近代中国土地政策的演变论文
近代中国土地政策的演变论文 近代中国土地政策的演变论文篇一 《 中国农村土地制度改革的政策选择研究 》 内容提要：农地制度改革已成为中国社会共识，但在如何改革上却存 在严重分歧，导致农地制度改革滞后，社会矛盾激化。本课题组在有限样本调研 基础上发现：刘易斯拐点正在逼近并在一些地区已成为现实;中国耕地并不短缺， 关键是基础设施不完善，导致粗放经营严重;农民的小块承包地无法承担他们的 社会保障任务;新生代农民工的城市化意愿强烈。因此中国的农地制度改革应加 快速度，但也要充分考虑到中国的现实国情而循序渐进地进行，政府应尽快废除 城乡二元户籍体制，加快农地确权，有条件地转正小产权房，实现集体土地与国 有土地的同价同权，为最终实现农民完整的土地产权创造条件。：农地制度改革核心分歧刘易斯拐点耕地红线 〔中图分类号〕F3011〔文献标识码〕A〔文章编号〕 0447-662X(2014)02-0029-08 随着改革进入深水区，国内外经济环境的恶化，中国国内要求深化改 革的呼声日益高涨，中国官方高层智囊机构，国务院政策研究中心2013年底推出 的“383”改革方案进一步推高改革预期，引起社会广泛关注。①在“383”改革方案 中有部分内容涉及土地制度和住房体制改革，企图以折衷方案突破地权瓶颈的束 缚，为中国的城市化和农业现代化开辟新路。然而，即使是这种折衷的改革方案 也遭到维持派与激进派的激烈批判，前者认为改革幅度太大，会导致耕地红线的 失守和城市流民的增加，严重影响国家粮食安全和社会稳定;②后者则认为改革 幅度太小、不彻底，阻碍了中国农业现代化的转型和农民城市化，最终也威胁到 国家粮食安全和社会稳定。③尽管对于农地制度改革的争论已经持续多年，但由 于意识形态的分歧与利益的冲突，各派一直难以取得一致意见。随着落后的农地 制度日益成为中国继续现代化的瓶颈，早日解决各方之间的分歧，达成农地制度 改革的共识对于中国现代化的实现具有重要意义。
一、中国农地制度改革的主要派别及其核心分歧 改革中国农村落后的土地制度已经成为全社会的基本共识，因为当前 中国农村落后的土地制度严重阻碍了农业的现代化转型，扩大了城乡差距，使农村生产、生活环境恶化，农民过度流失，粮食安全危机凸现。
农民过度流失还造成各种留守问题，增加城市化的压力。而政府对土 地所有权的垄断不断推高房价，形成庞大的伪城市化、半城市化人口，影响社会 稳定。农民土地权力的残缺还导致利益集团对农民土地的肆意掠夺，形成大量失 地农民，造成严重的人道危机，引发严重的社会冲突。同时农业现代化转型缓慢 造成的农业生产效率低下也是中国经济高通货膨胀的主要原因之一。但在如何改 革农地制度这个问题上，由于意识形态的差异、利益的冲突，不同学者群体之间 却存在巨大分歧，依据不同学者对于农地所有权改革和政府对土地垄断态度的不 同可以分为三大派：
1维持派。这一派认为中国人多地少，劳动力严重过剩，农民数量庞 大，如果实行农地私有化，政府放松对农地的管制，就可能导致土地过度兼并， 贫富差距急剧扩大，产生大量流民，严重威胁社会稳定。政府放弃对农地的管制 还会导致18亿亩耕地红线失守，产生严重的粮食安全危机。因此，他们坚决反对 农地私有化，反对资本下乡，坚持政府拥护对土地的垄断。一些极端者甚至要求 对农地的流转实行严格限制，继续维持不公正的城乡户籍体制，以复活小农经济。
而改良派则要求进一步延长农民的土地承包期限，壮大中农阶层。华生：《老三 农问题的终结与新三农问题的挑战》，《经济观察报》2011年8月12日。
2激进派。这一派主张尽快实现农地的私有化，因为他们认为农地私 有化有利于提高农业生产效率，保障国家粮食安全;有利于保障农民权益，减少 失地农民;可以打破政府的土地垄断，大幅降低房价，加速中国的城市化，促进 经济、社会发展，维护社会稳定;还可以扩大农民自由权利，有利于公民权利的 保障。因此对于中国来说，要突破农业现代化瓶颈，应借鉴发达国家农地私有化 制度，实行农地私有化。贺雪峰：《地权的逻辑——中国土地制度向何处去》， 中国政法大学出版社，2010年。
