建立我国产品召回制度的法律思考
建立我国产品召回制度的法律思考 [摘 要]产品召回制度自上世纪六十年代在美国确立以来，因其注重 对消费者权益的保护在全世界得到广泛推广，《汽车产品召回管理规定（草案）》 的公布为我国产品召回法律制度的建立起了一个良好的开端。本文就产品召回法 律制度在我国建立的必要性，对其立法宗旨和立法构想进行了一些理论上的探讨。[关键词]产品召回，缺陷，惩罚性赔偿 产品召回制度是指产品的生产商、销售商或进口商对于其生产、销售 或进口的产品存在危及消费者的人身财产安全缺陷的，依法将该产品从市场上收 回，并免费对其进行修理或更换的制度。产品召回法律制度则是指调整在产品召 回过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。目前，我国尚未建立产品召回 法律制度，在2002年10月由国家质量监督检验检疫总局发布了《汽车产品召回管 理规定（草案）》，向社会各界征求意见。社会舆论、各种媒体对此反映强烈， 说明建立我国产品召回法律制度是众望所归，大势所趋。
一、我国建立产品召回法律制度的必要性 目前，世界上有许多国家，尤其是发达国家都建立了产品召回法律制 度。美国是最早确立该制度的国家。1966年，美国通过了《国家交通与机动车安 全法》，明确规定汽车制造商有义务公开汽车召回消息，将相关情况通报交通管 理部门和用户，并对汽车进行免费修理。此后，美国逐步在多项关于产品安全和 公众健康的立法中引入召回制度，如《消费者产品安全法》、《儿童安全保护法》、 《食品、药品及化妆品法》及2000年11月通过的《交通召回增加责任与文件》 （注：谢非：《美国的缺陷产品召回制度》，载《消费经济》2001年第4期，第 56页。）。欧盟各国、日本、加拿大、澳大利亚以及韩国等其它国家都纷纷制定 专门的法律规定产品召回制度，要求制造商在知晓其产品存在缺陷后采取措施进 行召回，并规定制造商有义务按照侵权法的一般原则召回缺陷产品，由相关政府 机构进行监督管理。如德国的《产品安全法》、《设备安全法》、《建筑产品安 全法》等及日本的《公路运输车辆法》和《消费生活用品安全法》等。
那么，在我国是否有必要建立产品召回法律制度呢？出于以下几点考 虑，笔者认为实有必要：
第一，建立产品召回法律制度有利于保护消费者的人身财产安全，促进消费，提高人们的物质生活水平。目前，我国在市场上依旧充斥着大量的劣质 产品，给人们的生产生活带来巨大的隐患，甚至造成严重的人身伤亡事故。在物 质贫乏的年代，人们从实用的角度而言对产品的一些缺陷还可以忍受，改革开放 以来，物质已经变得极大丰富，市场从“卖方市场”转为“买方市场”，人们的消费 档次逐步提高，对产品的需求由实用变成注重档次、品牌后如果说还是任由劣质 产品当道的话，那么给消费者造成的人身财产安全将无法估量，不利于促进消费， 阻碍经济的增长。而实行产品召回制度，将促使企业不断改进产品质量，使产品 的档次不断提高，从而降低造成消费者人身财产安全的危险性，有利于拉动消费， 改善人们的物质生活水平。
第二，建立产品召回法律制度有利于促进企业的发展。实行产品召回 制度，因其给企业带来巨额的成本代价，使那些生产技术落后、规模小的企业必 然破产倒闭，因而企业为了避免破产倒闭，必然不断通过改进技术来提高自己产 品的质量，这样，自然又使自己的生产率得以提高，降低自己产品的成本，在市 场竞争中取得优势，企业规模得以不断的扩大，而规模效益又使得企业的成本再 次降低，在市场竞争中再次取得优势，如此循环反复，使得企业不断地发展，做 大做强。
第三，建立产品召回法律制度有利于保障产品召回制度的贯彻实施。
