摘要：公共管理中的核心将继续是多样性而不是趋同，不存在单一线性的理论发展，更不会出现全球趋同的公共管理改革潮流。
关键词：文化理论,公共管理,核心问题
“新公共管理”最先是克里斯托弗?胡德给各种行政改革贴上的一个标签。胡德在担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征描述为七个方面：向职业化管理的转变；标准与绩效测量；产出控制；单位的分散化；竞争；私人部门管理的风格；纪律与节约。(1)“新公共管理”概念的提出，奠定了胡德在公共管理国际学术界的地位，胡德一直被称为新公共管理的理论先驱。但是，我们从胡德的文化理论中可以发现他对充斥于各国实践和学术界的时髦观念却采取了非常谨慎甚至是怀疑的态度。那么，胡德的文化理论的基本论点是什么?将文化理论引入分析公共管理会带来什么样的研究结果?这又对公共管理产生怎样的启示?本文将评述胡德的《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》(上海人民出版社2004年版)一书的观点，并着重对公共管理文化理论的这几个问题加以探讨。
一、文化理论的基本论点
胡德把公共管理称为“国家的艺术”，大致可以定义为如何设计与提供公共服务和政府行政的具体工作。各种各样的公共管理文献都建立在三个互相紧密相连的假设之上：第一，全球社会的公共服务都正在从过时的传统走向具有管理化特征的“现代性”。而现代性将带来趋同的结果。“通常，人们相信现代性将带来趋同的结果，其逻辑是全球化经济和信息技术的无情威力将把‘工业时代的官僚制’变成‘信息时代的官僚制”’。②第二，关于公共行政过时的传统模式常常被描述为具有很强的同质特征。“习惯的讲法是，相当一致的老调风格——非常典型地以规则结束和过程驱动为主要特征——正被一个由结果驱动和管理导向的方法所取代，这一过程所追求的公共服务特别注重高效低成本的服务供给。”@第三，在当代公共管理中常带有“经济理性主义”的色彩，意味着政府管理是技术工程的一种形式。“类似的术语，如‘商业过程再造’、‘基准设立’等，是一种强有力的隐喻，它意味着政府管理是工程的一种形式。工程的隐喻常常加强其技术过程的色彩。”娜文化理论正是建立在对以上三个假设的批判之上，从另外一个全然不同的视角来考察公共管理。胡德运用文化理论解读公共管理，提出了相互关联的七个论点：(1)就如何在政府和公共服务中进行组织，过去和和现在都有过很多争论，文化理论则概括了这些论争的大部分内容，提供了一个很宽的分析框架，这一分析框架将那些丰富多样的、有关组织的知识整合在一起。(2)文化理论框架的运用，可以阐明公共管理中许多核心问题，包括对公共服务的瓦解和失败的分析，对控制和管制的分析，以及对如何使公共管理观念具有说服力的分析。(3)如果从历史的角度来看，就会发现关于如何组织政府和公共服务的那些观念，与文化理论中的四个类型(等级主义、平等主义、个人主义和宿命主义)都能一一对应。(4)没有一个建立良好组织的秘方能够明确提出，自己比其他方案更加“现代”。每一个方案都具有内在的弱点，并导致其走向消极甚至产生相反的效果。(5)关于如何在政府中进行组织，在这个问题上观念的差异将不大可能完全消失。因此，趋同的说法的局限性相当明显。(6)文化理论所确立的角度，使对组织多样性的分析能够在多个层次上展开，以探索各种不同表现形式和混合体，以及宽泛的极化模式。(7)在历史的视野下理解文化和组织的多样性，将公共管理的研究放到了一个中心的位置。@胡德从文化理论的视角来解读公共管理即是围绕以上七个论点展开的。
