电子政务信息共享的浅析
电子政务信息共享的浅析 一、信息共享需求分析 (一)电子政务发展总体需求 根据国内外电子政务发展趋势,结合我国电子政务建设的现实基础,围绕改 善公共服务、加强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控这一电子政务建设的 战略目标,加强、改善和提升我国政务信息资源共享及业务协同的能力水平,是当 前我国电子政务发展的总体需求,也是实现我国电子政务发展战略目标的根本途 径。推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同是电子政务发挥成效 的关键。加大国家基础信息资源体系开发利用力度,就是要进一步建设完善地理、 人口、法人、金融、税务、统计等国家基础信息资源体系。然而截至目前,国家 基础信息资源体系建设虽然取得一定进展,但从总体上说依然没有建成,基本功能 尚需完善,难以在短期内进一步实现信息资源共享,而进一步实现对这些基础信息 资源的开发利用的难度也很大。不同部门之间相对缺乏必要的信息资源协调共享 机制,致使信息资源开放、共享程度不足,实现开放共享的比例很低。部分部委出 于信息资源安全的考虑,以及信息资源安全保障机制、体制与系统的不健全等原 因,也很难在短期内实现各中央国家机关基于不同业务系统的面向社会、市场的 政务信息资源的开发利用与信息公开。(二)共享信息资源的种类和主要特点 政府信息资源种类主要包括:业务系统中的关系数据、公文资料(含政策、 法规)、审批文件、音像记录、档案材料等静态资源,以及可供调用的应用服务资 源等。政府信息资源的主要特点是在上述电子政务信息中,存在大量的结构化数 据和非结构化数据。据有关研究报道,政府的数据信息中80%是非结构信息,20% 的信息是结构化数据。而这些信息资源具有如下特点:信息量大,增长快速,存放分 散,分权管理,信息源多头采集、重复采集,数据命名、类型、格式有异,表现形式各 异,部门间的数据不一致,数据不能及时同步更新,传输方式不统一,技术多样化等。
(三)信息共享与交换的主要形式 1.数据上报。下级单位根据上级部门的要求,以点对点的方式,在固定时间 里,将自己业务系统中的数据抽取出来,按一定的格式整理后向上级单位报送。2.部门间的数据共享。为避免数据重复采集,政府部门根据法定职责采集自 身职能范围内的数据,再利用数据共享机制,将各部门采集的数据整合在一起,形 成某一事物(务)的完整数据,如完成的人口库、法人库等。
3.公文数据的交换。政府的公文有两类,一类是内部公文,通常由办公自动 化系统实现;另一类是主管部门下发的红头文件和政府部门之间的业务往来公文。
部门间公文往来一般具有特定的公文走向,在规定的时间内被相关业务部门阅读 或批阅,或者被接入接收部门的内部应用系统。由于不同的政府部门之间,存在着 应用系统的体系差异,所以,无法由统一的公文流转系统来实现数据交换。而且, 不同公文的数据格式不尽相同,无法用关系数据库来表现。
4.随机的文件传送。这类数据文件,一般是由特殊任务引起的数据需求,需 要其他政府部门协同配合。但是,由于任务的突发性和随机性,无法预先决定数据 的类型和格式,需要以手工的方式从对方应用系统中采集数据,打包成文件,通过 交换系统进行传输。
5.交互式数据交换。这一类数据交换是需要着重解决的应用需求,如政府联 合审批、企业基础信息交换等。
6.服务调用。随着SOA架构的成熟和流行,直接利用服务资源的调用,也将 成为实现数据信息共享的一种选择和趋势。
二、推进电子政务信息共享面临的核心问题 (一)如何有效组织和管理共享信息资源面对迅速增长的数字信息和相对 独立的部门管理体制,怎样依据信息属性对分散的、多形态的信息资源进行采集、 分类、加工、处理和存储,实现信息资源的有序组织和管理 (二)如何方便用户快速发现、定位和获取共享信息怎样建立一种支持用户 检索、定位、获取和使用共享信息资源的服务体系满足人们在大量信息资源中方 便、准确、经济地获取所需的信息内容 (三)如何实现部门间安全、可靠、稳定的信息交换怎样既支持部门间异构 系统、不同格式的数据交换,又满足安全、可靠、稳定和灵活的要求,实现横向部 门间跨平台、开放式、松耦合的按需信息交换 (四)如何推进业务流程的优化和调整在信息化过程中,如何促进业务流程的优化整合如何通过系统的优化设计,去适应未来必然的业务调整,实现以最小的 代价满足新的业务需求。
