浅议提高立法质量的方略
浅议提高立法质量的方略 一、关于审查前置问题探析 从广义角度看,对法的审查是一个动态的过程,从法的颁布实施到法的废止 失效全过程在严格意义上讲均处于这种状态。将审查的重点阶段放在立法过程中 还是放在法实施以后直接影响到立法的质量。本文所讲的审查是从狭义的角度引 用的,源于《立法法》的规定,专指在立法这一特定过程或者阶段即在法公布实施 前的审查。立法法第六十三条第二款、第三款规定,较大的市的人民代表大会及其常 务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、 自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民 代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请 批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、 自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代 表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时,发现其同 本省、自治区的人民政府的规章相抵触的,应当作出处理决定。这是立法法中唯 一关于审查前置的规定。其他如第八十九条、第九十条规定的都是备案和后置审 查制度,是救济程序。对规章的审查程序没有明文规定具体的操作方法,只在第九 十二条明确由接受备案的机关自行规定如何审查,这是不妥的。
法一经颁布、实施就会在各自的权限范围之内生效,具有普遍的约束力。
一部适当的、无瑕的法能够有效地维护社会的公共权益,促进社会公序良俗的建 立,同时也能够充分地保护公民的合法权益。反之,法如果有瑕疵就会影响其权威 性,有害于其效能的发挥,有时客观上也对执法者与守法者的权益造成损害。如: 盐业管理方面。国务院1990年3月2日颁布实施的《盐业管理条例》和1996年5月 27日颁布实施的《食盐专营办法》中均没有规定盐业管理人员可以行使检查权。
《行政处罚法》第三十六条规定:除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政 处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为 的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定, 可以进行检查。江苏省人民代表大会及其常务委员会没有就此制定地方性法规, 授予盐业管理人员检查权,(有许多省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委 员会已经制定了盐业管理方面的地方性法规,如:天津、辽宁、内蒙古、浙江)但江 苏省人民政府却以政府令的形式规定盐业管理人员可以行使检查权,属立法法第八十七条中规定的超越权限立法的情形。
最近,我县就发生了一起盐业管理人员因依据省政府令行使检查权而被检 察机关立案侦查的案件。在此之前,被检查的人却因涉嫌妨害公务罪被公安机关 刑事拘留,后才销案。当然,由于此种现象属立法中存在的问题,很难将责任归咎于 哪一个人或哪一个单位,追究有关人员的刑事责任是比较困难的,但是,我们据此 可以初识立法质量对执法者、守法者所产生的影响,是立法的尴尬为执法者挖掘 了这个陷阱,同时也侵害了守法者的合法权益。所以,提高立法质量的意义并不仅 在于立法的本身,而且在于法能为广大守法者所接受并自觉地遵守,执法者依法行 事而不会出错。审查是提高立法质量的一个重要方法,立法过程中将审查前置可 以有效地提高立法质量。首先,主观上有利于提高立法者的责任感。保证立法质 量是立法者的第一要务。立法中存在瑕疵是不可避免的,立法者应尽最大努力予 以克服,不能将保证立法质量的责任转嫁给执法者和守法者,由他们来承担因立法 质量问题而引起的各种不良法律后果责任。否则,执法者在执法前首先必须对自 己的业务法律规范进行全面的审查,再根据《立法法》的规定和法的一般原理判 定自己应当执行哪些法和法条,不能执行哪些法和法条,这显然和我国当前执法队 伍素质的现状相失衡,也违背了立法的宗旨。其次,客观上有利于提高立法质量。
