水资源可持续统一管理论文
水资源可持续统一管理论文 ２１世纪被称之为水的世纪，因为随着人口增长和经济社会的发展，主要 矛盾是水资源短缺、水污染和水环境恶化，尤其是水资源短缺已成为世界关注的 热点。２００２年８月２８日在南非约翰内斯堡举行的联合国可持续发展首脑会 议上，全体与会代表一致通过将水危机列为未来１０年人类面临的最严重挑战之 一。代表们呼吁让更多的人喝上安全的饮用水，享受用水卫生设施，并加强水资 源管理。中国水的问题始终是个大问题，洪涝灾害、干旱缺水、水污染和生态环境 恶化三大灾害对经济社会的可持续发展和人民的生存环境、生活质量和健康水平 带来了一系列的影响。尤其是进入９０年代，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、 水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重，对国民 经济和人民的生命财产造成了巨大损失，对人类的生存与发展，对人民的生活质 量和健康水平已构成严重的威胁。水危机越来越向我们逼近。干旱缺水直接影响 国民经济发展和社会进步，以及环境的改善，直接影响提高人民的生活质量和健 康水平 ２０世纪８０年代以来，可持续发展战略已成为各国经济社会与环境协调 发展的共同准则。因此，未来经济社会发展的目标是把经济可持续发展和水资源 可持续利用作为一条主线贯穿其中。中国水资源总量虽然丰富，但庞大的人口基 数，使中国成为世界上人均淡水资源严重短缺的国家之一。专家们警告，中国解 决了温饱以后要防止有可能面临第二个贫困――水贫困。因此，未来中国水资源 的短缺形势将更为严峻，将成为经济社会可持续发展的严重制约因素。针对水资 源面临的新形势、新问题，党中央、国务院根据可持续发展战略，提出了新时期 治水思路是实现水资源的可持续利用，将水资源综合开发、优化配置、高效利用、 有效保护和防治水害提高到一个新的高度。但实现这个目标取决于水资源的统一 管理及其管理体制。因此，水资源的统一管理及其管理体制是２１世纪水利改革 必须解决的一大问题 一、水资源统一管理的基本内涵 水资源的四大特性决定了水资源必须进行统一管理 资源特性：水是自然资源，它包括降水、地表水、地下水，这三种不同的 水源之间是相互转化的，降水既可转化为地表水，也可渗入地下转化为地下水，地表水与地下水相互补给、转化，关系就更为密切，因此，在“三水”开发利用上， 以及与其他水源配置上，在水量和水质、供水与排水相互关系上是一个不可分割 的整体，必须进行统一规划和统一管理 流域特性：水资源通常以流域为单元，因为流域是以水文地理所形成的一 个整体，每一个流域都涉及省区间、上下游、干支流、左右岸之间的利益，只有 按流域进行统一规划和统一管理，才能体现江河治理与水资源管理的统一性和综 合性，才能使整个流域的经济社会与供用水的“费用与效益”之间得到均衡和协调 发展 功能特性：水资源具有多种功能，如供水、灌溉、发电、航运、水产养殖、 改善环境等功能，各功能之间相互联系，互相依托和互相补充，要发挥水资源的 最大或最佳效益，各种功能必须相互协调，而保障协调的基础是水资源的统一规 划和统一管理。
服务特性：水资源服务于农业、工业、水运、交通、城镇建设、生态环境 以及人民的健康水平等各类产业和各个领域，服务于生活、生产和生态用水，服 务于国民经济和社会发展的各项目标和任务。要保障国民经济协调发展和可持续 发展，必须依靠水资源的统一规划和统一管理。