我国目前尚未建立产品召回法律制度，尽管《消费者权益保护法》第18条第2款 规定如经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷，即使正确使用商品或者 接受服务，仍然可能对人身财产安全造成危害的，应当立即向有关行政部门报告 和告知消费者，并采取防止危害发生的措施。因其对“防止危害发生的措施”无具 体规定，缺乏可操作性，凭此规定难以从法律上来保障产品召回制度的贯彻实施。
2002年7月，国家质量监督检验检疫总局宣布，对于今年第二季度产品质量国家 监督抽查中存在严重质量问题的家庭用品类似插头插座产品，从当月起予以强制 收回。插头插座，成为中国缺陷产品召回的第一个对象。同年11月26日，国家质 量监督检验检疫总局再次发布公告召回美国惠氏奶粉。然而，这只是由国家质量 监督检验检疫总局以公告形式规定的特定产品的召回，不是依据哪个法律规范进 行的，权威性不够，也不具有普遍性。可以预见，今后对缺陷产品进行召回的事 件将会越来越多，每次仅靠主管部门以发布公告的形式，并且找不出所依据的法 律法规实行产品召回，既不利于树立法律的权威，也不符合加入WTO后加强法 律透明度的要求，从而需要尽快建立我国的产品召回法律制度。
第四，建立产品召回法律制度有利于维护我国消费者国际经济利益。我国已经加入了WTO，各项制度也将逐步与国际接轨，当然包括在国际上通行 的产品召回法律制度。然而，更多发生在我们的日常生活、见诸报端的是国外的 产品对我国的消费者实行“中外有别”的政策。如在2002年5月28日，广州本田宣 布为1999年8月前出厂的3560余辆广州雅阁轿车进行免费检查修理，日本本田汽 车公司则发布消息，决定在全球召回250多万辆存在点火器隐患的汽车。但本田 汽车中国办事处和广州本田表示，中国市场不在召回的范围之内，只是建议中国 用户送车到特约维修店检修。另外，德国奔驰、日本日产、日本丰田等汽车公司 在进行全球召回的时候都表明“中国市场例外”。他们对中国内地用户提供的服务 一般是免费检修、更换问题零部件一类。这样，这些汽车生产商对中国消费者和 其它国家的消费者承担的责任完全不同。“外国汽车厂商在缺陷车处理问题上实 行”中外有别“的做法，曾经被理解成对中国消费者的歧视。经过媒体的不懈追问， 才发现中国的法律确实没有相应的规定，才使外国厂商”合法“地歧视了中国消费 者。”（注：张天蔚：《保护消费者权益是汽车召回的目的》，载《北京青年报》 2002年10月24日。）随着经济的发展，有更多的国外产品将进入我国国门，为避 免上述事例的发生，为保护我国消费者的国际经济利益，确有必要建立我国的产 品召回法律制度。
因此，在我国及时制定产品召回法律制度，来保护消费者权益，促进 消费，促进企业发展，并为产品召回制度保驾护航，维护我国消费者的国际经济 利益就显得尤为必要了。
二、产品召回法律制度的立法宗旨 产品召回法律制度的立法宗旨是指建立产品召回法律制度的主要目 的和意图，它对整个产品召回法律体系的构建起到一个提纲挈领的作用。笔者认 为产品召回法律制度的立法宗旨应该是保护消费者权益。纵观世界各国的产品召 回制度，对需召回产品的缺陷标准界定，均以危及人身财产安全为标准，如我国 的《汽车产品召回管理规定（草案）》对缺陷的定义是“指由于设计、制造等方 面的原因而在某一批次、型号或类别的汽车产品中普遍存在的具有同一性的缺陷， 具体包括汽车产品存在危及人身、财产安全的不合理危险，以及不符合有关汽车 安全的国家标准、行业标准两种情形。”足见召回的目的，完全在于保障消费者 的人身财产安全。
