谈论新生代农民工培训问题
谈论新生代农民工培训问题 今年中央“一号文件”首次明确提出“采取有针对性的措施,着力解决新生代 农民工问题”的战略要求。一号文件特别强调,新生代农民工的问题的解决是推进 城乡二元体制改革、遏制城乡差距扩大,是改善民生、促进社会和谐稳定的一个 关键性问题。在新生代农民工已成为城市建设生力军的今天,他们的素质问题已 经直接关系到我国城市化、现代化以及社会主义和谐社会建设的成败。而新生代 农民工素质的提升离不开对其的教育培训,因此,我们必须高度关注和重视新生代 农民工教育培训问题。一、对新生代农民工教育培训的重要性 (一)对新生代农民工教育培训是实现我国工业化、城市化、现代化健康发 展的根本要求追求工业化、城市化和现代化目标,是政府和全体国民的强烈愿望。
我们坚持走新型工业化的道路,必须发挥科学技术作为第一生产力的重要作用,注 重依靠科技进步和提高劳动者素质,改善经济增长的质量和效益;必须建立一支素 质精良的知识型、技术密集型劳动力队伍。由此引发的新生代农民工的教育培训 需求尤其是高层次的教育培训需求也会进一步增加。教育的追赶一定要优先于经 济的赶超。加强新生代农民工的教育培训,提高新生代农民工的素质,增加新生代 农民工的人力资本,促进新生代农民工由产业工人向现代产业工人转变,为促进我 国产业结构升级提供有效的人力资本支撑。推动中国经济快速增长的人正是农民 工,其中新生代农民工又占绝大多数,因此没有这个群体的发展,就没有我国工业 化、城市化、现代化的持续、快速、健康发展。
(二)对新生代农民工教育培训是加快我国农村剩余劳动力转移,实现农民 工市民化的必然要求各发达国家及许多发展中国家的历史证明,在走向现代化的 过程中,没有什么能挡得住城市化的步伐,没有城市化,一个国家的现代化也很难 实现。而城市化从一定意义上讲就是人口的城市化,没有人口的城市化,显然称不 上真正的城市化。因为,严格说来,只有市民才是城市社会的真正主体,城市化的一 个最本质的表现就是市民社会的建构。与纯粹务农的农民相比,新生代农民工的 社会地位虽然有了明显的提高,但是,他们在整个城市社会中仍然处于最底层。如 果新生代农民工无法真正融入城市社会,无法真正实现市民化,这势必影响我国现 代化的发展。要使农民工转化为非农民工,成为市民,就必须大力提高新生代农民 工的科学文化素质和综合技术能力,让那些有条件、有意愿、有能力接受非正规 教育和各种培训的人有机会接受再教育,只有进一步提高我国劳动力的素质,为经济增长、社会发展、城市化进程奠定良好的人力资本,才能从根本上解决农民工 问题,才能彻底变农民工为市民,使农民工真正融入城市。
(三)对新生代农民工教育培训是提升我国产业竞争力,走可持续发展道路 的现实要求让新生代农民工成为技工,是时代的呼唤,也是一项长期的系统工程。
新生代农民工已经成为我国城市产业工人不可或缺的重要组成部分。要促进城市 经济的可持续发展,必须高度重视和改善新生代农民工的工作和发展环境,切实加 强对新生代农民工教育培训工作的支持力度,弥补企业对新生代农民工教育培训 相对不足的缺陷,为实现产业结构升级提供坚实的人力资本。当前,全球产业竞争 的形势越来越严峻,我国特别是东南沿海地区加快产业升级已是大势所趋,产业升 级换代的需求,经济发展方式转型的需要,促使我国劳动力市场需求结构的升级变 化。传统体力型劳动力的需求量正逐步减少,技术型农民工的需求量则逐步增加, 以至于出现技术工人供不应求的状况,我国很多地方出现了技能性“民工荒”。作 为现代化建设主力军之一的新生代农民工,个人素质的高低,不仅影响到其自身的 生存与发展,还直接关系到产业结构的升级换代和产业竞争力。因此,必须通过加 大对新生代农民工的教育培训力度,提高新生代农民工的技能水平、增强其就业 能力,将潜在的劳动力转化为现实的劳动力。