以上四大特性表明：水利作为国民经济和社会发展的基础设施，水资源统 一管理的实质是为了在保障水资源可持续利用的基础上，实现水资源综合开发、 优化配置、高效利用和有效保护的科学组合和最佳的经济、社会和生态效益，统 筹安排好生活、生产、生态三者的用水，保障人口、资源、环境和经济的协调发 展，更好地服务于国民经济各类产业和各个领域，为国民经济和社会发展的各项 目标和任务提供支撑和保障 世界各国都认为，水是“人人共享”的一种最典型的“公共资源”，因此，水 资源的管理就成为国家行政改革的重点，１９９２年在都柏林召开的国际水和环 境会议，关于水和可持续发展的《都柏林宣言》的指导原则认为：“水资源的有 效管理要求有一种将社会和经济发展与自然生态系统保护联系起来的整体处理 方法。有效管理与整个流域的土地和水的利用或地下含水层的利用相联系。”“水 资源规划和管理最合适的地理实体是流域，包括地表水和地下水。” 二、建立水资源统一管理体制的必要加强水资源的统一管理，急需理顺管理机构和体制。江泽民总书记曾指出， 管水就是三件大事，防洪、保证水资源供需平衡、保护水生态环境。水资源不仅 具有自然属性和生态属性，还具有社会属性和经济属性。在行政区范围内，处理 好水资源的社会和经济属性与城市发展的关系，对城市功能的整体开发更为重要。
从防洪、水资源供需和水生态环境的相互关系看，三者均具有按流域统一管理的 客观需求，由此构成了对三者实行统管的基础。从水资源的本质属性看，只有实 行统一管理才能充分发挥管理所产生的社会、经济与环境三重效益 国际上普遍认为，现代化城市要建立统一管理的道路网、电力网、水网和 信息网四大网络，水网是至关重要的一环。这种管理体制的科学基础，是以流域 为基础对水资源进行管理的系统思想。发达国家城市大多建立这种机构管理城市 水资源取得了好的实践效果。例如，巴黎对水事物的统一管理被认为是世界上最 好的，得到联合国的肯定和推荐。我国深圳市１９９１年闹水荒，直接经济损失 达１２亿元；
１９９３年又发水灾，直接损失１４亿元。自借鉴香港经验１９９ ３年成立水务局以来，取得了很好的效果。１９９６年陕西率先开始城乡一体化 的管理体制，洛川县城日供水量从８００ｔ增加到４０００ｔ，年水费收入由２ ０万元增加到１００万元 长期以来，水利建设一直存在“三重三轻”问题，即“重大型轻小型，重骨 干轻配套，重建设轻管理”。笔者再加上两重两轻，即“重工程轻实效”，“重开发 轻配置”，这“五重五轻”问题是历史遗留下来的，但却是２１世纪我们必须高度 重视和认真解决的五大问题。除了这五大问题外，水管理体制是长期以来难以解 决的一大难题。目前水资源的管理体制已经束缚生产力的发展，体制已经成为解 决水资源短缺的一大障碍。水利和水电四分四合就是最好的历史见证，电力管理 体制与水利管理体制相比，电力要比水利解决得好，不管是大水电还是小水电， 不管是水电还是火电、核电都必须进入统一的电网供电。水资源的管理却政出多 门，这种体制只能是水资源不合理的配置、低效利用和浪费。水资源统一管理体 制落后于其他行业原因很多，但我们对这个问题的认识很不够，体制长期不解决 是关键。长期以来，我们没有从战略的高度来认识水资源的短缺及其管理体制问 题。进入２１世纪水管理体制问题不解决，根本谈不上水资源的优化配置、节约 和保护问题。因此，加强水资源的统一管理，建立适合我国国情的新体制，这是 形势的需要，客观的需要，势在必行 三、建立水资源统一管理体制是保障水资源可持续利用的基 国内外的实践表明：实现水资源可持续利用必须依靠科学的管理体制。１９９８年我国第一部《水法》条文中虽然明确规定国务院水行政主管部门负责全 国水资源的统一管理工作，但由于分级、分部门的管理，人为造成水管理在不同 部门和机构之间的分割，导致了权属管理部门之间与开发利用部门之间的相互矛 盾，地表水与地下水、供水、用水与排水包括排污，水污染的防治与水资源的保 护等管理体制很不协调，尤其是对流域管理没有明确规定。长期以来，一座大型 水利设施，往往大坝及其建筑物由水利部门管，水电站由电力部门管，船闸由交 通部门管。城市供水、节约用水由建设部门管理，淡水养殖由农业、渔业部门管 理，工业用水由经济部门管理等等。由于１９８８年颁布的《水法》没有完全从 体制上解决水资源统一管理，正是由于水管理体制的人为分割，才导致了水资源 不合理的开发利用和资源的浪费。这种体制的弊端是导致地表水与地下水、供水 与排水、水量与水质、城镇与农村的水管理，政出多门，分而管之。这种体制既 不利于水资源合理配置，又不利于高效利用和有效保护，更不利于水资源的综合 治理、综合开发，直接影响水资源的综合功能和综合效益，直接影响国家经济发 展和社会进步，以及环境的改善，直接影响提高人民的生活质量和健康。