外国农村社会政策研究论文
外国农村社会政策研究论文 摘要：马来西亚的农村社会政策主要包括为农民生产提供支持服务、保障 农民基本生活需求、提高农民文化素质和生产能力这三个方面的内容，并呈现出 如下特点：农村社会政策与经济发展政策融为一体，在生产发展中实现社会目 标；注重农民人口素质和能力的培养与提高，直接的现金济贫措施有限；
政府在 提供农村公共服务中起主要作用，同时鼓励其他社会力量参与其中。
关键词：马来西亚，农村，社会政策 在马来西亚的工业化进程中，尽管农业部门在整个国民经济结构中所占比 例不断减少，但由于农业直接影响到国计民生、出口收入、工业原料的来源等， 因此政府仍十分重视农业的发展。特别是马来西亚的主体民族马来族大多从事农 业，为了缩小他们与其他民族间的发展差距，维护社会团结，政府对于农村地区 的社会发展更是特别关注。保障农村经济社会同步发展、提高农民生活质量成为 马来西亚社会政策的重要内容。
马来西亚农村社会政策的基本内容 纵观马来西亚农村社会政策的发展，可以看出其内容涉及农民生产、农民 生活以及农民人口素质三大方面。这三方面的内容相互联系、相互促进，构成了 马来西亚的农村社会保障体系。
第一，为农民生产提供支持服务。
1969年的种族冲突事件促使马来西亚政府采取了“新经济政策”，消除贫困 尤其是马来族农民的贫困成为新经济政策的一个重要社会目标。为实现这一目标， 马来西亚政府并没有采取专门的济贫措施，而是通过为农民生产提供各种支持服 务，促使其在生产发展中摆脱贫困。
1971年，马来西亚开始推行农村综合发展战略，以扩大农村人口就业，实 现农业部门的现代化。为此，政府投入大量资金，开展了一系列的项目建设，为 农民发展生产提供支持。这些支持项目主要有：(1)开发土地，增加耕地面积， 安置无地农民种植经济作物。至1987年，马来西亚共实施了422个土地开发项目， 开发土地76万公顷，安置无地移民111728人。(2)改善农田基本建设，建造水利 灌溉工程。两个大规模排灌工程――吉兰丹州的吉姆达计划和吉打州、玻璃市州的慕达计划均于70年代上半期完成。(3)提供化肥、高产种子和农业技术，以提 高农业作物产量，扩大油棕、可可等经济作物的种植面积，对换种高产作物提供 补贴。(4)实行价格补贴制度，减少市场风险，保障农民的生产利益。由于稻米 种植是所有农作物种植中收入最低的部门，为了保证稻农的利益，马来西亚政府 对米价实行补贴。在1986～1990年间，政府在给稻农补贴上的开支达到3.968亿 马元，1991～1995年间，补贴开支达3.98亿马元。政府还建立国营销售系统和稻 米烘干、碾磨、贮存一条龙的综合企业，为稻农提供种种方便，减少中间商对稻 农的盘剥。(5)建立支持农业的信贷机制，为农业生产提供贷款。(6)在城市中心 建立农贸市场，让农民直接出售农产品，以获取较好的价钱。马来西亚这些支持 农业生产的措施对提高农民收入、消除农村贫困发挥了重大作用。
第二，保障农民基本生活需求。
保障农民基本生活需求的社会政策主要有两大内容：一是为农民提供基本 的生活、卫生医疗条件；
二是对贫困农民实施救助和帮扶。
马来西亚独立以来，政府投入大量资金，在全国建立起了比较完善的公立 医疗保健服务体系和网络。马来西亚农村卫生服务系统分为两级，即卫生中心和 社区护士站。卫生中心有医师或专科医师，服务人群1.5万～2万人；
社区护士站 服务人群约3000―4000人，能处理多种医疗问题，包括分娩。农村地区的医疗卫 生服务全部免费，即使是住院病人也只需缴付很少的费用，贫困地区和医疗条件 差的地区的农民还可以减免费用。政府还定期对乡村卫生服务质量进行改进，尤 其重视对农村卫生设施、设备和技术的不断更新和提升。进入21世纪后，马来西 亚建立起一系列新的初级卫生保健诊所，部分助产诊所也可提供更多的卫生保健 服务。
