探索中国立法体制的特征
探索中国立法体制的特征 本文作者：姚登魁 郑全咸 立法体制问题,是社会主义法制的一个重要的问题。明确立法体制的特点, 弄清宪法关于立法权限归属的规定,对我国的社会主义法制建设,有着十分重要的 意义。当前我国法学界对我国立法体制问题有着不同的认识。本文仅就这个问题 谈点探讨性的看法。所谓立法,传统的观念在往是专指由国家最高权力机关或立 法机关根据立法程序制定或修改法律的活动,因而把立法视为国家的主权行为,是 国家的一项极为重要的权力,不容许别的国家或任何外部势力予以干预。至于立 法的权力,在一个国家的内部属于哪一个机关或属于哪几个机关,则由于各个国家 的国情不同而不尽一致。由于法是统治阶级意志的体现,是统治阶级通过国家机 关制定或认可的符合自己利益和需要的行为规范体系,它是通过种种形式表现出 来,并由国家的强制力来保证实施的。因此,国家的法律和法令、决议、条例等法 规都具有法的.L述特点,都属于法的范畴。所不同的只是制定或认可它们的机关和 程序不同、名称不同和效力不同而巳。例如,有的是国家最高权力机关制定的,有 的则是最高行政机关制定的,还有的是地方他还提出要尽量采用先进技术,使我国 国民经济能够沿着社会主义的道路得到迅速的发展,以便提高人民的物质生活和 文化生活的水平。周总理预言:“我们再用二十多年的时间,一定能够在本世纪内把 我国建设成为社会主义的现代化弧国。”党的十一届三中全会决定把全党工作的 着重点转移到社会主义现代化建设上来,并且.决定要发扬民主,加强法制,这是伟 大历史性的转变,是英明的战略决策。学习周思来同志关于社会主义法制建设的 论述,就要继续认真贯彻党的十一届三中全会和十二大的梢神,把马列主义、毛泽 东思想关于国家与法的理论同实现四个现代化的伟大实践活动结合起来,加强学 习,解放思想,清除“左”的影响,研究新情况,解决新问题,为健全我国法制,加速实现 四个现代化服务. 家权力机关制定的,等等。由于它们是由不同的国家机关制定的,义采取了 不同的法律规范的表现形式,因而其效力的大小也就必然有所不同。同时还应该 认识到,法是各种社会关系的调整器。社会经济、政治发展的不同,决定了社会关 系本身的性质、特点、层次不同,因而决定了各种法律规范性文件在法律体系中 的地位不同,形成法律体系多层次的结构特点。这就是以宪法为基础,以各基本法 为骨干的多层次结构的体系。这种多层次结构的体系,无论是社会主义国家的法 或是资本主义国家的法,都是客观存在的,是不以人们的意志为转移的。我国的立 法体制有哪些特点呢第一,现行宪法改变了国家立法权只能由全国人大行使的体制。一九五四年宪法第二十二条规定:“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯 一机关。”按照这个规定,国家立法权只能由全国人大行使,其他任何国家机关都无 权行使,即使是全国人大的常设机关即全国人大常委会也不例外。因为“唯一”二 字具有排它性。一九五四年宪法规定的这种立法体制,实行的是集权原则,强调的 是中央的集中统一的领导,忽视了我们国家刚建立不久的政治、经济发展变化的 实际情况,忽视了全国人大每年举行一次会议的活动方式给它的立法活动所带来 的局限性,还忽视了如何充分发挥全国人大常务委员会作为它的常设机关的应有 作用,使得一些必须及时制定的法律不能制定出来。这种状况不适应不断出现的 新的经济关系和其他社会关系需要法律调整的要求,同时也影嗬了我国的法制建 设。为了适应客观情况的发展,一九五五年七月,第一届全国人大第二次会议通过 决议,授权全国人大常委会依照宪法的精神,根据实际的需要,可以制定部分性质 的法律即单行法规。后又于一九五九年,第二届全国人大第一次会议进一步授权 全国人大常委会,根据情况的发展和工作的需要,可以对现行法律中一些巳经不适 用的条文,适时加以修改,作出新的规定。实践证明,一九五四年宪法规定全国人大 是唯一立法机关,不完全符合我国的国情和社会主义建设发展的需要。因而一九 五四年宪法的这个规定,在实践中并未得到很好的实现。鉴于历史钓经验和客观 实际的不断发展变化,特另lj是我国已经进入新的历史发展时期,经济建设已成为 中心任务,而且正在实施对内搞活经济、对外实行开放的政策,社会主义精神文明 和社会主义民主建设正在不断发展。这些都要求改革过去的立法体制,以加强社 会主义法制建设。为此,我国现行宪法在总结历史经验的基础_L,从实际出发,明确 规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。” (宪法第五十八条)现行宪法的这个规定,不仅改变了一九五四年宪法所肯 定的全国人大是唯一立法机关的规定,赋予了全国人大和全国人大常委会行使国 家立法权,而且这与一九五四年宪法规定全国人大是唯一立法机关所行使的国家 立法权是不同的,即一个具有排他性,一个不具有排他性。有的同志把这两个规定 相提并论,从而断言我川的立法权只能由全国人大和全国人大常委会这两个机关 独有。我们认为这实际_L是把一九四五年宪法规定全国人大是唯一立法机关、独 享立法权的框框,机械地套在现行先汗;规女制定和修改刑事、民事、国家机构的 和其他的基本法律”(宪法第六十二条第一、兰项),全国人大常委会“制定和修改除 应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”,“在全国人民代表大会闭 会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律 的基本原则相抵触。”