由于不 能实行水资源综合统一管理，甚至会产生在某一部门决策的效果会被其他部门所 抵消。因此，加强水资源统一管理已成为当务之急 水资源的统一管理的有机整体被人为分割，导致部门之间职能交叉和职能 错位的现象并存。各部门之间的开发利用方针和目标缺乏统一和协调，政策法规、 技术标准、定额体系和统计数据等方面也各自为政。几十年的实践证明，一龙治 水、多龙管水，或多龙治水、多龙管水的体制已经严重束缚了生产力的发展，因 此，体制已经成为解决水资源短缺的一大障碍，成为水资源的可持续利用和经济 的可持续发展严重制约因素 党中央、国务院多次指示，要从战略高度认识水的问题，要加强水资源的 管理，实现水资源的可持续利用。１９９８年国家机构改革时，对水资源统一管 理职能曾做了重大调整，但没有从法律上确立下来。２００２年８月九届全国人 大常委会第２９次会议审议通过的新水法在水资源统一管理体制上终于取得了 突破性的进展。新水法的目标首先是把经济可持续发展和水资源可持续利用作为 一条主线贯穿了全部水法的修订。在水资源管理体制上吸取了１０多年的经验教 训，借鉴了国外行之有效的管理模式，强化流域管理和行政区域管理相结合的体 制，使这次水法修订取得了新的突破性的进展 新水法规定：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体 制，这是历史经验的总结。机构的职能和管理体制要体现国家政策走向。目前中国的流域机构是水利部的派出机构，最近经国务院批准中编委批复的流域机构 “三定”方案已首次明确流域机构是具有行政职能的事业单位，统一管理流域的水 资源，但各级政府仍然是现行行政区域管理的主体。因此，借鉴国际上的水管理 模式，必须结合中国国情、水情制定适合中国国情的管理体制。新水法规定实行 流域管理与行政区域管理相结合的管理体制是符合中国目前实际的 四、国际上水资源统一管理的方 世界各国都认为，水资源的管理是一件令人头痛的工作，在大多数国家， 水已变成了一种稀少和昂贵的商品。为了满足经济社会可持续发展的需求，保障 水的安全供给，在水资源的管理方面，大体上可归纳为可供选择的两种模式，一 种是直接管理，另一种是间接管理，从这两种水管理模式来看 直接管理是指由市镇行政部门直接管理，比较单一，这是目前世界上最普 遍采用的直接管理的模式。但有人认为，这种运作方法，水网比较小，问题比较 容易解决，因此，这种管理方式，只适合小市镇，不适合大城市 间接管理或委托管理，是指行政部门同私营部门合作，签订长期管理合同 ２０～３０年。一些大都市越来越倾向于这种比较复杂的管理方式。这种管理方 式又分为两种形式：租出经营和特许经营。租出经营是由市镇行政部门投资兴建， 只把设施的经营权委托给一家私营公司。私营公司依靠收取水费赢得利润，并将 一部分收入交给市镇行政部门，以弥补行政部门技术性折旧开支和兑现许下的诺 言。承租者的风险是在经营中， 一是负责水的生产和销售， 二是负责供水水质的质量， 三是负责设施的运转和保养， 四是负责部分或全部地更新设施。有关设施已经存在，这种管理方式，市 政行政部门保持了供水设施的所有权，不承担运行管理费用，但签订这种合同的 前提条件是，供水水价的制定则是由该公司与市镇行政部门协商确定。私营公司 依靠收取水费来赢得利润。但收取的水费中要上交一部分给市镇行政部门，作为 技术性折旧开支。这种管理方式，市镇行政部门拥有设施的所有权，私营公司只 有经营权，其运行管理费用由私营公司承担。这种管理方式的前提就是已经兴建 了或有现成的供水设施，或者政府有财力兴建供水设施。但目前具备这种前提条件的城市并不多。有些专家认为，这是一种非常好的管理形式。欧洲有些国家将 这种形式还推广到其他公共服务部门。特许经营比较简单。由企业负责修建或更 新设施，并负责设施的经营。所有费用全部由企业承担。供水设施经政府与企业 签订合同３０年。企业通过水费回收费用。到合同期满后，在保证设施良好运转 情况下，将供水设施全部交给市镇行政部门。