3折衷派。这一派不愿意直接触及核心的制度问题，而是希望通过变 通方式逐步瓦解旧体制，最终实现实质性的制度转型，因此他们并不愿意直接触 动农地所有权的归属问题，也不愿意触碰18亿亩耕地红线，而是希望通过其他曲 线方式绕过雷区，实现土地的集约化生产，增加农民在土地流转增益中的分配份 额，缓解城市化土地短缺问题。这一派既反对维持旧农地制度也反对激进的农地 私有化改革，而是主张通过永佃制、两田制、股田制和城乡建设用地增减挂钩政 策，以及小产权房转正等折衷方式进行改革，然后逐步扩大战果，由量变到质变， 最终实现农地的私有化改革目标。许成钢：《把完成的土地所有权还给农民》，《经济观察报》2011年1月15日。
从具体实践看折衷式改革更受政府青睐，各地先后进行了一系列折衷 式的农地制度改革实验，并在一些地区取得了有限成功，但由于利益集团的阻挠 和抵制，以及改革先天的产权缺陷和18亿亩耕地红线的限制，改革难以大范围推 广和突破，导致农地制度改革停滞不前，社会矛盾激化，致使折衷派的影响力不 断削弱。而社会矛盾的激化导致维持派与激进派的影响不断扩大，占领农地制度 改革的主要舆论场域，观点对立的双方互不相让，在四个核心问题上进行了激烈 交锋。
1刘易斯拐点是否到来农地私有化是否会导致土地过度兼并形成大量 流民，影响社会稳定。维持派认为中国的刘易斯拐点还没有到来，因为中国农民 人口依然过多，加上社会保障体系不完善，农地私有化会导致土地过度兼并形成 大量流民，威胁社会稳定。激进派则认为中国的刘易斯拐点已经到来，工业化、 城市化可以吸纳流动农民，农民也是理性的，不会轻易卖地，因此农地私有化不 会产生大量流民，更不会威胁社会稳定。
2固定的耕地红线是否存在18亿亩耕地红线是否合理，农地私有化是 否会影响到国家的粮食安全。维持派认为耕地红线客观存在，农地私有化会导致 大量土地的非农利用，影响国家粮食安全。激进派则认为粮食产量受价格、制度、 技术进步、管理、农民素质、土地等多种因素影响，不存在固定的耕地红线，农 地私有化不会影响国家粮食安全，反而可以提高农业生产率。
3农地私有化是否会导致农民丧失最后的社会保障，产生人道危机， 影响社会稳定。维持派认为中国经济发展水平比较低，社会保障体制不完善，土 地就是农民的最后社会保障，农地私有化会导致大批农民失地，丧失最后社会保 障，引发严重的社会危机。激进派则认为当前农地收入根本就不能满足农民的基 本支出，更不具有社会保障功能，土地私有化与农民的社会保障关系不大，要保 障农民的基本生活，关键是完善农村社会保障体系。
4农地私有化是否会形成大量贫民窟，阻碍中国的工业化和现代化进 程。维持派从拉美和南亚的经验出发，认为如果中国农地私有化就会导致大量失 地农民进入城市，产生大量贫民窟，严重影响中国城市化与工业化的进行。激进 派则认为中国的城市化与拉美、南亚不同，而与韩国、日本、中国台湾相似，不 会产生大量贫民窟。针对激进派与维持派的四大核心分歧，一些学者从逻辑分析与文献分 析角度进行了比较详细的论述，并各自得出有利于维持派或激进派的结论，但无 论是逻辑分析还是文献分析都存在着严重缺陷，因为逻辑讲究普遍性，将普遍性 的经验应用到中国多样化的国情，容易忽视中国国情的特殊性，犯教条主义的错 误。
相反，文献分析更注重特殊性，特别是当这些文献主要从新闻稿件中 得来、且文献数量稀少的情况下问题就更大，因为新闻讲究轰动效应，更关注特 殊的事例，因此文献分析容易犯经验主义的错误，将特定经验普遍化。正是由于 研究方法的缺陷，导致研究结论的偏颇，使每一方都难以说服对方，无法形成社 会共识，最终影响到农地制度改革的突破。只有通过实际调研才能避免二者的缺 陷，通过调查研究在特殊性中归纳出普遍性，在普遍性中兼顾特殊性，有效地将 农地制度改革的普遍性规律与中国特殊的国情结合起来。因此，要打破各方分歧， 取得农地制度改革的共识，仅仅依靠逻辑分析和文献分析是不够的，最终还必须 通过实证研究才能得出令各方都能接受的结论，为中国农地制度改革提供坚实的 依据。