在我国的立法体系中,除法律、行政法规以外,其他法不同程度地均具有一定的部 门法、地方法的色彩。为了部门、地方的利益,立法者经常有意或无意的忽视了 其他法的规定,而且立法者 鉴此,对《立法法》提出如下修改建议:删去第六十三条第二款、第三款, 第九十二条。在第五章适用与备案中增设七十八条:行政法规、地方性法规、自 治条例和单行条例、规章在公布前应当按照本法第八十九条规定报接受备案的机 关进行合法性审查,接受备案的机关应当在受理之日起四个月内予以答复。修改 后的条文次序重新依次编排。
二、法的公布查询制度探析 法的公布乃是法的制定之尾,法的实施之初,将法的公布查询制度放在立法 阶段进行探讨有其一定的科学性。
立法之现实意义应当体现在守法方面,即法能够为守法者自觉遵守。守法 的前提即是懂法,懂法就必须学法,学法又以有法为基础。现行的法律规范浩如烟 海,并且处于一个不停地制定、修改、废止的动态过程中,法为人们知悉的广泛性 与及时性均受到严重的影响,莫说一个普通公民,就是专业的执法者也常常为此所困挠,有许多法处于找不着、买不到、看不见的状态。不知有法的存在,对守法者 来说,当然谈不上遵循,对执法者而言也无法予以严格地执行,法的实施处于临时 “真空”境界,有法如无法,违法概率上升是一种当然性的趋势,尤其在那些不违背 社会公秩良俗,专业性比较强的领域,这种趋势会表现得比较明显。同时,因法具有 时效性,那些“自公布之日起生效”的法律规范以及就同一方面先后有两个不同规 定的法律规范,前文规定为违法而后文规定为不违法,或者前文规定为不违法但后 文规定为违法,生效日期无形中起到了“分水岭“的作用。在生效之日处理的行为 从法律意义上讲应当严格依照法律规范的时效规定和溯及力作出处理,但由于受 法的这种宣传、实施的迟滞性影响,有些本不应以违法论处的行为被当作违法行 为处理了,有些违法行为被当作非违法行为处理,这有害于法的严肃性与权威性。
所以,建立法的公布查询制度有其自身的必要性和迫切性。国家应当为每 个守法者和执法者提供一个能够方便、快捷地找到法的地方。
《立法法》第五十二条、第六十二条、第七十条、第七十七条分别规定了 法律,行政法规,地方性法规、自治条例和单行条例,规章的公布方法,即在立法机关 的公报和在全国发行、行政区域范围内发行的报纸上刊登,并规定立法机关公报 上的法律规范文本为标准文本。这种法的公布程序本身无可厚非,但是他不能解 决法的汇编问题,不能提供查询服务,我们不能要求守法者和执法者每个个体去搜 集立法机关的公报和这样那样的报纸,剪辑法律规范文本,来建立自己的法律法规 数据库,这样做法既不现实,也不科学,即使是某个基层执法机关也缺乏这样的搜 集能力和发展空间。鉴于目前法制宣传落实相对滞后的现状,结合网络建设的高 速发展态势,建议全国人大常委会和省、自治区人大常委会设立专门机构,专职从 事法律规范的汇编工作,建立网站,向全社会免费提供网上访问查询服务。理由如 下: (一)、按照《立法法》的规定,全国人民代表大会常务委员会,省、自治区 人民代表大会常务委员会是接受备案的机关,其它立法机关制定法律规范必须按 照规定层级向上述两级人大常委会报备法律规范文本。同时,更主要的是全国人 大常委会既是立法机关,又是法实施的监督机关,省、自治区人大常委会具有相应 的职能,由这两级立法机关汇集法律规范,建立网站,提供查询服务有现实的可行 性,其它机关因缺乏这个职能,汇集法律规范将十分困难,难以完成这项工作。
(二)、目前,提供网上法律查询服务的服务商为数不少。这些网站或者受法 律规范来源渠道的影响,或者因(三)、省、自治区人大常委会和全国人大常委会建立法律规范查询网站切 合《立法法》关于立法权限的规定,同时在人员、资金方面也可以得到充分地保 障。
鉴此,建议在《立法法》总则中增加一条: 全国人民代表大会常务委员会和省、自治区人民代表大会常务委员会建立 法律规范数据库,在互联网上向全体公民免费提供查询服务。
立法机关在法公布前应当报备全国人民代表大会常务委员会和本行政区 省、自治区人民代表大会常务委员会,录入法律规范数据库。公布时,在机关公报, 全国范围内发行或本行政区域范围内发行的报纸上,全国人民代表大会常务委员 会与本行政区省、自治区人民代表大会常务委员会网站上同时刊登和发布。