(宪法第六十七条第二、三项)这些规定,不仅说明我国的立 法权不再是一个机关独有,而且肯定了我国立法体制的熏要改革和新的发展。第 二,宪法赋予了国务院制定行政法规的权限。我国的行政法规是统一的社会主义法制的重要组成部分。它具有同法律一样的约束力和强制力,一切国家行政机关、 部队、社会团体、企业事业组织和公民,都必须遵守和执行。它是我国实现人民 民主专政、发展社会生产力、发展文化教育事业、维护社会秩序、管理人民生活、 建设社会主义的重要工具。在我国,过去几部宪法规定,国务院只有权制定行政措施,发布决议和命令, 而无权制定行政法规。实践证明,这种状况适应不了不断发展的社会主义革命和 建设的客观需要,不利于不断加强和健全社会主义法制。正如邓小平同志指出;“官 僚主义的另一病根是,我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少 严格的从上而下从的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职 责权限的严格明确的规定,以至事无大小,往往无章可循。”(《邓小平文选》第288 页)由于过去几部宪法没有赋予国务院制定行政法规的权限,把有关法的制定权都 集中于全国人大及其常委会,而全国人大及其常委会由于它们的活动方式有限,组 织机构又不够健全,结果使有些法规其中包括有些行政法规,不能适时地制定出来, 致使国家行政机关的工作跟不上政治经济发展变化的需要,影响了它们在社会主 义现代化建设中主动性、积极性的发挥。因此,现行宪法总结了这一历史经验,赋 予了国务院“根据宪法和法律……制定行政法规”的权限。(宪法第八十九条第一 项)这对于尽快完备我国的社会主义法制,是很有必要的。根据这个规定,国务院根 据宪法和法律制定的行政法规,只要不违背宪法和法律的精神就生效而具有法律 效力,无需报全国人大和全国人大常委会批准。所不同的只是其效力低于最高国 家权力机关制定的法律的效力而已。而且,值得注意的是,它除了具有法律的效力 特点外,它还成为地方国家权力机关制定地方性法规的依据之一。只有当国务院 制定的某个行政法规同宪法、法律相抵触时,全国人大常委会才有权予以撤销。
有的同志看不到国务院享有“根据宪法和法律……制定行政法规”的权限,从而断 言只有全国人大及其常委会才能行使国家立法权,刁一能称为立法。我们认为这 种观点是不能成立的。无论全国人大常委会享有的国家立法权还是国务院享有的 行政法规的制定权限,都是宪法赋予的,不容随意剥夺和否定。第三,宪法斌予了省、 直辖市地方国家权力机关制定地方性法规的权限。根据宪法规定,“省、直辖市的 人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提 下,司以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。”(宪法第一百条) 从这条规定看,地方性法规是省、直乓俘市人大及其常委会据根本行政区域的具 体情况和实际需要而制定的,它是木行政区域内具有约束力的规范性文件。这是 过去几部宪法不曾有过的。
现行宪法之所以赋予省、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权限,是根据宪法第三条第四项“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统 一领导下,充分发挥地方的主动性、‘积极性的原则”规定的。这种允许地方行使部 分立法权,是符合我们国家大,人口多,一个省就有几千万以至.上亿人,相当一个大、 中国家,而且各地政治、经济、文化发展又很不平衡,自然条件和社会条件千差万 别等客观情况的。如果现行宪法不赋予省、直辖市国家权力机关制定地方性法规 的权限,在我国社会主义法制建设中就不能很好地发挥地方的主动性和积极性。
所以,现行宪法赋予省、直辖市国家权力机关制定地方性法规的权限,不仅不会损 害我国法制的统一原则,而是会更好地实现这一原则,促进我国社会主义法制进一 步完备。有些同志虽然也承认现行宪法赋予了省、直辖市人大及其常委会制定地 方性法规的权限,但不承认这是行使部分立法权的体现。他们认为,如果承认了这 是省、直辖市国家权力机关享有部分立法权,就成了法出多门,要损害社会主义法 制的统一和尊严。我们认为这种观点也是不能成立的。因为在我国,无论是全国 人大或全国人大常委会的立法,还是省、直辖市国家权力机关制定的地方性法规, 它们所依据的基本原则都来源于宪法,都要与宪法的基本精神协调一致,反之就得 修改或废止。宪法第五条第二项明确规定:、“一切法律、行政法规和地方性法规 都不得同宪法相抵触。”可见,社会主义法制是否统一,必须看法律法规是否与宪法 精神相一致,而不能简单地按制定法律法规的机关来论定该法是否损害社会主义 法制的统一和尊严。第四,宪法赋予了民族自治地方国家权力机关制定自治条例 和单行条例的权限。现行宪法第一百一十六条规定:“民族自治地方的人民代表大 会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自 治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治 州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会 批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”这条规定比过去几部宪法 的规定有新的发展。过去几部宪法规定,自治州、自治县制定的自治条例和单行 条例要报全国人大常委会批准后才能生效,现行宪法规定报省或者自治区人大常 委会批准后生效,并报全国人大常委会备案,这就改变了过去批准自治州、自治县 制定的自治条例和单行条例的权限集中于全国人大常委会的规定。