二、对中国刘易斯拐点是否到来的实证调查 实证研究要保持客观性、真实性，除需要排除个人的主观性之外，关 键是选择的样本应该具有多样性、代表性和全面性。而中国国情多样，各地的土 地资源状况、城市化和工业化水平，以及人口流动状况差别很大，因此调查样本 应该尽量保持多样性，使其具有代表性，应包括沿海、平原、丘陵、山区;发达 地区、中等发达地区、欠发达地区;西北、西南、东北、华北、东南、华中、华 南各大区;这样的调查结果才具有充分的说服力。但这种全国性的调研需要强大 的人力资源与物力资源支持，但本研究经费非常有限，人力资源匮乏，因此只能 进行有限区域、有限样本的调研，并且将刘易斯拐点、耕地红线判断、农地社会 保障能力的调查合并到一起进行调研，贫民窟调查由于与前三个调查的内容差别 太大，限于人力、物力，本研究只能暂时放弃。本研究样本、区域选择的有限性 必然影响到研究的效度与信度，需要今后进一步充实，但一滴水也可以反映整个 大海，即使有限的实证调研也基本可以反映中国农村的现实，具有一定参考意义。
经过课题组一个暑期的调研，9月份回校后课题组收回调研问卷30份， 只有12份问卷符合基本要求(参见表1)。由于课题组成员主要集中在江浙，因此 这些问卷调查的样本主要集中在江浙一带，其他调查样本分别分布在湖北、河南、 四川、甘肃、湖南等中西部五个省份，现将调研结果整理如下。首先分析刘易斯拐点是否到来的调查结果，对于刘易斯拐点的判断本调研主要从八个方面入手：
本村名义户籍人口，本村实际常住人口，常住人口中55岁以上人口数量，16～55 岁人口数量，16岁以下人口数量，16～55岁常住人口中专业农民数量，16～55 岁常住人口中兼业农民数量，16～55岁常住人口中非农就业人口数量。其中将名 义户籍人口与实际常住人口对比，主要是为显现农村人口的流失率，对常住农民 进行年龄划分，主要是想了解农村实际剩下的有效劳动力，对16～55岁常住农民 的职业划分，主要是想进一步了解在农村专业农民的真实数量，得出对刘易斯拐 点问题的判断。
依据问卷整理出来的数据可以看出各地农村劳动力状况相差很大。在 中西部的甘肃、河南、湖南、湖北、四川一带的部分农村，由于当地工业不发达， 加上农业基础设施差，水利设施年久失修，丘陵地貌使耕地难以规模化、机械化 耕作，并且由于农产品价格较低，运输成本高，使农业生产效率非常低，导致大 批青壮年农民外出打工，大量人口流失，常住人口下降非常厉害，常住人口中青 壮年劳动力稀少，传统劳动密集型农业已经难以维持，一些地区甚至出现短期、 局部性的劳动力短缺。
但即使同在中西部，处于平原地区的河南信阳市商城县农村相比于其 他丘陵地带农村的人口流失率相对较轻，这与平原地区工商业相对发达，农民就 近就业、创业相对容易有关，也与土地能够机械化、规模化耕作，养殖业比较发 达有关，能够吸收部分青壮年劳动力留村就业。与中西部相比，东部沿海地区的 农村基本不存在劳动力短缺问题，由于这些地区经济发达，工业化、城市化程度 高，城市密度比较大，村民可以到附近城镇、工业园区就业、经商而无须流动到 外地打工，因此常住人口数量基本保持稳定，流失率比较低。在一些工业发达的 城郊村，由于工业发达，大量外来务工人员的租住使这些村常住人口数量甚至超 过户籍人口，例如江苏省镇江市丹阳县云阳镇永福村便是如此。
在这些地区，由于发达的工商业吸收了大部分农村劳动力，农业的机 械化、规模化耕作非常普遍，农业生产只需要很少的农民。但也存在一个问题， 就是当地农民的年龄普遍偏高，老人农业明显，农业生产后继乏人，好在当地经 济发达，现代农业技术比较先进，劳动强度较低，可以吸引外地年轻人来当地务 农。
根据调研问卷反馈回来的信息，可以推断中国农村的刘易斯拐点正在 逼近，而在中西部很多地区刘易斯拐点已经到来，导致老人农业蔓延;但沿海地 区农民数量依然过多，导致土地经营的规模依然过小，造成农民增收困难。同时中西部地区人口密度远低于东部沿海，但由于东西差距，城乡差距的持续扩大， 中西部地区农村的农民收入过低，很多农民不得不外出打工，剩下的农民劳动能 力较低，劳动力的不足使这些地区的农业基本处于自给自足的粗放经营状态。从 传统劳动密集型劳动生产模式的角度看，这些地区存在劳动力的季节性短缺问题， 但从现代农业经营角度看，缺少的并不是劳动力，而是国土整治、基础设施和水 利设施的完善，以及应使丘陵地区的梯田适合机械化、规模化耕作的条件。