(五)如何加强政务信息资源增值服务随着电子政务的发展,社会对政府管 理和服务能力提出了更新、更高的要求,要怎样利用信息比对、集成等处理手段 实现信息资源的增值、增效 三、推进电子政务信息共享的措施及建议 加强统筹规划和顶层设计是保障电子政务信息共享的关键环节。十八届三 中全会提出“提升国家治理体系和治理能力现代化”,政府部门在信息化条件下,如 何更好地履行职责.将电子政务作为提升国家治理体系和治理能力现代化的一部 分,做好信息化统筹规划是十分紧迫的任务。我国电子政务信息系统建设中,长期 以来注重工程建设和软件开发,忽视服务和使用顶层设计及应用发展规划,职能部 门纵向业务的快速发展和横向电子政务统筹缓慢发展的矛盾仍然普遍存在,造成 电子政务发展应用“纵强横弱”的现象依然严重。由于缺乏统一规划和顶层设计, 分散建设、重复投资、区域内数据共享和业务协同困难的现象仍然存在。电子政 务信息资源共建共享作为电子政务信息资源建设的核心,在新的形势下,只有在科 学的、现代的、合理的电子政务信息资源共建共享的理念的指导下才能不断发展。
为此从以下三个角度给出具体的措施及建议。
(一)技术角度措施及建议 1.加强标准规范建设。为方便和规范信息资源采集、组织、管理、交换与 使用为目标,按“参照、设计和整理”相结合的建设原则,制定标准规范体系,着重解 决“信息资源多头采集,重复采集,数据命名、定义、类型、格式差异,数据不能及 时同步更新,部门间的数据不一致,技术多样化”等问题。完成的标准规范体系大致 涉及以下几个方面。信息资源方面。主要包括信息资源分类标准、信息资源标识 符编码规范、信息资源核心元数据定义规范、目录编制指南等。技术平台对外服 务接口规范。主要包括数据库交换服务接口、文件交换服务接口、目录查询接口、 目录注册接口、信息服务接口、身份认证接口等。前置交换环境建设规范。对各 委办局前置交换环境所需的网络、服务器、数据库、安全设施等提出配置要求, 统一规划前置服务器的IP地址及命名规则。身份编码规范。制定有关组织机构、 角色、用户、应用系统、前置换节点等方面的身份编码规则,以标识其在技术平 台上的唯一合法身份。2.加强基础设施建设。技术支撑体系主要包括目录与交换体系、政务信息 交换网络、安全保障系统三个部分。目录与交换体系。即按照国家的“两个标准”, 根据“系统设计,整合利用,集约建设”的原则来规划、设计和建设。目标是逐步建 立“一点接入、普遍联通,一套设施、普遍适用”的基础技术支撑平台。政务信息 交换网络。即在电子政务外网中开辟资源共享专网,既避免重复建设,又保证资源 共享网的相对独立。安全保障系统。从基础环境、管理制度、技术手段三个方面 保证网络系统、应用和数据安全。由专业的IDC负责机房环境安全,由专业的电子 政务外网运维单位保证网络通畅。加强制度建设,规范系统运维、资源管理、资 源提供和资源使用工作。综合考虑安全、共享、成本和效率关系,部署必要的安 全技术设施。
nb (二)经济角度措施及建议 1.建立信息共享奖励补偿与绩效考核机制。合理使用政府投资信息化资金 杠杆,强化资源安排的导向性作用,鼓励政府投资信息化项目向资源共享及业务协 同方向发展。增加政府在政务信息资源共建共享方面的经费投入,专项保障公共 设施、标准规范等方面的基础建设。适当强化经济激励机制,建立资源共享“贡献 度”奖励政策,促进信息资源公开、共享工作。完善资金管理,加强资金使用绩效考 核。
2.引入市场机制,鼓励政府信息资源服务外包。现在各个政府部门之所以不 愿意将信息拿出来共享,说到底还是利益问题。政府部门往往利用行政管制和法 律等手段来人为限制信息自由流动,以维护其既得利益,也就是所谓“信息寻租”。
打破信息垄断、引入市场竞争是解决信息寻租问题的重要手段,我国政府在解决 电子政务信息共享问题的过程中,也应当在政府信息服务中引入市场机制,鼓励第 三方信息中介和信息服务机制参与政府信息资源的开发。另一方面政府还需要明 确规定政府部门不得进行有偿的信息资源开发经营,因为一般来说,这些部门从奖 励与补偿机制中所获取的利益远远比不上直接经营这些信息资源所带来的收益。
只有这样,才能从根本上打消政府部门独占信息的想法,才能使市场化机制真正在 政府信息资源开发中生根发芽。
(三)管理角度措施及建议 1.建立健全政府信息资源共享管理体制。政府信息资源共享管理体制是影响政府政府信息化发展的重要因素,只有建立健全科学合理的政府信息资源共享 管理体制,为电子政务创造一个良好的发展环境,才能实现政府信息资源管理的健 康发展。在具体做法上,一是改善政府信息资源管理机构的设置,将其纳入政府组 成部门的序列,成为一个拥有指挥、协调、控制职能的综合部门。二是明确政府 信息资源管理职能。坚持共享共赢的原则,制定有关政务信息资源开发利用方面 的发展规划和政策规定,明确信息资源共享管理方、提供方、使用方的主体及各 自责任、权利和义务,逐步形成规范有序的信息采集、组织、管理、共享和使用 机制。三是建立健全对信息管理人员的培训机制。各地信息管理部门要充分发挥 各级教育培训机构的作用,通过各种形式对政府机关工作人员进行政府信息资源 共享方面的知识普及,加强政府信息资源共享的观念教育及技能培训。
2.加强立法推动。研究制订《电子政务信息共享条例》。在针对“电子政 务”的综合性法规难以于短期出台的条件下,研究制定《电子政务信息共享条例》 是解决当前政务信息共享难题的有效途径。其中,要明确“依法共享、需求导向、 突出效益、保障安全”为电子政务信息共享的指导性原则。