二、文化理论框架下的核心问题和世界观分析
胡德运用网格团体文化理论(简称文化理论)分析公共管理的两个核心问题，即失败和瓦解、控制和管制的问题。网格团体文化理论作为一种分析方式，起源于人类学家玛丽?道格拉斯。该理论关注于人类对“生活方式”的偏好。并将这些偏好与可能存在的各种风格的组织联系起来，而这些组织各具优缺点，且能够自我“生存”。“网格”与“团体”是这一理论的两个组织向度。⑥所谓“网格”，是表示我们的生活被习俗和规则所限制的程度，其功能是缩小以个人协商为基础的生活范围。“团体”则表示个人选择受团体选择限制的程度，其结果是将个人整合到集体中。把“网格”和“团体”的向度放在一起，则将我们带人这些讨论的核心。当把这两个向度纳入到一个简单的矩阵时，就可以界定出一些在文化理论中熟悉的基本组织类型。具有高度“团体性”和“网格性”的生活方式，被定义为“等级主义”。其他相应的主要类型有“宿命主义”(高“网格”、低“团体”)，“等级主义”(高“网格”、高“团体”)，“平等主义”(低“团体”、“高网格”)和“个人主义”(低“团体”、低“网格”)。
(一)核心问题之一：组织是如何失败和瓦解的用文化理论的视角可以用来分析公共管理中的核心问题之一：组织是如何失败和瓦解的。文化理论对公共管理的灾难有四种认识：(1)等级主义者认为专家知识、更多的观测、计划以及管理可以避免灾难；(2)平等主义者认为，提倡给底层的人们更多的“民主”和“权力”，使其能够挑战权威和专业人员的私利；(3)个人主义者认为，自利的理性选择者的个人进取心，才是解决问题的根本办法；(4)宿命论者认为灾难不可预测和不可预期，对于灾难只能事后进行补救。事实上，公共管理失败的这四种主要类型包含了“阿喀琉斯的脚跟”。o个人主义型的失败，可能是由于私人的自利超越了公共或集体的利益；等级主义型的失败，可能是由于对权威和专家过分信任，因此监督质询不够；平等主义型的失败，可能是由于争论无休无止，分割和派系失去控制，在相互指责中组织开始崩溃；宿命主义型的失败，可能是由于组织在极端的外部压力下，没有能力改变常规而做出相应的反应。这种分析提醒我们，任何一种基本的组织类型都无法避免瓦解和失败，公共管理设计的核心问题，就是如何组织政府和公共服务的结构，并防止产生那些人类组织继承下来的各种主要的失败类型。
(--)核心问题之二：组织是如何控制和管制的胡德将文化理论运用于解决公共管理中的另一个核心问题——控制和管制。从文化理论的视角看，公共管理中存在着四种普遍的控制和管制类型：(1)老板主义，这个类型同监督型控制有关。老板主义将问责性同权威和责任的层级结构联系起来，将控制看作是监督的一种形式。老板主义者主张如果不极力强调重视监督者的作用，公共管理会堕落、懒散、推卸责任和混乱不堪。(2)抉择主义，它与竞争型控制相关。抉择主义作为一种思想体系，认为竞赛和竞争的纪律是解决公共管理中一切问题的钥匙，也往往认为这些问题根源于垄断、缺乏对手的挑战和无功受禄的特权。(3)团体主义，与相互型控制有关。在团体主义看来，组织内部的互惠与团结是一种有生命力的形式，可以替代纯粹的科层式管理。(4)机会主义，与人为的随机性有关。机会主义理念既可以用于控制顾客或组织内部，也可以用于社会对公共管理的控制。机会主义将随机性当作一种控制方法加以使用，如随机的内部审计和岗位评估。公共管理的观念松散地对应于文化理论所确立的四类“世界观”。文化理论从历史的视角，对等级主义、平等主义、个人主义和宿命主义进行讨论。第一，对等级主义的公共管理，胡德分析了四种类型的“等级主义”方式，包括古代中国的儒家公共管理思想、早期欧洲的官房学派、进步主义和费边主义。