三、对中国耕地红线判断的实证调查 对于耕地红线的判断本研究的思路是否证法，即通过对土地大量抛荒、 弃耕、粮食安全的确证，否证中国土地逼近18亿亩耕地红线的专家传言。因此， 本研究的主要目标是要调查是否存在相当比例的土地抛荒、弃耕，粮食安全是否 受到威胁。根据这个目标，本调研问卷对土地调查设定8个指标：登记的耕地数 量、实际剩下的耕地数量、耕地抛荒数量、剩余土地实际耕种数量、弃耕土地数 量、10年前复种指数、当前复种指数、粮食供应状况。
通过将实际剩下土地数量、剩余土地实际耕种数量与登记土地数量进 行比较，可以得出土地抛荒数量和弃耕数量，通过复种指数的变化，可以掌握粮 食增产的潜力。由于土地问题相对比较难以调查，因此收回的问卷中有效问卷更 少，只有6份(参见表2)。
从有限的样本调查结果看，沿海地区的土地利用比较充分。沿海发达 地区由于城市化、工业化的快速发展，大量土地被占用，导致“抛荒”的土地面积 较多，但实际抛荒的土地很少，在剩下的土地中，弃耕的土地也很少。因为沿海 的耕地大部分已经完成整治，适合规模化、产业化经营，土地的流转率也比较高， 大量土地改变了种植结构，用于高效益、高收益的蔬菜瓜果，养殖业的生产，土 地的高收益使土地被充分利用。
在内地平原地区，由于土地适于机械化耕作，劳动力需求比较少，在 农村青壮年人口大量流失的情况下，依然保持了土地较高的利用率，土地“抛荒” 主要是由于新住宅的建设和乡村企业发展占地造成，弃耕的情况比较少见，土地 利用也比较充分。从表2中可以看出，江苏高淳土地抛荒率比较低，弃耕率几乎 可以忽略不计;浙江绍兴由于工业化发达，有将近50%的耕地被城市建设、工业建 设占用，但抛荒率却相当低，不到8%。但由于劳动力价格上涨，加上生产资料 价格上涨，这些地区老人农业普遍，导致这些地区耕地复种指数大幅下降。当前国内土地利用不充分的地区主要集中在西北干旱缺水地区以及 广大的丘陵地带，干旱地区要提高土地利用率需要进一步加强水利建设，但考虑 到西北地区严重缺水，水资源利用超负荷的现状，开发成本以及生态成本太高， 开发难度比较大。当前国内土地利用潜力较大的主要是丘陵地带，从表2中可以 看出，在湖北红安曲阳畈村这个丘陵村，土地抛荒接近15%，弃耕也接近10%， 二者相加近25%;在湖南怀化、河南商城一些农村耕地抛荒、弃耕率也在20%～ 40%之间。同时，大量青壮年劳动力的流失导致老人农业普遍，耕地复种指数严 重下降。
这些地带大部分处于江南和华中地区，水资源充沛，光照充足，但土 地细碎，基础设施不完善，需要大量资金进行土地平整，将细碎的土地集中化、 平整化，在完善水利设施、灌溉系统和道路设施基础上使其适合机械化、规模化 经营，以有效发挥这些土地的生产潜力。同时随着沿海、发达地区农业商品化、 精品化、高效化的进一步发展，粮食用地有进一步减少趋势，江南与中部丘陵地 区的抛荒地、弃耕地的整理则具有更大战略意义。
同时，调研结果表明，中国粮食增产的潜力还很大。从单位面积产量 看，不要说与日本相比，即使与美国这样大规模生产、比较粗放的农业国家相比， 除水稻单产中国稍占优势外，其他如小麦、玉米、大豆等的单产量，中国都低于 美国。中国土地复种指数除毗邻大城市的郊区外，出现了普遍的下降趋势，这与 农业比较收益相对进一步恶化、老人农业的发展有关，只有继续扩大农业经营规 模，优化农业生产结构，适度提高农产品价格，增加农业收益，吸引部分青年农 民回流，复种指数才能提高，这也是中国粮食增产的潜力所在。
此外，中国还存在着耕地中中低产田比例过高、良种推广率比较低等 问题，都是未来中国粮食增产的突破口。然而，同时应该注意到，即使在沿海土 地被大量侵占，丘陵地区的土地被大量抛荒、弃耕，被耕种的土地很大一部分被 粗放经营，土地复种指数下降的情况下，几乎所有地区都不存在粮食紧张问题。
