20世纪80年代以来,西方发达国家实行的行政改革,引起了极大的社会反响。这场改革有着不同的称谓,如“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”等,标志着一种新的公共管理模式正式出现。“新公共管理”实践催生了不同于传统公共行政理论的理论新范式,即新公共管理理论。一、新公共管理理论概述
新公共管理理论从现代经济学中汲取诸多理论依据,如“理性人”的假定、公共选择、交易成本、成本——效益分析等。新公共管理理论主张,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等,完全可以运用到政府部门的管理中。
30多年来,新公共管理理论成为西方国家公共行政领域的时代潮流,产生了重大的影响。发达国家政府在新公共管理理论的指引下,不同程度解决了所面临的财政危机和信任危机,提升了政府运作能力;确立了“为顾客服务”的崭新行政理念,政府逐渐超脱于具体事务之外,集中精力做好政府决策;克服了传统官僚体制下对公共物品的垄断或管制供给的做法,采取分权和权力下放,实行组织机构变革和人事制度改革;构建了“优质”政府体系,如“一站式政务超市”;了解民众对政府服务的需求和期待;根据公民的建议来改善政府的机构和行为;公开政府的服务标准;以标准来衡量绩效等。新公共管理理论没有高深的模型推导和理论阐释,很多政策主张具有可操作性,有着重要的借鉴意义。新公共管理理论的侧重点在于如何提升政府实施公共管理的能力,即在有限的资源条件下如何提供成本更低、质量更好的公共服务。这是我们借鉴新公共管理理论的关键之处。
二、西部中心城市在西部大开发中的重要性
西部中心城市在西部大开发中发挥着十分重要的作用。
(一)经济辐射
改革开放以来,西部中心城市经济发展十分迅速,基础设施不断完善,城市面貌大为改观。西部各省(市)区都只有一个特大型中心城市(主要是省会城市),大城市少,区域内各城市之间的发展水平差距悬殊,中心城市在区域经济中的主导地位十分突出,起着很强的辐射作用。
(二)产业集聚
西部中心城市具有较为雄厚的产业基础,聚集了许多优势突出的行业和大量竞争力较强的企业,总体经济实力明显强于周边其他城市。产业集聚可以提高劳动生产率,相关产业的企业在中心城市集中可以促进这些产业在区域内的分工与合作。
(三)科技创新
相比周边城市,西部中心城市的综合实力为科技创新提供了较好的物质基础。同时,西部中心城市作为区域科技和文化中心,聚集了大量研究机构和高素质科技人才,为区域的科技创新提供了有力支撑。科技创新促使西部地区创造和应用新知识和新技术、新工艺,采用新的生产方式和经营管理模式,开发新产品,提高产品质量,不断提升竞争力。
总之,经过多年的建设和发展,西部中心城市的产业优势日趋明显,经济功能趋于综合化,金融、贸易、服务、文化、娱乐等城市功能得到发展和提升,城市集聚能力不断增强,是区域经济活动的主导者和推动者。
三、转变政府职能是西部中心城市跨越式发展的关键环节
在西部大开发中,中心城市探索建立了新型的行政管理体制,促进了经济社会的全面进步。但是,西部地区与东部地区发展水平的差距仍然较大,西部地区仍然是我国全面建设小康社会的难点和重点。面对新形势、新要求,西部中心城市必须增强忧患意识,深刻认识到经济社会中存在的体制性和机制性问题,解决各类复杂矛盾。
(一)政府职能定位不够清晰,转型任务相当艰巨
西部中心城市在政府职能上仍带有全能型色彩。从履职理念看,强调行政管理,忽视公共服务;从履职内容看,行政范围宽泛,追求目标全面,重视事前审批,轻视事后监督;从履职层级看,管理层次较多,部门之间时有牵制,不利于提高行政效率;从履职方式看,宏观指导较弱,微观干预过多,管理手段单一等现象普遍。政府直接参与经济建设或过多干预经济发展,而市场对资源配置的基础作用相对薄弱。
(二)经济增长方式比较粗放,后续发展面临挑战
从西部大开发历程看,西部中心城市主要还是依赖优惠政策和资金的大规模投入,政策驱动和投资驱动的特征十分明显,经济增长方式较为粗放,经济发展的抗波动性差。随着政策优势减弱、土地出让收入减少和商务成本抬高,招商引资工作压力加大,经济持续发展的能力受到挑战,这就要求进一步转变政府职能,加强制度创新,促使经济增长方式向集约型转变。
(三)区域创新活力明显不足,创新体系相对薄弱
西部中心城市国有企业由于体制机制约束,缺少创新动力,主要依赖资源竞争;民营企业虽有创新动力,但经济实力不强,信贷融资困难,难以承担大规模的技术创新任务;高层次创新人才总体缺乏,尚未改变人才净流出状况;城市生活配套服务和总体创新氛围不足,影响创新企业和创新人才的集聚。可以说,区域创新体系远未形成,亟待优化科技创新环境。