它们的共同之处在于相信职业专家以精英公务员的阶层文化为基础，献身于社会的集体利益。这个模式已受到反复的挑战，但是并不容易消失。第二，对个人主义的公共管理，胡德分析了反复出现的个人主义公共管理思想。其内容涉及在此传统中为设计公共服务提供的有关具体措施(即如何设计奖励和激励机构；如何建立竞争性的公共服务机制；如何建构和运作行政单位)，以及探究这些主题是如何与公共管理中宽泛的个人主义模式联系起来的。此外，公共管理中的个人主义还有另外一个特点，即强调公共服务提供中的竞争，而不是有序的等级制。第三，对平等主义的公共管理，胡德认为，平等主义的组织方法至少包括三个相互联系的因素，它们分别是团体自我管理、相互控制和面对面责任的最大化。和个人主义者一样，平等主义者也非常反感“国家主义”和职业化管理，他们喜欢团体自我管理。他们不喜欢职业人员主导整个过程而强调受影响的团体进行参与，这些都反映公共管理中激进平等主义的特征。其典型思想是，最大限度地缩小服务制造者和消费者之间的距离，减少组织中高层官员和一般人员的差别。平等主义者强调控制过程的相互性，将合作置于控制策略的中心，并将“团体性”列为组织的首要美德。第四，对于宿命论的公共管理，胡德分析了古希腊剧场中的合唱队以及作为组织生活方式的博彩行为。“垃圾桶”的比喻正好符合公共管理的宿命论观点，其基础是不可预料的偶然事件或巧合。博彩行为作为一种公共管理的全能型方法，它的缺点并不难发现，但这种处方也不能被完全忽视。的确，制度的理性有时候可以通过人为设计的随机性来实现。
三、公共管理的修辞和对现代性趋同论的批判
在不依赖系统的个案分析或严密的逻辑论证的情况下，公共管理如何才能实现成功的劝服(指使自己的论证具有说服力)呢?胡德认为，这就需要借助修辞的力量。公共管理中“公认”观念的变迁是通过一种流行的劝服过程实现的，而不是通过严格的演绎逻辑、对照实验、甚至所有可得个案的系统分析中的各种深层“证据”得以实现。公共管理的四种类型都可以通过简化的“证据”、类比和比喻而形成自己的修辞形式。对于公共管理修辞的传统分析，文化理论提供了一种区分方式，即根据文化倾向区分不同的劝服和论证方式。人格可信性、“情景音乐”或具有说服力的比喻和故事是修辞的组成部分，它们因不同的文化倾向而各有不同。文化理论正是从这一假设出发来讨论这些因素，而不是依据“一般性”概念展开逻辑思维。文化理论中的四种不同的世界观与四种主要比喻相联结，它们分别是隐喻(类比)、提喻(以某一事件代表另一事物)、转喻(以相关但非逻辑上同构的另一事物确定这一事物的特性)、讽喻(讽刺)。@具体来说，隐喻指用一事物代表另一事物，它是为人熟知的表达思想智慧的独立工具。例如，对于具有个人主义色彩的组织理念，我们会采用如象棋之类的技巧型的个体游戏的隐喻。因为这里个体竞争至关重要，它仅仅服从于仲裁调停的规则。作为另一重要的修辞比喻，提喻是以部分代表整体，即通常以一个指标代表其他相关事物。正如威廉?尼斯卡宁将科层制比作预算分配者和官僚之间的双人游戏，前者在公共服务中试图使每一分钱都发挥最大效用，而后者的目的则在于为其所在部门争取最大可能的预算。⑨第三个主要的修辞比喻是转喻。转喻处于隐喻和提喻之间，是又一种主要的修辞比喻手法。它是指用与讨论中的现象有所关联的事物代表这一现象本身。在公共管理的等级主义者看来，军队的制服或皇家饰章或许可以作为公共服务的自然转喻。这是将国家官僚机构与传统权威的象征联结起来。第四个修辞比喻是讽喻。公用地悲剧就采用讽喻的方法表明了作为有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同或集体利益，最终导致个体“搭便车”的问题，公共利益被侵害。因此，胡德的结论是：由不同文化理论所界定的四种组织方式中的每一种都能产生它自己的修辞。