这主要源于除中国粮食进口数量增加之外，根本原因是由于资本、技术投入替代 了劳动力，即技术进步和农业生产资料投入的增长导致单位面积产量的提高抵消 了劳动力减少、耕种面积缩小带来的负面影响。因此，从长期看，中国粮食并不 存在短缺问题，耕地面积的扩大、单位面积产量、复种指数的提高均还有很大潜 力，足可以抵消城市化、工业化发展对耕地的侵蚀。
并且，如果考虑到中国城市化、工业化量的扩张随着人口转型和产业 结构升级而接近尾声，城市化、工业化进入品质提升阶段，对土地的侵蚀强度会逐步下降，中国粮食安全就更有保障。但从短期看，由于各种机制的扭曲，导致 土地被大量抛荒、弃耕、粗放经营、复种指数下降导致资源配置低效，如果任其 发展，必定会威胁到国家的粮食供应安全。
因此，对于中国来说，影响国家粮食安全的并不是土地资源不足，而 是土地的低收益、细碎化经营导致的低效率和资源配置的不合理。只要政府采取 有效措施，投入大量资金对中南部丘陵地区土地进行全面的国土整治，进一步明 晰农地产权，让农民获得完全的土地权力，加速土地的流转，尽快实现农业生产 模式的转型，提高土地的生产效率，提高复种指数，中国的粮食安全就有保障。
中国土地利用的低效率与粮食供应的基本安全说明耕地红线可能并不存在，认为 中国耕地逼近红线，面临粮食安全危机的说法缺乏科学依据，更可能是房地产利 益集团编造的一个神话。这个神话由于长期的以粮为纲，落后的思维范式，利益 集团的故意误导和国民普遍的无知而长期流传下来，并影响到国家的宏观决策。
四、对农地社会保障功能和农民城市化意愿的实证调查 反对土地私有化或土地流转、土地规模化的另外一个论据是认为小块 承包地是农民的最后社会保障，只要农民拥有小块土地的使用权，就能够保证农 民的基本生活，大量的半城市化、伪城市化人口就有退路，国家的社会稳定就有 保障。这种论据由于不触动现有的社会保障制度和二元户籍体制，也不主张改变 现有的土地制度，在部分决策者那里很有市场。但是，现实可能并不如此，农民 的小块承包并不一定能够承担他们的社会保障重任。
根据我们对问卷调查数据进行的整理基本可以得出结论：农民小块承 包地的收益已经不能满足农民正常生活的日常开支，并且其差额越来越大。在内 地农村，由于青壮年劳动力的大量流失，土地的抛荒、弃耕现象较为严重，而经 营方式粗放以及复种指数下降，导致来源于土地直接产出的收入增长缓慢，并且 这些增长主要得益于农产品价格上涨和政府转移支付增加，农民收入增长的主要 源泉是由打工获得的工资性收入增加，由于前几年农民工短缺的加剧，农民工工 资性收入的快捷增长。但与收入相比，基于物价上涨、婚姻竞争、面子竞争以及 城市化导致的农民支出增长更快。
在调查的几个中部样本中(参见表3)，农业收入只占到总收入的20%～ 30%之间，如果去掉其他的副业和养殖业收入，狭义农业收入占总收入比将更低。
将农业收入与农民的支出相比，农业收入只能够满足农民基本开支的30%～40%， 远远不能保障农民的体面生活，更难以承担医疗、养老和伤残风险，以及农民买房、建房、婚嫁的开支。
在江浙的几个样本中，由于本地工业化、城市化比较快，人均土地面 积更少，居民大部分到企业工作或经商，因此土地收入占农民总收入的比例更低， 基本在10%～20%之间，但这些地区由于消费方式、消费结构与内地不同，消费 层次较高，居民年人均支出也更高，来源于土地的收益只能满足当地农民基本支 出的10%～20%，耕地收益完全不能满足农民正常的日常开支，更不用说满足他 们的养老、医疗、伤残保险了。
但这些地区由于经济比较发达，在土地征收或拆迁过程中，以土地换 社保做的比较好，各项社会保障制度也比较完善，保障水平比较高，覆盖面比较 广。从总体上来看，农业收入占农民总收入的比重越来越低，工资性收入、转移 性收入、经营性收入、财产性收入比重越来越高，土地收入已经不能承担农民的 基本生活保障，更不能承担农民的医疗、养老与伤残保险。因此，以土地是农民 最后社会保障的名义反对土地流转、规模化经营是错误的，土地流转对于农民生 活的影响已经不大，社会稳定的关键不是维持小农经济，而是应进一步完善社会 保障体系。