(四)民间组织先天不良,后天乏力
西部中心城市的民间组织(主要指行业协会和中介机构)大多依附在行业主管部门之下,存在自身能力不强、服务功能不全、发展动力缺乏等不足,不能通过社会化手段获取必要的人力、项目和资金资源,难以形成社会公信力和行业影响力,影响到政府职能转移。
西部中心城市跨越式发展是一项复杂的系统工程,涉及经济社会各方面多领域的改革,关键环节是转变政府职能,特别是转变经济管理职能。
四、对于西部中心城市转变政府职能的若干建议
借鉴新公共管理理论,西部中心城市转变政府职能的目标应该是高屋建瓴,适度超前,统领全局,影响四周。
一是立意要高,发挥西部大开发的示范效应。西部中心城市必须与国家的改革要求和城市的未来发展相结合,在政府管理体制改革的热点、难点上下工夫,率先有所突破,取得一定的成功经验,以便在区域内推广。二是思路要宽,提供区域大发展的城市样板。必须以全球化的视野,以区域共赢的理念,审视政府职能转变,为区域大发展提供城市样板。加大开放力度,着眼于世界经济在西部地区的纵深发展,着眼于西部地区乃至中国的共赢发展。三是模式要活,丰富中国现代化发展道路。改革开放以来,中国现代化发展道路日益清晰,即以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,实现经济全面、协调、可持续发展。西部中心城市转变政府职能,既是局部领域的试点,也是中国现代化发展道路的丰富和完善。
具体而言,西部中心城市可以从四个方面着手,积极稳妥推进政府职能的转变,提升政府绩效,增强城市综合竞争力。
(一)加快行政管理体制改革,建设公共服务型政府
要面向未来,积极调整经济管理职能。要强化宏观政策引导、市场监督管理和社会公共服务职能,弱化微观经济管理和行政审批职能,把相关事务逐步转移出去。重点工作是创造良好的发展环境,为市场主体做好服务,引导区域发展向市场主导型转变。
以新公共管理理论为参考,西部中心城市要深入推进政府机构改革,按照决策、执行、监督相分离的要求,优化政府组织结构,理顺部门职责分工,完善监督约束机制,确保行政行为公正公平、高效透明。
要推进政府行政效能综合评估。根据不同部门的履职要求,制定新型的绩效评估标准和奖惩考核办法,加强行政绩效管理和成本核算,完善问责制度、监察制度和投诉制度,提高政府官员的履职能力和服务水平。
(二)改革行政审批和投资管理,促进民营经济发展
要按照“非禁即入”原则全面清理行政审批事项。对法律不限制的领域,政府部门不再设立审批权限,全部改为备案制,由投资主体自行决策,自担风险。对依法需要保留的审批项目,全部实行承诺制度公开,加强审批责任。
要进一步规范政府投资行为。在经营性领域,政府投资要坚决退出,大力引导各类社会资本进入;在回报利润率较低的领域,要积极创造条件,采用特许经营、投资补助等多种方式吸引社会资本参与;在社会必需且无利可图的公益性领域,政府要积极介入,解决投资缺位问题。
城市要高度重视民营经济的发展,加大对中小企业的服务力度,扩大贷款贴息、研发补助、融资担保、税收优惠等帮扶享受面,简化相关操作程序,尤其要把解决“融资难”作为突破口。同时,要为民营经济的发展创造良好环境,让有潜力、有优势的民营企业做大做强。
(三)构建科技型城市,加快区域创新体系建设
要提高科技创新水平,发展高新技术产业,用先进技术改造传统产业,壮大优势产业,淘汰落后产业;发挥科研单位集中的优势,壮大科技人才队伍,开发具有自主知识产权的核心技术,推进科技成果的产业化;加快城市信息网络建设,加强城市基础数据的收集和管理,提高城市信息化水平。
要加快区域创新的载体建设,抓紧建设各类科技创新服务平台和创新基地(园区),营造创新氛围;加大资金投入,改革政府科技创新资金的分配方式和管理模式,进一步完善创新项目绩效评估机制;加紧资源整合,建立共性技术开发平台和公共服务平台,让各种创新资源充分流动起来。
(四)大力培育民间组织,建立新型社会关系
要加快推进具有社会管理和公共服务职能的事业单位改制为民间组织;按照市场化要求,取消民间组织现有的行政隶属关系、人事派遣关系和资产管理关系;积极向民间组织转移政府职能,将技术性、协调性、评估性、行业性事务交给民间组织,支持民间组织在法律范围内充分行使职权,自主开展活动,提高社会公信力。
要对承接政府职能转移的民间组织在资金、人才、税收等方面给予政策支持;积极支持民间组织加强国际交流合作,增强服务功能,拓展服务领域;探索政府向民间组织购买专业服务和委托管理,促进民间组织进一步发展壮大。