剖析远教学生权利救助体制
剖析远教学生权利救助体制 现代远程教育蓬勃发展，为社会主义祖国的建设和发展，特别是对于推进 我国高等教育大众化进程，构建终身学习体系和学习化社会做出了积极的贡献， 成为一支不可忽视的力量。但现行相关的教育法律、法规对调整人们在参与远程 教育中形成的各种复杂关系已显不足。现代远程教育学生是一个特殊的学生群体， 他们在一种虚拟的校园环境下接受教育，完成学业，学习的方式与条件和传统教 育形式下的学生完全不同。由于这种特殊性的存在，他们基于学生身份所享有的 权利往往容易被忽视。一、现代远程教育学生权利受到侵害的现状 从目前来看，现代远程教育学生权利受到侵害的现象突出表现在以下几个 方面：
(一)受教育权受到侵害。在远程教育的试点办学过程中，某些远程教育学 校不规范办学严重影响了现代远程教育健康发展。比如：在远程教育试点过程中， 有些远程教育学校教学资源、教学设备无法满足开展远程教育的要求，技术服务 和管理服务不到位，学生支付了教育成本，却无法获得相应的教育权利，有的学 校学生甚至不用考试就有了成绩，远程教育学校几乎成了招生代理，变相卖文凭， 恶化了教育生态环境，极大降低了现代远程教育学生的文凭含金量。
(二)知情权受到侵害。远程教育学校的招生政策、教学、教务管理、教学 计划、选课和学分规定、毕业条件、学位授予条件等，都要以合理、恰当的方式 事先告知所有的学习者。现在远程教育学校因侵犯学生知情权而导致的纠纷也日 益增多。如2001年6月，交通银行广州分行职员麦卫东的学位纠纷案，2005年， 东北大学网院大连分院也因侵犯了学生的知情权而引发学生集体过激行动。
(三)公正评价权受到侵害。综合最近几年发生的案例来看，学生的公正评 价权受到侵害，主要体现为学生的学历证书、学位证书被随意取消或拒发。比如， 学生在考试中违纪作弊，学校处理方没有深入去了解情况，掌握问题的严重程度， 没有充分听取学生的申诉意见，没有经过正当的程序，即宣布对其取消学位直至 开除学籍的决定。类似情况时有发生，而由此引发的诉讼也为数不少。(四)隐私 权受到侵害。从目前来看，远程教育学校在管理工作中经常有意或无意间侵害学 生的隐私权，比如，现在很多远程教育的班级管理中，班主任为了方便，将学生 的课程成绩等在网上的班级班务中进行公布，上网者无需通过任何密码设置就可进入。从严格意义上讲，个人学习成绩也是个人信息的一部分，现代远程教育学 生有权利要求学校妥善保管和处理成绩信息，这也是学习者隐私权的组成部分。
二、现代远程教育学生权利受到侵害的原因探析 (一)法律制度不够完善 法律是确认并保护学生权利的重要手段。虽然近几年来，随着《学位条例》、 《教育法》和《高等教育法》等一批教育法律法规的颁布实施，使我国高等教育 领域从以前的无法可依逐步实现了有法可依，形成了有中国特色的高等教育法律 法规体系，使高等教育中的一些重大问题的决策与解决有了法律的依据和保障， 同时，对于高校学生的权利，相关的法律法规也给予了广泛关注。但目前的教育 法律法规，无不存在类似的问题：条文过于原则、程序性规范较少、可操作性差。
另一个非常严峻的现实是，我国远程教育的立法严重滞后。世界许多国家远程教 育的发展，走的是“先立法、后建校”的模式。各国政府都将发展远程教育作为重 要的国家行为，依法建立开放大学、开展远程教育。广播电视大学是最早开展远 程教育的学校，1988年我国颁布了第一部关于远程教育的法――《广播电视大学 暂行规定》(以下简称《规定》)。《规定》由当时的国家教育委员会制定颁布， 属行政规章。时至今日，广播电视大学仍是我国开展远程教育的主体力量。遗憾 的是，1998年至今已有20年，我国再也没有出台相关的法律。这20年是我国政治、 经济和教育形势飞速发展时期，《规定》中的许多内容已经不能适应社会主义市 场经济体制的要求和广播电视大学发展的实际。