为了加快农村地区的脱贫步伐，1989年，在“新经济政策”即将结束之际， 马来西亚开始实施专门的反贫困计划，即特困人员发展计划。政府将特困家庭登 记在册，并设计一系列适合这些特困家庭需要的项目，以增加其就业机会、提高 其收入。这些项目包括小型贸易、家庭手工业、家畜饲养、水产养殖、粮食作物 的商业化生产等。政府还为贫困家庭提供无息贷款和培训、改善住房条件、为孩 子们提供食物和教育资助等。至2000年4月，马来西亚共发放7.672亿马元的无息 贷款，大约有15。35万名贫困者从中获益。除此之外，联邦土地发展机构还给那 些因伤残无力工作以及年龄在60岁以上的贫困人口提供直接经济救助，每人每月 可获得50马元的救助，一个家庭每月最高可获250马元的救助。总共有7000个贫 困家庭获得救助。在第七个马来西亚计划期间(1996～2000年)，马来西亚实施了一个专门帮 助土著少数民族脱贫的计划。该计划的资助形式主要是鼓励土著少数民族参加各 种能够增加收入的活动，如土地开发、蔬菜种植、零售业、家庭手工业等。在新 土地开发和安置计划中，共有8100个土著少数民族家庭获益，涉及土地面积达 1.98万公顷。到1999年底，1.582万个土著少数民族家庭获得了7900万马元的补贴， 土著少数民族的贫困率已由50.9%下降到15.4%。自2001年起，马来西亚开始实 行“国家远景政策”(NationalVi-sionPolicy)。这一时期，政府继续实施一系列类似 的反贫困计划，资助对象主要是边远地区的土著少数民族。
在以上反贫困计划中，政府一方面对无生产能力的贫困家庭提供直接的经 济援助，另一方面还为农民提供住房、饮水等基本生活条件和卫生医疗等社会服 务。到1995年，72%的农村贫困家庭通了电，65%的农村贫困家庭有了安全的饮 用水；
77%的农村贫困家庭能在周边9公里范围内有一家政府或私人诊所，还有 汽车牙科医疗队和诊疗所、村卫生队、飞行医生为边远的农村地区提供医疗服务。
由于实施特困家庭发展计划，农村地区的特困家庭所占比重由1991年的5.2%下降 到1995年的3.7%。
第三，提高农民的文化素质和生产能力。
提高农民的文化素质和生产能力一直是马来西亚政府农村社会政策的一 项重要内容。政府希望以此促进贫困农民通过自身努力来获得较高收入的工作， 直至摆脱贫困。提高农民文化素质和生产能力的主要途径就是让农民及其子女能 够有机会接受各种形式的教育和培训。
20世纪60年代，马来西亚制定了《义务教育法》，对6～15岁儿童实施全 民义务教育。为了使《义务教育法》在农村地区能够切实有效地执行，马来西亚 的农村发展计划及反贫困计划都将学校建设作为其中一项重要内容。到1995年， 马来西亚94%的农村贫困家庭能在周边9公里范围内有一所小学，60%的贫困家 庭能在同样范围内有一所中学。如今，马来西亚政府可以为儿童提供11年的免费 教育。与此同时，政府还为贫困家庭的学生提供各种教育资助，例如为贫困学生 提供奖学金、免费课本、食宿、制服等。另外，改善农村教学设施，提高农村教 学质量也是政府特别重视的内容。近年来，一些乡村学校的设备不断更新，一些 不足150名学生的农村学校被合并，以便保证学生能够享有更好的教学设备和学 习环境。为了使边远农村学校跟上科技发展形势，马来西亚发起了一项农村学校 无线因特网培训和教育计划，为农村学校提供计算机等相关设备，为学生和老师进行信息通讯技术的教育和培训。马来西亚的高等教育虽非义务教育，但是政府 设立了国家高等教育基金，为家庭贫困的学生提供财政资助，使马来西亚青年都 有可能进入大学学习。
除了保证让农民子女接受正规的教育外，马来西亚还特别重视农民自身能 力的培训。培训内容主要有两个方面：一是为农民提供有关农业耕种以及工作态 度和价值观方面的培训和教育，以使其提高生产能力；
二是为农民提供工业培训， 使其能够受雇于非农部门，或自己在农村地区和城市中心从事商业活动。在第五 (1986～1990)和第六(1991―1995)个马来西亚计划中，政府在培训和咨询方面的 开支达到2800万和3.417亿马元。
马来西亚农村社会政策的特点 第一，农村社会政策与经济发展政策融为一体，在生产发展中实现社会目 标。
