、经济、文化发展很不平衡,这样规定,有利于各地因 地制宜,发挥主动性、积极性,加速整个国家的建设。”在我国实行中央和地方相结 合的立法体制的好处,首先就在于充分地体现了发挥中央和地方两个积极性的原 则,它既保证了中央的统一领导,又加强了地方的职权,能较好地协调中央和地方 的关系。其次,它能从实际出发,因地、因时、因事制宜,更能适应经济建设的需要, 促进经济的发展。我国是一个统一的多民族的大国,各地情况不同,大量的立法工 作,单靠中央一级的立法,而没有地方的立法,那是不行的。根据历史唯物主义的基 本原理,上层建筑要为经济基础服务,为了适应经济体制的改变,立法体制的调整 和改革,势在必行。第三,能克服和防止权力过份集中,避免产生法律形式主义和官 僚主义。立法不仅要根据实际需要,而且要考虑实际可能。如果我们把国家的立 法权限完全集中在中央,而忽视地方的特殊情况和条件,地方不能立法,那就很难 适应千差万别的具体情况,势必使立法工作脱离实际,助长官僚主义。因此,实行两 级立法体制,是适应发扬和健全社会主义民主与法制的客观需要的。
有人担心,实行两级立法体制,会不会产生分散主义,影响法制的统一性我 们认为,改革政治体制的目的,是要使国家权力的合理分工和有效行使。实行立法 体制改革的出发点,不是削弱国家法制的统一性,而是要更好地发挥这种统一性。
因为,法律规定地方权力机关可以制定和颁布地方性法规,并不是没有条件和限制的。地方立法的条件,就是要根据当地的具体情况和实际需要,不能脱离实际,主观 主义地去立法。而限制就是地方权力机关制定法规,必须是和国家的宪法、法律、 法令和行政法规不相抵触为前提,地方性法规必须服从中央的法律和法规。宪法 草案规定,一切法律、法令和法规都不得与宪法相抵触,这就从根本上保证了国家 法制的统一。
为了保障地方权力机关正确地行使地方立法权限,法律还规定了地方立法 的程序和监督制度。凡是地方性法规都必须报全国人大常委会备案。全国人大常 委有权撤销国务院制定的同宪法、法律和法令相抵触的行政法规、决议和命令, 有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律、法令、行政法 规相抵触的地方性法规和决议。所以,宪法赋予地方权力机关享有部分立法权,不 仅不会损害国家法制的统一原则,而是更好地实现这一原则,是进一步完备国家法 制所必需的。总之,在国家根本大法中关于中央与地方相结合的两级立法体制的 规定,是符合中国国情的,是我国现阶段较为合理,较为完善的立法制度。当然,在宪 法草案中,还只是原则规定,但是在立法制度上,如何划分地方立法的权限、地方立 法的范围和法规名称等问题,还须要作出具体规定。