还有一个问题是农二代的城市化意愿调查。一些地方政府官员不愿进 行有效的土地制度改革以降低房价，也不愿改变二元户籍体制化解庞大的伪城市 化人口，更不想改革现有的等级式社会保障体制，而是想继续维持小农经济，通 过政治手段或经济控制迫使农二代回乡挽救正在衰落的传统农业生产模式，降低 社会动荡风险。
但问题是农二代愿意回乡吗与农一代不同，农二代的平均受教育程度、 平均收入更高，具有更多的自由、平等与权力意识，对农村、农业、农民职业的 认同度更低，主要在城市从事制造业、建筑业、服务业，有些人从小就在城市长 大，既不会农活，也不认同农村生活方式，更反感农民工称谓。与第一代农民工 城市过客的定位不同，第二代农民工以成为市民为目标，他们中的很多人不愿意 回到衰败的中西部乡村，即使在江浙一带，由于城乡生活品质、基础设施、公共 设施方面的差距也很大，当地青年村民也会为子女教育、生活品质和医疗条件而 选择移居城市。在刘易斯拐点没有最终到来，城乡差距没有实质性缩小之前，强 制性地违背农二代意愿把他们逼回农村才是中国社会稳定最大的隐患。
由于调查比较复杂，本调研组只有两位成员选择做农二代城市化意愿 调查，一个是随机调查，调查地点在武汉某广场，调查结果是：农二代中20%受过高职教育，17%受过高中教育，农一代中受过高职教育和高中教育的总共23% 左右，农二代以初中毕业为主，表明农一代以小学毕业为主，农二代教育水平整 体高于农一代。农一代主要集中在工地和一些小型制造企业就业，而农二代则开 始了私营经济、个体经济的道路，并以服务业就业居多，调查结果显示只有24% 的农二代表示愿意回家务农。
另外一项问卷调查在上海浦东新区机场镇部分社区和村进行，调查结 果显示：60%的农二代不希望回到农村，25.6%的农二代选择了视情况而定，只 有1444%的农二代选择了希望回村。这与社科院的一项调查结果基本相同：70后 农民工70%愿意回农村务农，80后农民工只有10%愿意回农村务农，而90后农民 工则只有5%愿意回农村务农。崔立勇：《80后农民工：不愿回农村不想转户口》， 《中国经济导报》2011年3月10日。
从三个调查的结果可以看出，绝大部分农二代已经不愿意回归农村， 城市化意愿比较强烈，如果违背他们的意愿强制性或者不公正地驱赶他们回到农 村会遭到他们的强烈反抗，引发严重的社会危机。
五、结论及其政策建议 根据对调查问卷的分析可以得出结论：中国的刘易斯拐点正在逼近， 在局部地区已经出现。但从整体上看，农村劳动力依然比较充裕，中西部农村劳 动力的短缺属于结构性、季节性短缺，是由于土地规模化、机械化发展滞后造成， 并非真正的劳动力短缺。中国的粮食安全危机并没有预想的那么严重，粮食供求 基本平衡，资本投入增加与农业技术进步足以抵消农业劳动力的减少和耕地面积 缩小造成的消极影响。
中国大量丘陵地的低效利用，中西部大量耕地的粗放经营，复种指数 的下降，使中国粮食生产具有巨大的增长潜力。当前中国粮食安全保障的重点应 是对大面积的丘陵地区进行国土整治，为这些地区农业的规模化、产业化发展创 造条件，并积极地进行土地制度改革，促进土地的流转与规模化经营，提高土地 资源利用效率。同时认为一些专家鼓吹的固定耕地红线值得怀疑，中国耕地逼近 红线更是无稽之谈。
而小块承包地并不能保障农民的基本生活，随着农业收入占农民总收 入、农民基本支出的比例越来越低，其保障能力也越来越差，更不要谈土地的医 疗、养老、伤残风险保障功能，以土地换稳定的传统政策已经失效，必须尽快完善农村社会保障体系，提高其保障水平才能有效维护农村稳定。政府不应该继续 拖延改革，继续维持小农经济模式，因为农二代具有强烈的城市化意愿，只有尽 快启动改革，尽可能快地消化掉庞大的伪城市化人口，减轻半城市化农民的后顾 之忧，才能为农业的现代化转型创造条件。