(四)对新生代农民工教育培训是改善农民工生活状况,构建社会主义和谐 社会的迫切要求从新生代农民工的成长环境来看,新生代农民工成长的社会环境、 家庭环境和第一代农民工有了很大的不同,他们的“城市梦”要比他们的父辈更执 着。他们中间大多数人不愿意在结束了若干年的打工生涯后回乡务农,他们渴望 成为市民,希望自己能留在城市里像城里人一样的生活。因此,他们的市民化意愿 和倾向是十分强烈的。正因为他们有梦,面对同样的社会境遇他们内心的困惑也 就越大。面对他们的困惑,我们不能一厢情愿地要求他们回到农村,安心务农;我们 也不能一味地指责他们。我们应该关注农民工的利益,特别应该关注新生代农民 工的愿望,因为他们是时代发展的生力军。只有不断满足新生代农民工日益增长 的教育需求,营造公平合理的社会环境,才能实现包括新生代农民工在内的社会和 谐。
二、新生代农民工教育培训面临的困难 (一)政府和企业对新生代农民工教育培训重要性认识不充分 1.政府层面。政府认识不到位是影响农民工培训工程进展和效率的最大因 素。农民工培训具有准公共产品的性质,属基础建设范畴,国家须明确其在农民工培训中的主导地位与主要责任。近年来国家有关农民工培训的政策方针由于缺乏 制度保障,措施不力。地方政府未切实贯彻中央有关精神,农民工培训落实不力。
从国家主管农民工培训的部门看,教育部、劳动与社会保障部等多部门共同参与, 缺乏集中统一领导;从国家教育方针来看,农民工培训未包含于教育发展战略之 中;从投入来看,政府投入非常有限,全国众多具有培训需求的农民工难分其羹。因 此,政府对农民工培训缺乏认识高度,则不利于农民工培训工程的实施。
2.企业层面。企业未认识到员工培训作为一种人力资本投资所具有的长效 性,缺乏参与农民工培训的积极性和主动性。对企业来说,他们所追求的目标是利 润最大化,如果为农民工的培训费用买单,就意味着增加了企业的运营成本,降低 了企业的利润;况且,在制度和运行环境具有高度不稳定的大背景下,企业和农民 工之间往往缺乏长期稳定的合约关系,在农民工频繁流动和跳槽的情况下,企业对 农民工培训的投资容易发生收益外溢的现象,这使得企业对农民工的培训往往缺 乏足够的动力,形成了企业对农民工重用轻养的现象。据《我国公共就业培训问 题研究》的调查,在北京只有2%的农民工反映其所在的企业经常对他们开展培训, 而71.7%的农民工从未接受过企业的任何培训。由此可知,企业缺乏参与农民工教 育培训的积极性,是由制度和运行环境不稳定,企业和农民工之间没有长期稳定的 合约关系造成的。
(二)对新生代农民工教育培训仍缺乏有效的制度保障 从我国目前颁布的有关农民工教育培训的文件来看,主要集中于农民工培 训的措施和步骤,促进农村劳动力转移,缺乏有效的教育培训的配套保障措施,而 且也没有针对新生代农民工群体的教育培训政策,削弱了新生代农民工参加教育 培训的积极性。长期存在的城乡二元结构渗透到了教育领域,城乡教育差距明显。
人们能否享受某些教育资源往往是以户籍归属作为依据。我国教育资源的分配和 投入在城乡之间有着重大的差异。由于城乡两种教育资源的长期分离,导致两种 教育背景难以衔接,新生代农民工从乡村转移到城市时面对两种不同知识背景的 转换难以适应。随着产业结构的升级和社会的发展,对新生代农民工教育的社会 需求越来越大;对于青年农民工个体而言,在城市的工作生活使他们慢慢发现自己 的教育需求,但由于制度的影响,大多外来的新生代农民工难以平等享受当地的教 育服务。