马克思在《＜政治经济学批判＞导言》中，把社会再生产分为生产、 分配、交换和消费四个相互联系的环节，生产与消费置于社会再生产的两端。他 说：“消费创造出新的生产需要。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第94页。）消费既是社会再生产的出发点，又是社会再生产的归 宿，消费是生产得以持续的重要条件。消费的主体是消费者，加强消费者权益的 保护有利于消除在消费环节、消费领域出现的停滞，促进消费的增长，故消费者 权益的保护在当今世界备受重视，各国纷纷除了制定专门的消费者权益保护法外， 并在其它法律法规中列入保护消费者权益的条文，如我国的《产品质量法》在总 则部分第一条明确规定了产品质量法的目的是：“为了加强对产品质量的监督管 理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会 经济秩序，制定本法。”产品召回法律制度从属于产品质量法律部门，所以它的 指导思想也应为保护消费者权益。这同样也顺应了当今各国加强对消费者权益保 护的必然。
三、我国的产品召回法律制度的立法构想 为建立好我国的产品召回法律制度，笔者认为需要定位好立法主体、 执法主体、召回标准、召回程序和法律责任几方面，具体意见如下：
（一）立法主体：首先，笔者认为应由全国人大常务委员会制定一部 《中华人民共和国产品召回法》，由它对产品召回制度的原则、执法主体、召回 标准、召回程序和法律责任作出法律上的界定，以保证产品召回制度的法律权威 性。另外，对于具体的操作规范，可以由国务院或其负责相关产品召回的部门根 据《产品召回法》的内容，并不与之相抵触而制定行政法规或规章作出具体的规 定。这样，形成一个完整产品召回法律体系，来保障产品召回制度的贯彻实施。
（二）执法主体：鉴于目前我国是由国家质量监督检验检疫总局承担 着全国数万种产品的质量监督检验检疫工作，而由它一家承担众多纷繁复杂、特 别是专业性强的产品质量检测难免是力不从心的，我们不妨规定由国家质量监督 检验检疫总局对涉及除食品、化妆品、保健品、药品、医疗器械及机动车外的其 它大部分产品质量的检测与召回，食品、化妆品、保健品、药品、医疗器械则由 即将设立的国家食品药品监督管理局负责，机动车及其配件则由交通部下设一个 公路交通安全管理局负责。通过这种规定，一是避免给国家质量监督检验检疫总 局带来繁重的负担，二来通过专门机构的专业监督鉴定有利于保证产品召回决定 的权威性。
（三）召回标准：即确定产品是否存在缺陷的问题。缺陷是产品被召 回的基础。《关于人身伤亡的产品责任的欧洲公约》认为，“考虑了包括介绍产 品在内的所有情况后，若产品未给人们提供有权期待的安全”则该产品存在缺陷。（注：漆多俊：《经济法学》，武汉大学出版社1998年11月第1版，第185页。） 英国的1978年《消费者保护法》认为，“如果产品的安全性没有达到人们通常有 权期望的程度，那么产品就存在着缺陷。”（注：漆多俊：《经济法学》，武汉 大学出版社1998年11月第1版，第186页。）美国的《统一产品责任法》认为：“如 果并且只有在下列情形下，可以证明产品存在缺陷：（1）产品制造上存在不合 理的不安全性；
（2）产品设计上存在不合理的不安全性；
（3）未给予适当警告 或指示，致使产品存在不合理的不安全性；
（4）产品不符合产品销售者的明示 担保，致使产品存在不合理的不安全性。”（注：漆多俊：《经济法学》，武汉 大学出版社1998年11月第1版，第186页。）我国的《产品质量法》第四十六条规 定，“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险：
产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该 标准。” 如果产品缺陷得到确认，笔者认为还需根据缺陷使消费者受到的危害 程度概括性地设立不同的召回等级，并建议设立以下几个等级：一级召回-针对 那些有极大可能引起死亡或严重伤害、疾病的产品所进行的召回；