然而，由于中国国情的复杂性、多样性和制度建设的滞后与利益集团 的阻挠，新市民城市化的不完整，以及社会保障体系的不完善，导致农村农民规 模的依然庞大，使中国绝大部分地区还不具备立即进行土地私有化的条件。再加 上近两年中国经济的中速发展，世界经济的不景气导致农民城市化速度放缓，就 业压力增大，都要求中国的土地制度改革，土地的流转与规模化经营应该因地制 宜、循序渐进而不能一刀切、一蹴而就。
但循序渐进并不是拖延改革的借口，鉴于落后的农地制度已经成为中 国继续现代化的瓶颈，应该采取积极措施为彻底的农地制度改革创造条件：1完 善法制，提高农民的自组织能力。只有受到保障的产权才有意义，如果法制不完 善，私有产权得不到有效保障或保障成本太高，那么，产权是否私有化就没有实 质性意义。权利必须依赖于权力进行保护，农民的分散性，无组织性使其缺乏政 治能力，使这一最大的单一社会群体长期处于被其他权力集团压迫的地位。要维 护农民的土地权力，获得平等的公民权，农民必须组织起来，获得与自己的人口 比例相称的发言权。
2尽快废除城乡二元户籍体制。城乡二元户籍体制是造成农民伪城市 化的主要原因，应尽快废除不合理的城乡二元户籍体制，赋予农民平等的公民权， 从而缓解社会矛盾，加速农民的城市化，做实农民的城市化。在降低农民的就业、 生存、养老风险的基础上，稳定农民的城市化预期;而只有稳定预期，农民才会 放弃对小块土地的所有权，促进土地的集约化经营。3完善基础设施，整治国土。
农业的规模化、产业化经营建立在完善的基础设施之上，但很多基础 设施具有公共产品的性质，必须依赖政府提供，这就要求政府增加对农业基础设 施建设的投资，为农业现代化创造良好条件。同时中国耕地梯田、坡耕地比例高， 严重制约农业规模化、产业化经营，使耕地生产潜力难以发挥。只有尽快进行国 土整治、改良耕地，以减少水土流失，加速农业的规模化经营。但由于国土整治 投资大、周期长，致使私人资本难以承担，政府有必要从国家的公共利益、长期 利益出发承担主要责任。
在此基础上，政府还应该采取其他措施积极地推动中国的农地制度改革。在全国范围内，政府应尽快完成土地确权、强化土地使用权、加速土地的流 转，并扩大土地增减挂钩政策的适用范围，为农地的自由流转创造条件。当然， 政府也可以根据各地的不同情况实行不同的土地制度，在一些发达地区，大城市 周边以及东北人口密度较低的地区已经具备进一步明晰土地产权的条件，政府可 以在这些地区进行大胆的土地制度改革试验，包括小产权房有条件地转正和集体 土地与国有土地的并轨，并不断总结经验，逐步推广。
在其他地区，政府的主要任务是促进土地的流转，稳定土地的权力预 期，加快农业的现代化转型，并进一步做好新市民的城市化，化解伪城市化问题， 继续减少农民数量，深化新农村建设，为刘易斯拐点的全面到来创造条件。同时 应根据时代的发展不断地进行制度创新，打破农地制度改革僵局，突破中国现代 化的瓶颈，从而实现后发赶超目标。
近代中国土地政策的演变论文篇二 《 新中国成立以来农村土地政策的思考 》 摘要：土地问题是农业问题中的重中之重，合理的土地政策有利于推 动农村经济的发展。新中国成立以来，我国的土地政策不断变化，分析土地政策 的历史演变、总结规律、发现新问题并提出相应的建议对农村今后发展具有重要 的意义。
关键词：土地政策;历史演变;新问题;改革建议 【中图分类号】 F301 【文献标识码】 A 【文章编号】 1671-1297(2013)03-0012-01 一 建国以来农村土地政策的演变 建国以来，我国农村土地政策不断变化，根据农村土地政策的演变过 程，本文分成以下几个历史时期对土地政策进行描述与评价。首先，建立农民土 地私有制(1949-1952年)这个时期的土地政策是没收地主土地，把农村土地平均分 配给农民。农村土地制度的特点是：土地所有权和经营权高度地统一于农民，农 民既是土地的所有者，又是土地的自由经营者。这个时期农业生产快速发展，超 过了历史最好水平。其次，实行农业合作化(1953-1978年)。农业合作化过程被分 为三个阶段：一是互助组;二是初级农业合作社;三是高级合作社。这一时期，农 业生产得到进一步发展。在全国在遭受严重自然灾害的情况下主要农作物产量仍然保持持续 增长的势头。再次，高级农业生产合作社和人民公社。各高级社的全部生产资料 归公社所有，劳动力和产品也由公社统一调配使用，农村土地制度完全具有了公 有性质。但是，农业合作化和人民公社化进程过快，脱离了我国农村生产力发展 的客观实际，限制和束缚了土地制度的优化和农业生产的增长。再加上农业连年 遭受自然灾害，导致农业生产急剧下降，粮食等农副产品供应严重不足。