(三)对新生代农民工教育培训经费投入不足 自1999年以来,中央政府高度重视农民工教育培训问题,对该项目也大力支持,并投入了大量的资金,如2005年,中央财政共投入专项补助资金65亿元,带动各 省省级财政投入10亿元以上。但从总体上看,政府所提供的资金对农民工培训的 支持仍显不足,缺乏稳定的经费供给制度,主要表现在三个方面:一是财政支持水 平明显偏低,难以满足实际需求。例如,2004年中央财政用于“三农”投入为2626亿 元,其中直接安排的农民培训预算25亿元,不足1%。2004年至2006年,中央政府投入 农民工培训工程125亿元;近两年,全国省区市级政府部门也为农民工培训投入约 12亿元。在此条件下,平均每位农民工培训的政府投入大约100多元。对农民工培 训的投资力度亟需加大。面对大规模的劳动力群体,我国目前拨付的财政资金仅 仅是杯水车薪,从目前来看,农民工培训资金主要来自自筹和用人单位。有调查发 现,农民工培训资金来源主要以自筹经费和用人单位出资为主,分别占调查人数的 51%和42%,政府出资的占5%,三方共担的占3%。二是资金使用分散,政府有多个部 门以不同方式介入农村劳动力转移就业培训项目,直接放大了对财政资金的需求。
三是财政支持不规范,缺乏足够的激励机制吸引财政以外的其他资金的投入,这远 远不能满足培训支出的需要。
(四)新生代农民工教育培训机构和教育培训内容的缺陷 1.培训机构自身缺乏竞争性。目前,我国现有的农民工培训机构多数是以行 政指令的方式指定的,缺乏竞争机制,这些培训机构的资质程度好坏不一,而且在 培训过程中,政府对培训机构的培训过程、培训质量、培训效果缺乏有效的监督 和考核机制,培训机构只要完成培训任务就行,根本就不必讲究培训效果,在这种 情况下,很难保证培训的有效性。
2.培训师资队伍不过硬。很多培训机构由于中标或在政府的授权下直接获 取了政府各部门培训项目,培训任务繁重,为了追求利润最大化,舍不得花钱聘请 专业培训教师,造成师资力量严重不足,即使临时聘请专业教师,也很难聘请到高 素质的专业教师,所以,既通业务理论又懂实践操作的教师在各大培训机构尤其缺 乏。此外,很多培训机构的教学队伍在不同程度上引用了志愿者模式,在这种模式 下,教师队伍极不稳定,很难保证其培训质量的有效性和高效性。
3.培训教育机构的教育培训内容脱节滞后现象严重。对某个群体实施的教 育类型和教育层次将直接决定该群体的职业领域与就业层次,从而决定其社会经 济价值的实现程度和向上自由、和谐发展的程度。农民工的教育需求大都是指向 获得一份好的工作,对技能和一般技术的需求反而相对较弱。由于信息的不对称, 政府或新生代农民工个体,都难以预计进城以后的情况,使得流动前的教育培训往 往具有一定的盲目性和暂时性。(五)新生代农民工对教育培训的认识不到位且支付能力有限 农民工自我认识不到位,自我投入严重不足。农民工受教育时间短,文化水 平不高,难以对当前的经济社会发展和就业形势做出科学分析,对自身的职业与发 展缺少合理的规划;同时,传统的自然经济思想和小农意识使得农民工缺乏市场意 识、竞争意识以及人力资本意识,因而缺少自我投资意识。农民工更关注眼下的 工作与收益,不会投入经费和时间去接受培训。多数新生代农民工与用人单位签 订的是短期合同,甚至没有劳动合同,而且用人单位对利益最大化的追求,这种就 业的非正规性导致其对农民工的教育培训缺乏积极性。工资不仅微薄,而且往往 被克扣,甚至被拖欠,除去日常的消费支出以外,能用于教育培训的非常有限。且工 作时间也过长,居住城乡结合部等,这些都影响其参加教育培训的积极性。