(二)管理机制存在问题 具体体现在两个方面。第一，高校的管理程序机制存在问题。制度正义分 为实体正义和程序正义，其中程序正义是实体正义的有效保障。从理论上讲，程 序正义是西方宪政制度的基础性原则，体现了程序合法性的宪政理念。其功用表 现在因其程序性而规范着权力与权利的互动秩序，使人们在程序正义理念的约束 下认同法律制度以及制度运行的结果，又因为其弥补了自然法实质正义的不确定 性和难以操作性，以相对稳定的程序承载着实质正义的精神与价值，促使社会的 价值转换平和的运行。我国在相当长的一段历史时期内过分强调制度的实质正义， 缺乏对程序正义应有的重视，这导致了实质正义的最终缺失。体现在远程教育管 理中，因为缺乏正当的管理程序，受教育者在学校中合法的“请求权”、正当的“选 择权”、合理的“知情权”就难以得到保障和维护。从近年来学生状告学校侵权诉 讼案来看，缺乏正当程序，存在程序瑕疵，是学校在行使管理自主权时普遍存在的问题。第二，某些远程教育学校内部管理秩序混乱。这是远程教育学校管理体 制存在的另一个重要问题。如现代远程教育大都实行弹性学分制，学生选修哪门 课程必须以课程注册为前提。有些学校因教务管理疏漏，经常会发生忘了通知学 生注册或漏注册现象，但在学期中，学生仍同其他注册生一样继续参加该课程的 学习和教学活动，到期末考试时却发现无法参加该门课程的考试，不能取得该课 程的学分。这一典型事实，反映了部分远程教育学校内部管理秩序混乱，严重侵 犯了学生权利。
(三)师生法律意识欠缺 具体表现在两个方面。第一，远程教育学校管理者依法治校意识不强。由 于我国受传统师道尊严的影响，中国教育一直突出学校与教师的主导地位，“一 日为师，终身为父”，教师对学生无所不管，其尊严神圣不可冒犯，而学生的权 利则被漠视，甚至被长期抹杀。在传统思想的影响下，一些教育管理者的法律意 识淡薄，在依法治教、依法治校的认识上存在问题。例如部分管理者认为，依法 治教、依法治校就是国家用法律规制学校，学校用制度约束老师和学生，从而陷 入了法律工具主义的误区。再如有个别高校管理者片面认识法律的功能，认为法 律可用可不用，对自己有利就用，没有利就不用，口头表态用，实际操作不用， 从而陷入法律虚无主义的误区。在此类错误认识的指导下，个别高校学生管理制 度的制定，高校学生管理工作的开展，都以学校和管理者为主体，以学校和管理 者的意志为转移，这势必造成对学生权利的侵害。第二，远程教育学生维权意识 淡薄。在法治思潮的影响下，远程教育学生的权利意识明显增强，日益关注个人 利益，但从总体上看，他们对自己应该和实际拥有哪些权利和自由的认识依然模 糊，虽然渴望权利，但却不知自己权利有哪些，虽然懂得在权利受到侵害时应当 运用法律武器寻求保护，但一旦自身权利受到侵害时，大多选择的是消极地忍让， 进入法律实际操作层面的仍然是凤毛麟角。
三、现代远程教育学生权利的救济途径 (一)完善现代远程教育的相关立法 法律是确认并保护学生权利的重要手段。虽然近几年来，随着《学位条例》、 《教育法》和《高等教育法》等一批教育法律法规的颁布实施，使我国高等教育 领域从以前的无法可依逐步实现了有法可依，形成了有中国特色的高等教育法律 法规体系，使高等教育中的一些重大问题的决策与解决有了法律的依据和保障， 同时，对于高校学生的权利，相关的法律法规也给予了广泛关注。但目前的教育法律法规，无不存在类似的问题：条文过于原则、程序性规范较少、可操作性差。