宪法把这一批准权限赋予省或者自治区人大常委会,也体现了立法体制_L 的改革和新发展。民族自治地方的自治机关具有双近性,即它是一般地方国家机 关,又是自治机关。根据现行宪法第一百一十五条和第一百一十六条的规定,民族 自治地方的自治机关享有创制单行民族法规的立法权,这是它行使自治权的一个 重要内容。但是,需要指出的是,民族自治地方的国家权力机关制定的自治条例和 单行条例,需经一定的批准手续才能生效。这是由于民族自治地方的民族人口构 成较复杂,政治、经济和文化发展不平衡,因而形成很多不同的特点所决定的。第五,宪法将赋予特别行政区享有立法权。现行宪法第三十一条规定:“国家在必要时 得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具休情况由全国人民代表大 会以法律规定。”这个规定,是我国通过科学总结我国近代历史的发展,从我国现实 情况出发,根据“一个国家、两种制座”灼构想,把我们国家对台湾、香港等地区的 基本方针,用根木大法的形式肯定下来的一项重要国策。它既体现丁维护我田国 家主权、统一和领土完整的原则立场,又适应我国有关地区的特殊情况和稳定繁 荣的需要,充分代表包括这些地区同胞在内的我国人民的愿望和利益。这就为台 湾回归祖国,收回香港,恢复行使主权,实现国家的统一提供了法律的依据。我国政 府根据宪法第三十一条所确认的国策,通过与英国政府的谈判,于一九八四年十二 月十九日签署了中英两国政府《关于香港问题的联合声明》。在这个《联合声明》 中,我国政府声明:香港恢复行使主权后,将作为特别行政区“享有行政管理权、立 法权、独立的司法权和终审权”(《联合声明》第三条第三项),我国全国人大将以“中 华人民共和国香港特别行政区基本法规定之,并在五十年内不变”(《联合声明》第 三条第十二项)。这就表明,我国现行宪法通过第三十一条的规定,赋予了香港将作 为我国的一个特别行政区享有立法权,这是不容争辩的事实。
从现行宪法的.E述规定可以看出,我国是中央与地方两级多层次的立法体 制,这同过去几部宪法的规定相比较,是一个重大的改革和发展。这是根据我国的 具体情况和实践经吮作出的规定,是符合我国国1青和实际需要的。因为我们国家 是一个十亿人口的大国,由几十个民族组成,地区辽阔,各地的政治、经济、文化发 展都不平衡。因此,在立法体制_匕宪法本着维护社会主义法制统一的原则精神, 赋予全国人大及全国人大常委会行使国家立法权,使之对涉及全局性问题进行立 法,同时宪法又充分考虑到各地方存在着千差万别的情况,赋予地方行使部分立法 权。这体现了我国在立法体制.L的原则性和灵活性高度结合的原则,便于在中央的 统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性,加速我国社会主义法制的建设。值 得注意的是,有的同志对于我国立法体制问题的认识,总是从传统观念出发,不考 虑客观事物的发展变化,一味地强调立法权只能由全国人大及其常委会行使,只有 它们制定的法才能称为法,才具有法律效力,而把其他国家机关依据宪法赋予的部 分立法权所制定的法,例如行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等,硬说 成不是法。由此得出结论,它们不享有部分立法权。我们认为,这种观点不仅与实 际情况脱节,而且与党的十一届三中全会精神不符合。党的十一届三中全会公报 中指出:“实现四个现化代,要求大幅度地提高生产力,也就必然要求多方面地改变 同生产力发展不适应的生产关系和_七层建筑,改变一切不适应的管理方式、活动 方式和思想方式”。我国现行宪法对立法体制的规定是体现了这个原则精神的。
事实_上,立法体制作为.L层建筑,是不可能一成不变的。因为立法是为了解决国家和社会生活中的实际问题,而国家和社会生活巾的实际问题是纷繁复杂而又不断 发展变化的。特别是当前我们国家正处于改革时期,“经济体制的改革和国民经济 的发展,使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来。”(《中 共中央关于经济体制改革的决定》)而且随着经济休制改革的深入,需要用法律形 式固定的经济关系及由此产生!、勺社会关系,必然是日益增多的趋势。这就要求 享有各个层次立法权限的国家机关加强立法活动,才能适应经济体制改革不断深 入发展的客观需要。因此,关于立法权问题,我们应当改变传统观念,树立符合现行 宪法规定的新观念,看到我国立法体制具有的新特点,日‘适应社介主义法制建设 莲勃发展的需要。