三、加强新生代农民工的教育培训的对策 (一)充分发挥政府在新生代农民工教育培训方面的主导作用 农民工的教育培训是一项惠及农民、企业、地区乃至全社会的事业,因此, 它既是一个经济问题,更是一个政治问题。目前乃至今后一段时期我国都将处于 体制转型和结构转型共同推进的阶段,对农民工的教育培训仅靠市场本身的推动 是远远不够的。为此,必须充分发挥政府在农民工培训中的主导作用,强化政府公 共服务的职能。建立农民工教育培训的专门机构,负责协调处理相关职能部门及 各教育培训机构在农民工培训工作中的关系,克服那种政出多门、分散重复、效 率低下的管理格局,建立完善的培训体系。
(二)充分发挥企业在新生代农民工教育培训中的作用 企业作为新生代农民工的重要活动载体,应该承担起提高其综合素质的责 任。企业坚持技能培训和素质培训并重的原则,做好统筹规划,对新生代农民工开 展有针对性的培训;坚持按需培训,加强市场调查与预测,增强培训的针对性;坚持 培训与职业技能鉴定相结合,提高培训质量和效果;坚持引导培训与职业技能、素 质培训相结合,扩大培训覆盖面,全面提高参训者的综合素质;广泛利用多种教育 培训资源,调动各方面积极性,实现资源共享,充分发挥现有优质教育培训资源的 作用。根据自身需要和农民工现状,制订中长期培训规划,确定年度培训目标,制订 切实可行的培训计划,落实培训经费。充分发挥企业地处培训一线的优势,降低培 训费用,提高培训质量,从真正意义上提高新生代农民工素质。(三)实现新生代农民工教育培训管理的法制化 1.实现教育培训的法治化。农民教育培训的法治化是世界各国共同的经验。
我国1996年实施的《中华人民共和国职业教育法》指出:“职业教育是国家教育的 重要组成部分,是促进经济社会发展和劳动就业的重要途径。”这对于促进劳动者 就业,维护社会稳定、促进经济发展具有重要的意义。但是,中国目前还没有一部 完整的、专门的农民职业教育法,导致管理体制不顺、经费不足、师资力量薄弱、 基础设施落后和服务体系不完善。因此,借鉴国外经验,必须加速专项立法工作, 以加快农民职业教育管理体制的构建;同时,修改现有与农民职业教育相关的法律, 重新确立农民职业教育的目标、地位、实施和管理等,使其适应未来的发展需要;
还有,制定一系列新的法律,把农民就业制度、监测评估机制、激励机制和职业资 格证书制度以法律的形式加以保障;设立专门机构,监督各部门对法律的有效实施。
2.实现教育培训的制度化。必须将农民工的教育培训制度化并一以贯之。
2002年8月,国务院《关于大力推进职业教育改革与发展中的决定》提出:“十五” 期间,我国将每年培训劳动力15亿人次。应充分利用现有的教育资源,开展形式多 样的教育培训,形成“就业靠竞争,竞争靠技能,技能靠培训”的有效机制,这样既能 增强教育工作者的社会服务意识,又有利于形成全社会良好的学习氛围。