再次，建立联产承包责任制(1978年至今)1980年9月，中共中央下发 了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，指出要加强农 业生产责任制，肯定了包产到户，并要求在一定时间内得到稳定。2002年通过的 《中华人民共和国农村土地承包法》把家庭承包经营制度中比较成熟的做法以法 律形式固定下来。至此，基本上实现了以联产承包责任制为中心的农村经济体制 改革。
二 农村土地政策演变总结 总结60年的农村土地政策，可以发现一些规律：只有当农村土地政策 符合经济发展规律时，农村的生产生活才能顺利进行。首先，土地所有权和使用 权分离。从以上三个阶段农村土地政策来看，土地改革和高级社、人民公社时期 把土地所有权和使用权高度统一，明显地束缚了农村生产力的发展，而实现土地 所有权和使用权分离的初级社时期和家庭承包经营制时期是农村生产力得到发 展的时期。其次，农户是农村土地的微观产权主体。无论是土地改革还是家庭承 包经营制，都是以土地分到农户的变革推动了我国农业生产的发展。最后，土地 经营由分散到集中。土地由分散占有到相对集中占有是土地制度发展的趋势。从 我国土地制度的演变可以看出，我国农村土地制度的发展也顺应这一发展趋势。
三 农村土地承包政策运行的新问题 1.最严格的耕地保护制度，没有能抑制耕地持续减少，从根本上动摇 农民土地承包经营权稳定。耕地减少除了灾毁、生态退耕、农业结构调整等因素 外，建设占用是主要因素。
2.土地调整面临压力，影响承包权稳定。①起点不公，容易引发土地 调整。②国家征收、新农村建设中占用引发的土地调整。③土地调整或者农田的 标准化建设当中引发的土地调整。④农业招商引资的活动引发的土地调整。⑤公社体制下的习惯，干部配置资源的欲望。
3.土地流转的政策目标没有实现。①流转的土地政策目标有两条：一 是稳定土地承包关系，二是发展适度规模经营。从现实的情况看稳定土地承包关 系的效果要高于规模经营的效果，实现土地规模经营这样一个目标还有很长得路 要走。②土地流转政策很容易受到惠农政策的影响。例如，粮食承包直补按承包 耕地或者粮食播种面积来补，有土地就有补助，这个时候大家都不太愿意流转。
③土地流转过程中政府的积极性高于农民的积极性，政府推动土地流转的时候常 常会侵犯农民的土地承包权。④非耕地承包的运行矛盾比较突出，最重要的矛盾 是在四荒地占有不公平的矛盾，因为四荒地不是按家庭、按人口分配的，是按照 招标或者其他的方式，强调效率优先。林地的承包不仅有不公平的问题还存在着 看法森林的风险。
四 进一步完善农村土地承包政策的改革建议 1.完善最严格的耕地保护制度。第一，守住底线18亿亩，坚决控制。
根据“十一五”规划纲要，到2010年末，全国耕地面积必须确保不低于18亿亩，这 是一条直接关系到13亿中国人吃饭问题的底线。第二，拓宽视线。100亿亩的农 用地，比如草地、山地、林地，这都可以生产木本的粮食、油料、棉花可以解决 问题。同时可以通过沙漠的治理扩展耕地，例如新疆和田地区沙漠开垦耕地26 万亩相当于一个中等县的农业用地。
2.家庭承包的土地应该按照集体所有，农民永佃，完善财产权，进一 步来稳定农户的承包经营权，并作为一个财产权纳入私有产权的范围并给予一定 的保护。
3.效率优先，兼顾公平。严格林木的保护这样的原则来进一步完善非 耕地特别是林地的改革。
4.推动流转制度建设，克服非政策目标影响下的流转。“依法、自愿、 有偿”六字原则“依法”原则坚持的很不够，多数没有依法按规定程序流转、没有 依法签订规范合同、没有依法报批备案，基本上处于混乱无序、放任自流状态， 埋下了不少纠纷隐患。