胡德对公共管理修辞中最强有力的论题之一即“现代化”理论进行了探讨。现代化是关于技术发展的强有力但却含蓄的隐喻，文化理论认为公共管理在全球范围内转向单一“现代”模式的观念有些夸大其辞，因为它忽略了路径依赖和自我失衡的强大影响力。田胡德对四种现代化主张进行了检视：(1)在公共事务的组织与管理领域中，过时的传统模式确定无疑地转向时新的、体现潮流的方法与模式；(2)这种转变不可避免且不可逆转；(3)这种转变将导致趋同，任何地方都会出现相同的“现代”模式；(4)这些变化很显然是“善”的和广受欢迎的。主张“现代化”在世界范围内具有坚定的发展趋势，但是它在强调当代公共管理变迁的稳定趋势的同时，却忽视了这一过程的自我失衡。如果公共管理对某种组织模式强调得越多，其副作用和反效果的相应弱点也就越多。据趋同论者看来，实施公共管理的国家在走向“现代化”的过程中，它们彼此也越来越相像。紧跟领头羊是最好的，或至少是唯一应做的事情。国际化
进程中的公共管理面对着同构的、强制的、模仿的和规范的压力。但是，胡德反其道而行之，提出20世纪早期关于“现代性”导致组织趋同的期望事实上是错误的，因为行政管理系统具有很强的“路径依赖”性，也就是说，在重大历史转折期，处理重要制度设计难题的方式事实上塑造了行政管理系统，对随之而来的挑战的反应也因较早期的决策不同而各不相同。更有甚者，即便在发生了同样本质性变迁的地方，其变迁动力、变迁结果或社会后果也远非趋同。不仅如此，公共管理改革中出现的所谓“全球范式”内部也有显著差异。例如在El本，人们通过书面文件而不是更少地强调行政管理的“法律”模式，这是与传统的非正式和口头商业指导不同的。叫与之相反，美国在1993年的国家绩效考评项目强调在政府内部放松规制，这一模式由于美国独特的权力分立结构却不能被其他经济合作与发展组织的成员国复制。
四、对文化理论的评价
从以上对胡德的文化理论内容的阐述，我们可以发现它有诸多可取之处：第一，文化理论提供了一种分析框架和新的分析工具，对公共管理的某些核心问题进行了有效的分析。从文化理论的视角来解读为什么公共管理这门“国家的艺术”总是走人误区而导致挫折和惨败，不能履行公共服务的职能以及政府有哪些不同的方法来实施控制或管制。第二，文化理论将主要组织类型精辟地概括为四种，即等级主义、平等主义、个人主义和宿命主义，它们能够清晰地表述管理和控制过程。以上四种类型，代表了组织对公共管理所实施的控制方法和控制途径。第三，由于文化理论可以被用于许多不同层面的分析，因而，文化理论框架是“可伸展的”。文化理论的分析资源并不只是简单的四个两极分类，文化理论所确立的角度，使对组织多样性的分析能够在多个层次上展开，以形成不同表现形式和混合体，增强和放大了文化理论的分析能力。第四，公共管理的观念往往能够对应于文化理论相关联的各种主要的世界观，文化理论提供了一种分析框架，我们可以将公共管理思想的不同传统在这个框架中进行分析。第五，文化理论对全球趋同论进行了批判，指出路径依赖和自我失衡是导致早期组织趋同论预言失败的重要原因。差异性不可能在公共管理的理论和实践中完全消失，多样性的分析应成为公共管理研究的核心内容。第六，文化理论一个很显著的特点就是从历史的角度理解文化与组织的多样性，这种历史视角正是当前公共管理研究所缺失的，应该在公共管理分析中处于中心地位。