另一个非常严峻的现实是，我国远程教育的立法严重滞后。广播电视大学是最早 开展远程教育的学校，1988年我国颁布了第一部关于远程教育的法――《广播电 视大学暂行规定》(以下简称《规定》)。《规定》由当时的国家教育委员会制定 颁布，属行政规章。时至今日，广播电视大学仍是我国开展远程教育的主体力量。
遗憾的是，1998年至今已有23年，我国再也没有出台相关的法律。这23年是我国 政治、经济和教育形势飞速发展时期，《规定》中的许多内容已经不能适应社会 主义市场经济体制的要求和广播电视大学发展的实际。我国应制定和颁布《现代 远程开放教育法》，以法律文件的形式，将现代远程开放教育学生权利保护的范 围、原则、内容、实施保护的组织机构与职责、解决权利争议的途径与程序、侵 害现代远程开放教育学生权利的法律责任等确定下来，并由有关的国家机关、组 织、学校和学生予以实施、遵守。
(二)加强政府主管部门对远程教育学校的监督 教育主管部门与高校之间处于一种管理与被管理、监督与被监督的关系。
尊重远程教育学校办学自主权是正当的，但我们不能走另一个极端：放弃或忽视 对学校权利的规范、监督和管理。因此，政府必须履行其相应的职责，对远程教 育学校的运行进行宏观上的指导和监管。但从目前来看，政府部门对高校的监督 明显缺位，具体表现在两个方面：第一，政府部门对学校自行制定的规章制度的 监督不严。学校进行学生管理，一个重要的依据就是学校内部的校规校纪，而恰 恰就是这些校规校纪，由于其具体内容的不合理甚至不合法，成为现代远程教育 学生与学校发生矛盾冲突从而导致学生权利遭到侵害的根源。这就要求学校的上 级主管行政机关对学校的规章制度一旦发现有明显不合理或者不合法之处，应及 时指出，责令修改。政府监督缺乏力度，还表现在执行难上。教育主管部门发现 高校的校规违法，或者学校做出的决定存在实体上或程序上的违法，教育主管部 门会要求高校重新做出决定或对决定进行撤销，但主管部门决定做出并不意味着 可以得到有效的执行。如2006年中央民族大学开除作弊学生一案，被开除学生两 次到北京市教委申诉，北京市教委两次要求中央民族大学撤销其开除作弊学生的 决定，但民大校方既不表态，也没有向教育部或北京市政府提起行政复议，而是 选择了沉默。北京教委一负责人面对此事颇感无奈：“这种结局是我们预料到的， 这是现行法律的一个空白和难点。”北京大学著名法学专家湛中乐教授则认为：
“这种尴尬源于目前的法律规范只赋予了教育部门对争议做出裁决的权利，但却 没有明确，如果遇到学校拒不执行的情况，如何能够保障这个决定得到贯彻落实。
教育部门缺少这样的强制执行能力，只能督促学校执行，学校不执行，教育部门却无可奈何。” (三)建立与完善现代远程教育学校管理行为的司法审查机制 现代远程教育学校的管理权作为社会行政权，具有高权的特性，存在被滥 用的可能，而且其对学生的不利处分所造成的后果之严重，影响之强烈，不亚于 任何政府机构，应当接受外在监督，包括司法监督。“有权利必有救济”的思想， 在各个开展远程教育的高校实施自主管理行为中应得到体现，而司法审查正在表 现出对于救济学生合法权利和实现现代远程教育管理法制化的巨大推动作用。开 设远程教育的学校为保障学校教学、科研等工作正常进行而制定的一系列体现学 校办学特色的规章制度，依法享有按照章程自主管理的权力，学校与学生之间存 在着管理与被管理，命令与服从的关系。