二级召回-针 对那些有可能引起死亡或严重伤害、疾病，或者很大可能引起中度伤害、疾病的 产品所进行的召回；
三级召回-针对那些引起死亡或严重伤害、疾病可能性极小、 引起中度伤害、疾病的可能性也不大或者不可能引起伤害和疾病，只是违反相关 法律规定的产品召回，如根据我国《产品质量法》规定产品或者其包装的标识上 必须有中文标明的产品名称、生产厂名和厂址，但该产品上却没有标明。
（四）召回程序：参照各国产品召回程序，结合我国的实际，笔者认 为产品召回程序可以采用以下一般程序：1，缺陷产品报告。制造商自身发现或 者根据销售商、进口商、租凭商、修理商、买主的信息反馈认为产品可能存在缺 陷，应当及时向主管部门报告，并以有效方式通知销售商暂停销售该产品。另外， 买主、其它单位和个人发现产品存在缺陷也有权向主管部门报告。2，主管部门 评估鉴定。主管部门在收到报告后，应组织专家对该产品进行调查、检验和鉴定， 确定其是否存在缺陷，如系存在缺陷，并确定该产品的召回等级。3，制定召回 计划。制造商在收到主管部门的召回结论后，应立即着手制定召回计划。该计划 应包括以下基本内容：（1）有效停止缺陷产品继续生产的措施；
（2）有效通知 销售商停止批发和零售缺陷产品的措施；
（3）有效通知相关买主有关缺陷的具 体内容和处理缺陷的时间、地点和方法等；
（4）客观公正地预测召回效果。4， 实施召回。制造商实施召回，首先应当公布召回信息，制造商应当将其产品存在 的缺陷、可能造成的损害及其预防措施、召回计划等，通过新闻媒体等有效方式通知有关销售商、租赁商、修理商和买主，并通知销售商停止销售有关产品；
制 造商须设置热线电话，解答各方询问，并在主管部门指定的网站上公布缺陷情况 供公众查询。其次，制造商在主管部门的协助和监督下，召回产品并依法对召回 产品进行处理和销毁。5，召回结果报告。当制造商完成召回后，应向主管部门 递交召回结果报告，由主管部门审查后向社会公布。
（五）法律责任。一项好的法律制度要得到好的贯彻落实，必须辅之 于有效的法律制裁手段。《汽车产品召回管理规定（草案）》公布后，广大消费 者普遍认为其罚则太轻了，最高才处以制造商罚款30，000元。笔者认为产品召 回法律制度的最大特征是：一是对已造成社会损害的企业的惩戒，二是对尚未造 成损害、但已发现问题的产品的预警。只要发现有批量产品存在质量问题并有可 能对消费者造成伤害，企业就有义务将产品召回。有鉴于此，我国确有必要引入 英美法系中的惩罚性赔偿制度。惩罚性赔偿（punitive damages），又称示范性 赔偿（exemplary damages）或报复性赔偿（vindictive damages），是指由法庭所 作出的赔偿数额超出实际的损害数额的赔偿，它具有补偿被害人遭受的损失，遏 制或惩罚不法行为等多重功能。（注：王利明：《惩罚性赔偿研究》，载《中国 社会科学》2000年第4期，第112页。）惩罚性赔偿制度与产品召回制度同步实施， 有利于保障消费者的权益，促使企业来认真履行召回制度的相关规定，才能有效 地对缺陷产品进行控制和管理。如果在制度上没有足够的惩罚性赔偿的警戒，企 业接受惩戒的成本还比召回的成本小，那么在投机和逐利的心理支配下企业必然 不愿意召回其缺陷产品，产品召回制度也就不可能得到很好的贯彻落实，所制定 的产品召回法律也将成为一纸空文。
四、结语 总之，《汽车产品召回管理规定（草案）》的公布，为我国的产品召 回法律制度的正式建立带来了良好的开端。产品召回法律制度的建立，将从更广 的角度对消费者的权益进行保护，并有利于促进企业改善经营管理，努力提高产 品质量，增加产品的竞争力，促使企业做大做强，进而推动整个国民经济的持续、 稳定和快速发展。
云南大学法学院·郑冬渝 郭雪平