这种管理模式，市政行政部门在３ ０年后将成为水网的主人，但市民可能要承担昂贵的水费 中国水管理模式应当如何进一步改革是２１世纪我们面临的新问题，但是 从深圳水务局的建立到各省市县水务局的成立，我们已经积累了丰富的实践经验， 国际上的管理模式可以借鉴，但我们要从中国的水情、体制出发制定适合中国国 情的运作方式 五、如何建立具有中国特色的水资源统一管理体 目前不少省市县已经建立水务局管理体制，目前，全国已有２９个省（自 治区、直辖市）的１００９个单位成立水务局或实施城乡水务统一管理，占全国 县级以上行政单元的４２％。成立水务局７４４个，其中正省级１个，副省级４ 个，地级８６个，县级６５３个；
由水利部门实施水务统一管理的单位２６５个， 水务管理体制改革已取得显著成效 水务管理体制与水资源统一管理体制，如何认识这两者的相互关系，笔者 认为所谓水务管理体制的内涵应当是从水资源可持续利用的战略高度，体现在水 资源的统一性和全局性，而不是简单的机构的归并。从法国水务管理体制来看， 法国的水务管理体制是根据１９６４年法国议会修订通过的新水法确立的。该法 最大的特点就是打破了过去以行政区域为单元的管理体制，建立了以流域为单元 的水管理体制。每个流域均设有两个组织：即流域委员会和水务局。水务局是具 有行政管理性质的公立公益机构，是流域委员会的执行机构。法国这两级机构的 设置已充分表明，核心是实现对水资源的统一管理。因此，我国水务管理机构的 设置，目标应当是从水资源可持续利用的战略高度，实现水资源的统一管理 新水法虽然明确流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但我国的水 务管理机构与流域机构的关系还不是执行机构的关系。尽管水务管理机构不是流 域机构的执行机构，但在水资源统一管理上，新水法已经明确两者的有机结合。
因此，水务管理机构不在于名称，而在于其实质 从国内外实践来看，水在管理方式上大体也存在两种模式，一种是一条龙的直接管理，一种是政企分开的管理模式。笔者认为，不管那种管理方式，职能 转变是关键，权属管理是核心。这个问题解决了，其他问题相对要好办些。权属 管理属于机构的职能，就是说，水务局必须对防洪、供水、用水、排水、节水、 污水处理和回用、水环境治理等等，实行城乡统一的管理体制。统一管理并不意 味着有些企业性质的经营实体一定划归水务局直接管理。对于供水、排水和污水 治理回用等企业经营实体，应当走产业化经营的路子，但权属管理必须与产业化 经营实体相匹配，可以借鉴国际上间接管理的方式，通过法规，以合同形式不仅 要保证水务局对水资源的权属管理，而且对公司和企业的经营和管理有决策和监 督权，可以采取董事会和监事会的形式参与经营实体的决策和管理，这样可以节 省水行政主管部门的管理和运行费用，又使企业能运用市场经济规律运作。总而 言之，各地不管采取那种管理方式，由于地域和自然资源条件、经济水平的差异 性，不要强求全国一个模式，但目标都必须实现水资源的统一管理。任何一种管 理方式都必须服从四个有利：有利于水资源的优化配置，有利于水资源的高效利 用，有利于水资源的可持续利用，有利于生产力发展和可持续发展 加强领导、加强宣传。要以水资源可持续利用和经济可持续发展为主题， 提高全社会对“水危机”的意识，加强需水和用水的管理。中国存在“水危机”绝不 是危言耸听。尤其是北方地区，以及大中城市缺水态势已经十分严峻，由于经济 社会发展，城市化水平的提高，人类活动的影响，导致下垫面产流和汇流的条件 发生了变化，如果未来气候变暖，这两种影响组合，会加剧北方地区水资源的衰 减，北方“水危机”的形势可能更加严峻。水资源的统一管理要取得各级政府的支 持，要加强水危机对经济社会发展和人居环境、人民生活质量和健康影响的宣传 力度，要将水资源面临的新形势和新问题，加强水资源统一管理和建立水务局体 制的必要性和紧迫性向领导部门、兄弟部门、社会公众进行广泛宣传。水利部对 各地已经建立的水务局管理体制成功的经验要进行总结，以供各地因地制宜地学 习和推广。