从以上的叙述中可以看出，马来西亚在处理农村的社会问题时，往往将其 与农村的生产发展联系在一起，在发展中解决社会问题。因此，马来西亚农村社 会政策的相关内容往往包涵在经济政策之中。在1971～1990年实行的“新经济政 策”中，政府明确指出，“新经济政策”的主要目标并不只是实现经济的快速发展， 而是通过经济的快速发展和转型重建社会、维护国家团结。“通过项目方式来提 高生产力、增加收入和为不分种族的所有马来西亚人增加工作机会来消除贫困”， 是“新经济政策”的重要内容之)。在这种思想指导下，马来西亚在“新经济政策” 时期，没有实行专门的消除农村贫困计划，而是将消除农村贫困贯穿于各种农村 发展计划之中，通过为贫困农民提供各种就业机会、增收渠道以及生产服务，使 其摆脱贫困。即使在“新经济政策”末期实施了专门的反贫困计划，但反贫困的主 要措施仍然是通过各种生产发展项目为贫困农民就业、增加收入提供各种机会和 支持。
第二，注重农民人口素质和能力的培养与提高，直接的现金济贫措施有限。
在各个经济发展时期，马来西亚一直将消除贫困特别是马来农民的贫困作 为其奋斗目标。但由于奉行“在发展中消除贫困”的原则，马来西亚的社会政策并 不主张对农村贫困人口实行过多的现金救助，而是注重其素质和能力的培养与提 高。从前面的叙述中可以看出，马来西亚在其反贫困计划中，只是对那些因伤残 无力劳动或年龄在60岁以上的贫困人口提供经济救助，而对其他人则通过提升其素质和能力来使其摆脱贫困，具体表现为在农村地区建立起较为完善的卫生医疗 服务和教育培训体系，以此来促进农民身体素质和文化素质的提高，从而使农民 有能力自食其力以及从事更高收入的工作。这反映出马来西亚农村社会政策特别 重视“自立”和“自尊”的理念。
第三，政府在提供农村公共服务中起主导作用，同时鼓励其他社会力量参 与其中。
在马来西亚，社会政策的推行主要依靠政府的力量。无论是在资金的投入 还是各种社会服务组织机构的建立中，政府都起着关键作用。如表1所示，马来 西亚在社会服务方面的开支呈不断上升趋势。在20世纪70、80年代，马来西亚的 社会政策主要关注农村地区，政府是农村发展资金以及农村教育和卫生医疗服务 的主要提供者。
政府在发挥主导作用的同时，亦鼓励私营部门、非政府组织等为农村的社 会发展做出贡献。
首先，鼓励私营部门、非政府组织参与政府发起的各种农村发展项目。在 吉打州，约有70%的农村发展项目由私营部门负责运作，政府机构对其进行监管 和评估。只有30%的项目直接由政府机构运作。私营部门除了直接参与投资开发 外，还为贫困人员提供技术培训、工作机会、实物和财政资助等。非政府组织也 在国家的反贫困计划中发挥了重要的作用。如“马来西亚努力信 用”(AmanahIkhtiarMalaysia，简称AIM)是一个金融方面的非政府组织。自1987年 以来，该组织利用政府分配的3亿马元的无息贷款为6.9万个贫困家庭提供信用服 务，使其能够有机会从事小商业和家畜饲养业。AIM还为一些潜在的服务对象实 施了特别预备项目，以促进贫困家庭的自立。
其次，鼓励私营部门在发展经济和提供城市社会服务方面发挥重要作用， 从而使政府能够有更多的资源为农村提供公共服务。自20世纪80年代以来，越来 越多的私人资本在政府的鼓励下进入经济部门和教育、卫生等领域，条件较好的 私立医院和私立学校成为城市中产阶级社会服务的主要提供者，从而使政府能将 更多的资源投入到社会领域特别是农村地区公共服务领域。如表1所示，自第五 个马来西亚计划以来，政府在经济部门的投入不断缩小，而在社会领域的开支越 来越大。马来西亚农村普遍建立起公立免费医疗服务体系和义务教育体系。
如今，马来西亚的各项社会发展指标均居于亚洲发展中国家前列，这与其实施独具特色的农村社会政策是分不开的。由此可以得出两点启示：第一，对于 一个尚处于工业化进程中、经济还不十分发达的国家来说，在农村地区实行以“发 展”和“自立”为主的社会政策无疑是明智的选择，一方面可以借这样的社会政策 来促进农村的经济发展，在经济发展中解决农村社会问题；
另一方面也避免使政 府背上过于沉重的社会保障包袱，从而影响到整个国家的经济发展。虽然与一些 发达国家如德国、日本相比，马来西亚的农村社会保障体系还不够全面和完善， 但却是与其国情及发展水平相适应的。第二，由于农村社会发展是庞大的系统工 程，政府一方面要在促进农村社会发展中起主导作用，另一方面也要积极鼓励其 他社会力量参与其中，这样有助于动员更多的资源投入农村的社会建设。因此， 综上所述马来西亚的经验对于发展中国家制定农村社会政策颇具借鉴意义。