将历史的视角整合到文化理论的分析框架中，我们就不会将当今一些流行的观念当作公共管理的唯一可能的方式，可以避免成为流行时尚的奴隶。文化理论是一种可用于公共管理的分析工具，但并不是说这种分析途径不存在任何问题。作为一种公共管理的分析框架，文化理论不可能超越所有批评。由于文化理论提供了一种宏观的分析工具，但并不是所有的组织类型都能被明确地归入文化理论的主要分析类型，所以难免有人认为文化理论是“幼儿玩具”，显得过于简单。文化理论遭遇到的第二个批评是文化理论是否能被称之为理论。根据埃利诺?奥斯特洛姆对“框架”、“理论”和“模式”等概念工具所做的划分，文化理论可能难以适应这种简单分类，因为作为“框架”而言它太狭窄，作为“理论”和“模式”而言又太宽泛。@对于文化理论分析的第三种批评是该理论比较适合于阐释性分析而难于适用于任何实践。文化理论也许可以给我们许多启发，但它却没有告诉实际工作中的人们如何去改变世界，也无法给实践以指导。尽管作为一种独特的解读公共管理的方式，文化理论还不成熟，尚存在种种批评意见。但是，没有任何分析途径是没有任何弱点的。作为一种对可能的组织形式做创造性思考的分析方式，在探讨围绕公共部门与政府的“做什么”观念的多样性问题上，文化理论分析能够为“国家的艺术”提供许多有益的东西。也许，这正是文化理论的魅力所在。
五、文化理论对公共管理研究的启示
胡德将文化理论引入分析公共管理，提供了一种新的方法来界定公共服务的多元修辞模式，为我们解读公共管理赋予了独特的视角，并且提供了诸多的启示。
(一)提供公共管理核心问题分析的另类视角
文化理论能够提供另外的分析“工具”，对公共管理的某些核心问题进行有效分析，即阐明公共管理中组织是如何失败的；公共组织是如何控制和管制的。文化理论中的等级主义者、平等主义者、个人主义者、宿命主义者对公共管理的失败原因有不同的看法，并且开出不同的药方。等级主义者强调专家权威和控制，管理失败往往是由于对专家或权威无条件的信赖所导致的组织瓦解。当前中国，专家参与政府决策最主要的程序装置当属政策提议型的咨询委员会。然而，咨询会的专家们往往在专业学识上具有优势地位，但是他们作为社会中相对超然的精英阶层，不一定能对作为被监管者的企业以及普通公众的感受予以真切的考虑。他们坐而论道的解决方案，往往对相应决策的政治、经济和社会成本殊少考量，难免流于纸上谈兵，认识不当甚至可能产生巨大的灾难。个人主义者喜欢将个人置于集体利益之上，而把委托人和顾客的利益放在其次，甚至抛在脑后。其结果就是将公共事务变为私人市场中的交易，将公共组织变成个人财产。在中国，日渐盛行的贪污受贿、循私舞弊、公权私用等问题的文化根源就是个人主义思想泛滥的结果。平等主义者主张社区参与，强调团体和权力结构平等。最可能出现的失败，是由于缺乏解决冲突和发挥有效权威的能力而出现“议而不决”甚至两败俱伤的管理困局。典型的症状表现在1791年宪法颁布之前的波兰，当时，贵族享有的自由否决权让460个议会代表中的任何一位都能反对议会做出的决定，以致国外军队已经兵临城下的危机时刻，议会还在因为个别代表的否决而陷入“抵抗还是不抵抗”的讨论之中，最终使得波兰作为一个国家不复存在，并一直延续到一战结束为止。宿命主义者强调事件的不可预测性和不可预期的影响，因此做事缺乏主动性、规划和远见以致陷入失败。在对付灾难时，宿命式的公共管理的“永久失败型组织”特征暴露无疑。针对公共管理中的失败与瓦解，持不同文化哲学理念的公共管理者提出了他们各自的“解决方案”。等级主义者热衷于老板主义，个人主义者主张竞争，平等主义者强调同一团体中平等成员之间相互负责的机制，宿命主义者钟爱人为的随机性，信奉机会主义。