(四)加大对新生代农民工教育培训的经费投入 尽管政府投入到农民工培训当中来的经费在逐年增长,每个参加培训的农 民工都可以得到一定补贴,但由于农民工人数的不断扩大,每一个参训农民工所得 到的补贴还是微乎其微,农民工个人还得分担培训费的大头,相对于农民工的实际 收入或者预期收入来说是一笔不小的费用。农民工个人分担培训费用比例过大, 已成为限制农民工参加培训的一道门槛。这里有两个矛盾必须化解:一是农民工 培训经费需求量不断增加和政府财力有限不能全部包揽培训经费之间的矛盾。政 府作为农民工培训的主体和推动者,理当扩大经费的投入,但农民工培训队伍越来 越庞大,培训的标准和要求也越来越高,指望政府包揽全部培训经费也是不现实 的;二是培训费用过高与农民交费能力和交费意愿过低之间的矛盾。就培训学校 尤其是民办培训学校而言,他们开办培训班,是有资金、设备投入并想获得一定收 入的,在可能情况下是想收取更高培训费的。但大分农民工收入有限,无力承担过 高的培训费用,即使有交费能力,在预期收入不明朗的情况下,不太愿意自己交费 参加培训。化解这两个矛盾的办法:一是靠政府不断扩大经费投入,并使之制度化, 形成稳定的经费投入保障机制;二是发挥社会办学力量,引进社会资金投入到农民 工培训中来,包括采取用人单位出资实行定单培训以及筹集资金建立农民工培训基金等方法,从而解决农民工培训经费不足的问题。鼓励新生代农民工自己积极 出资培训。鼓励他们根据自身工作需要,积攒资金用于教育培训费用的支付。可 考虑让经济困难的部分新生代农民工采用分期付款的方式,提前支取费用并逐步 偿还。
(五)重视对新生代农民工的引导性培训和思想教育 在农民工市民化的进程中,开展引导性培训和思想道德教育显得尤其重要, 因为这样的培训教育可以大大提高被教育者的综合素质,而在农民工市民化的进 程中综合素质起主导作用。引导性培训可以通过集中办班、咨询服务、印发资料 以及利用广播、电视、互联网等手段多形式、多途径灵活开展,也可以在各级政 府和培训机构开展农民工职业技能培训时,将有关内容融入其中。一是法律知识、 基本权益保护和信息技术、安全生产、环境保护、语言社交能力、心理健康等方 面的教育内容,这些知识可以提高农民工的文化素质和综合素质,提高他们在城市 生活和发展的能力;二是社会公德、职业道德、家庭美德和公民基本道德规范教 育,倡导集体主义精神,把中华传统美德不断注入新市民的头脑中去,使他们的思 想观念、道德水准不断跟上现代城市发展的步伐;三是城市化适应教育。教给农 民工城市生活常识,使之尽快和城市相融合,逐步引导他们破除封闭保守、小富即 安的小农思想意识,逐步形成与现代城市生活相适应的思维方式,树立自立、竞争、 规则意识,增强合作和开拓创新精神;四是热爱第二故乡的教育。向他们介绍所在 城市的历史文化、风土人情,培养对所在城市的归属感,使之与城市居民融洽相处。
此外,还要将“创业教育”纳入到培训内容体系中以满足部分农民的创业需求,通过 创业心理品质、创业知识和创业能力的教育培训,进一步增强农民工的自主发展 能力,促进其向现代公民转变,尽快完成由农民工到新市民的转化。
(六)新生代农民工教育培训的师资队伍建设引进“志愿者模式” 当前,农民工培训的师资力量不容乐观,根据农民工培训量大、面广的特点, 有必要建立起配置合理的教师资源库,组成一支相对稳定的适合新生代农民工需 要的素质比较高的教师队伍,如果这支教师队伍全部采用薪资聘请的方式,将给培 训机构带来很大的资金压力,增加培训成本,而多数农民工的经济支付能力比较低, 据此可以借鉴“志愿者模式”,通过低偿或无偿的方式为新生代农民工提供灵活的 教育和培训机会,这既可以降低办学成本,也可以缓解新生代农民工经济能力有限 的矛盾。北京大学平民学校采用“高校教学资源+志愿者”的培训模式,充分利用校 内既有的专业教育培训资源,借助教师和学生志愿者的力量,为进城务工人员提供 免费培训,这是一种有益的尝试,值得大力宣传和普遍推广。