但在涉及学生权利的管理行为时，对于 公民、行政、民事权利有重大影响的管理行为，应当遵循和适用法律优先及法律 保留的原则。司法审查现代远程教育学校的学生管理行为，并对学校的相关规章 制度的合法性做出认定，能促使学校的学生管理相关部门在制定和修改学生管理 规章制度时遵循法治统一的原则，即下位法的制定必须有上位法的根据，学校管 理规章制度必须与国家相应法律法规的立法精神与具体规范保持一致，不得和上 位法产生矛盾和冲突。同时能敦促学校学生管理部门注意以公平和正义的法治精 神为价值导向，坚持权利和义务相统一的规章制度制定原则，以确保管理相对人 应有权利和正当权益的保护。有助于改变管理者一贯以来“重实体、轻程序”的观 念，使管理者充分认识到法律程序的独立价值及其违反正当程序的管理行为可能 带来的法律后果。国家司法权对高校学生管理领域的介入是出于保障学生合法权 利的需要，法院对高校学生管理行为的审查是公民权利保障的逻辑结果。拒绝司 法介入现代远程教育学校的学生管理领域，实际上就是无视高校学生管理权不正 当行使的可能性，放任管理行为对学生合法权利可能造成的损害。
(四)构建申诉与诉讼并行的学生权利救济制度 高校学生申诉制度是大学生的一项法定非诉讼性的权利救济制度，是指大 学生在接受教育管理的过程中，对学校给予的处分不服，或认为学校和教师的行 为侵犯了其合法权利而向学校学生申诉处理委员会及学校上级教育行政主管部 门提出要求重新审查并做出处理的制度。当前现代远程教育学生的申诉制度还不 尽完善，在实践中很难发挥其应有的作用，因而还需将这一制度规范化，使其具 有更强的可操作性与现实有效性。
笔者对完善现代远程教育学生申诉和诉讼并行的制度有如下思考：(1)拓展学生申诉案件的受理范围。学生申诉制度是一种根据高校教育管 理自身性质而设计的学生权益救济制度，其受理范围内应当尽可能宽泛，不宜仅 限定于违规违纪处分。既要相对明确地列举校内申诉案件的常见多发类型，又要 确定一个明确规范的受理原则作为兜底条款，防止发生遗漏情形。
(2)机构与人员设置的法定化。现代远程教育的高校教育主管部门、学校 内部都应当切实遵照《教育法》和《普通高校学生管理规定》的规范要求，设立 专门的远程教育学生申诉委员会，应当独立于学校违纪处分管理部门，在审查并 处理申诉案件时，应当另行组织或聘请人员，原来参与处分决定的人员应当回避。
(3)规范申诉的基本程序。学生申诉程序的运行应当由申诉提出、受理和 处理三个环节构成。学生应向远程教育申诉委员会提交正式的书面申诉申请，启 动申诉程序。申诉委员会在收到申诉书后，应对申诉人的资格和申诉的条件进行 审查，对于符合申诉条件的应予以受理。在处理学生申诉时，申诉程序应该公开， 尊重申诉人的意思表示，应允许申诉人对自己的行为进行申辩，并允许其和做出 被申诉行为部门的代表进行辩论和质证。
(4)完善申诉后的救济渠道。受理学生的申诉后，申诉委员会在规定自蝴 限内不作任何处理决定，申诉人可以就申诉委员会的不作为向上一级教育行政机 关申请行政复议或向法院提起诉讼。若申诉人不服申诉委员会做出的处理决定， 而处分又导致学生取消学籍等严重后果的，应当可提起行政诉讼。对于涉及侵犯 现代远程教育学生人身权和财产权的其他行为，也应赋予学生提起诉讼的权利。
在教育领域逐步纳入依法治教的背景之下，对学习者权利的尊重和维护是维系现 代远程教育事业健康发展的要素之一，更是依法治教、依法治校的必需选择。