但文化理论对每一种管理理念进行分析后告诉我们，每一种公共管理观念都包含一些有争议的命题，每一种管理和控制的方法都不可能永远优于其他类型。凹等级主义处方虽然可以加强控制，却无法解决组织层级之间的信息不对称以及机会主义的问题。个人主义者把竞争视为解决公共管理问题的灵丹妙药，但竞争也可能因为缺乏相互信任和妨碍信息及其他资源共享，带来管理成本的大幅上升。平等主义准则能够带来互惠和团体互动，却很难采取强有力的措施控制团体内的每一个人。人为随机性的宿命论原则，可以提供不可预测的监督和控制，防止投机行为。但是它会使组织变成一台游戏机，又可能会滋生宿命论的态度。∞
(--)从文化和历史结合的视角理性看待新公共管理
胡德提出，历史的视角是文化理论的自然补充。如果文化理论是正确的，那么它就应当能够考察在不同历史时期出现的类似的组织理念，这也促使我们在那些看似新潮的背后，发现重复出现的组织类型。∞胡德被誉为新公共管理的先驱，但从胡德的文化理论，我们可以发现他对充斥于各国实践和国际学术界的时髦观念，采取了非常谨慎甚至是怀疑的态度。正如胡德所说，有些最新的管理时尚从另外的角度看又是一个陈年的老观念。事实上，近两个世纪之前杰瑞米?边沁就提出一种公共组织的形式，即所有的公务必须在同一个房间内完成，∞这和现在最新的管理观点如出一辙，而平等决策作为公共组织的设计原则，在以前就常常被加以运用。∞威廉姆斯也指出，虽然许多人认为新公共管理讨论了库恩的范式，但他们并不关心库恩的论述，而只是用范式这样的语言来吸引读者。许多所谓的新理念，实际上都早已存在。从具体内容来讲，它们只不过是对以前一些观点的集中表述。这些概念，现在已经成为新公共管理理论的标签，但其所提供的材料还不足以形成公共行政的范式转变。相反，其中许多概念都已经有了50年或更长的时间，所以很多人称其为“新瓶装旧酒”凹。
(三)公共管理不存在全球趋同的最佳实践模式
现在，一个广为人们认同的观点是，现代化将带来新的全球一致性。按照欧文?休斯的看法，NPM(新公共管理)代表着公共服务部门的控制与组织改变的一种全球范式。∞但是，从文化理论对现代性趋同论的批判视角，我们可以得出启示，不同的国家有着不同的历史文化传统，其改革具有“路径依赖”性，各国的公共管理改革有着明显的趋异性，都有其独一无二的特点。不同国家的宪政特点、政治一行政结构不同，这些因素在一定程度上解释了各国处理国内问题的方式不同，其改革进程也就各异。挪威和新西兰主要表现了公共部门改革的趋异性即便某些国家用类似的术语归纳其改革措施，并且认为它们支持一些相同的行政原则，但如果仔细审查，便会发现它们之间有很大的不同。挪威一直是一个温和的、不太自愿的改革国家，它不太主张采用合同、增强竞争，基本接受权力下放。而新西兰是一个激进的、有进取心的改革者，它竭力主张分权，提倡使用合同、增强竞争。四结语文化理论作为一种分析方式，旨在抓住人类对“生活方式”的不同偏好，并将这些偏好和可能存在的各种风格的组织联系起来，这些组织能够自我“生存”。同时，由于所有组织可行的生活方式，都聚集在由“网格”和“团体”两个向度提供的概念空间的四个角落里，所以组织生存的方式各有其优缺点。借用修辞的力量，文化理论对组织生存的四类方式进行了成功的论证，公共管理的四种类型都可以通过简化的类比和比喻形成自己的修辞形式。而从文化理论与历史相结合的理性视角来看待新公共管理，我们可以发现许多看似新潮的观念实际上都早已存在，有着循环出现的历史轨迹。通过对现代化趋同论的批判，我们可以得出结论，关于世界范围的公共管理有望通过一条简单、稳定的途径实现趋同，这一说法是相当局限的。