摘要：随着国家政策的积极扶持，近几年来西部民族地区积极推进农村公共服务体系建设，农村公共服务有了较大改善；但与东部发达地区相比仍存在很大的差距。主要表现在：农村公共服务投入总量不足，农村公共服务主体单一，农村公共服务供给体制不健全等。其原因是多方面的，既有体制的原因，也有当地经济、社会发展因素。这需要进一步改善西部民族地区农村公共服务建设的制度环境，构建以公共财政为基础、以农民需求为导向、以多元供给为辅助的西部民族地区农村公共服务供给体制。
关键词：西部民族地区；农村公共服务供给
一、西部民族地区公共服务供给现状
（一）基础教育相对落后，普九质量低下
西部少数民族地区多为国家级、省级贫困县，地方教育经费短缺问题突出，教育事业发展缓慢，“普九”质量未完全达标，师资总体素质不高，队伍不稳。以甘肃省临夏回族自治州为例，2007年全州适龄儿童入学率为96.7%，临夏市和其他县的50个乡（镇）基本实现了“普九”，占全州乡（镇）总数的36%，“普九”乡（镇）的人口覆盖率为44.6%，初中入学率达到57.8%，青壮年文盲率为10.45%。劳动者人均受教育年限为3.1年。全州现有危房14.86万平方米，占中小学校舍建筑面积的15.13%。尽管临夏州的教育事业有了长足的发展，但与实现“普九”目标的要求相比，还存在许多困难和问题，主要表现在：全州12－14周岁初中适龄儿童入学率仅为57.8%，初中教育普及率低；师资供给严重不足，教育质量较差；校舍资源严重不足，教育经费短缺，教育基础设施供给不足，教育投入不足等。
（二）基础设施建设相对不足
西部民族地区在近几年的发展中，农村道路、饮水安全问题、排水设施、能源通信基础设施等有了大规模的建设，取得了前所未有的成就，但是仍然存在不少问题。中国西部地区农村公路网密度普遍偏低，仅为东、中部的22%、33%左右，其中甘肃、西藏、青海、新疆、内蒙等省区路网密度均低于10公里每百平方公里，无法满足经济发展需求和农民出行要求。农村公路路面质量也很差，技术等级低，特别是一些偏远山区的农村，路面损毁严重。“十一五”期间国家投入1000亿元用于农村公路建设。但是，全国现阶段有紧迫修路要求和修理价值的村庄共100万个，每个村庄需要修建2至4公里硬化路面，资金缺口巨大。一直以来，农民筹资、以工代赈是农民参与农村公路建设的主要形式，尤其是以工代赈在农村公路建设资金构成中占绝大多数份额，但农村税费改革以后取消了“两工”，依靠农民筹资筹劳建设农村公路陷入困境。
在西部农村，由于受自然条件、社会经济发展状况以及城乡分割的社会体制等多种因素制约，饮水问题一直困扰着西部民族地区的经济发展，影响着农民的生活。虽然全国各地都在开展农村自来水村村通工程，但西部民族地区农村自来水普及率不高，以甘肃省东乡民族自治县为例，仍有将近一半的村庄没有通自来水。西部农村饮用水存在的主要问题是缺水和水质污染程度严重。自来水生产技术落后，管理水平低下，供水质量没有保障；农村生活垃圾和粪便未经处理，乱堆乱放；绝大多数乡镇企业和农村集体企业大量排放超标污水。
（三）医疗卫生资源匮乏
由于医疗资源过分集中在城市、大医院，西部民族地区医疗人员缺乏，卫生技术水平低下，医技、诊疗、手术能力较低。医疗机构建设发展迟缓，医疗体系不健全，乡镇卫生院医疗服务质量欠佳，设备陈旧，服务周期长，无法满足农民的看病需求。在西部民族贫困地区的农村，医疗现状就是“小病扛着不医治，大病卫生院无法治”，村公共卫生服务主要指标明显低于全国平均水平，贫困农村居民卫生服务可及性和可得性较差；卫生资源配置严重失衡，乡镇卫生院运行艰难，村级卫生室又以私人运营为主，财政资金几乎触及不到村级卫生室。同时由于经济发展水平低，合作医疗基金规模小，解决不了大病保障，从而降低农民参保率，并使基金的抗风险能力进一步减弱，形成恶性循环。
（四）社会保障水平落后
西部民族地区经济发展落后，社会保障制度体系不完善，保障水平相对较低，社会化程度不高，地方政府扶持力度较小、保障范围面狭窄等诸多问题。以甘肃省临夏州为例，农村低保人数达到41.33万人、占农村总人口的23.7%，城市低保人数达到9.2万人、占城镇总人口的35.8%。基本养老、医疗、失业和工伤保险参保人数分别达到3.4万人、23.74万人、4.96万人和1.37万人。但占总人口的比例相对较低。
二、西部民族地区公共服务供给不足的原因分析
（一）经费严重短缺且资源配置不合理
公共服务的供给水平与地方政府财政收入有着直接的联系，地方政府财政收入与改善公共服务的支出呈正比例关系。虽然在西部大开发的战略下，西部民族地区农村经济有所发展，但是财政收入增长速度缓慢，西部民族地区改善公共服务经费严重短缺。而国家转移支付的相当一部分资金存在多头管理、层层滞留、挪用、浪费严重的现象。西部民族地区财力资源配置也不合理。本来应该由政府提供基础教育、公共卫生、社会保障等公共服务的资金，但是由于地方政府的经济薄弱，导致公共服务不能有效供给，严重影响了当地群众的生活质量。
（二）地方政府职能的“缺位”
我国城乡公共服务供给的二元体制使西部农村居民，难以享受到与城市均等化的公共服务。地方政府未能正确认识公共服务的重要性，缺乏公共服务供给意识。西部民族地区农村基本上都非常贫穷，地方政府发展经济的压力比较大，很容易只重视经济发展，忽视公共服务产品的供给。长期以来，政府财政包揽供给城市所需要的公共服务，而许多由农村基层提供的公共服务，费用要由农民承担，缺乏公平公正和均等化供给的理念。地方政府在提供公共服务方面财权与事权不对称也导致职能弱化，甚至丧失。
（三）地方经济发展水平的制约
西部民族地区农村大都处在高寒、缺氧、缺水等自然环境恶劣的地区，生态环境脆弱、自然灾害频繁、经济发展水平低下，严重制约了公共服务水平的提高。由于民族地区整体落后，需要政府投入的项目很多，地方政府在安排财力时难免“捉襟见肘”。如甘肃省东乡县、积石山县等县级财政的自给率还不足15%，基本上都属于“吃饭财政”，根本无法保障乡村基础设施的改造。西部民族地区落后的地方经济无力担负起公共服务供给的重担，我们把公共服务投入的责任交给了没有经济承受能力的县级政府，使投入责任与投入力量的矛盾越来越尖锐，显然属于行政决策上的失误。
（四）农村公共供给渠道单一，无法满足农民对公共服务需求多样性的要求
在现行体制下，私人投资受到政府政策、产权界定的影响，还难以大规模进入农村公共服务的供给领域，在西部民族地区，政府仍然是单一的供给主体。虽然政府在农村税费改革之后也进行了相应的改革，但是乡镇政权机构多、效率不高的问题并没有得到大的改观。加之西部民族地区经济落后，地方政府都不愿提供关系农民生存和发展的、见效慢的公共服务产品，而热衷于办企业创收，或者搞一些“数字工程”、“政绩工程”。作为供给主体的地方政府，越来越丧失主渠道的作用，集体经济组织功能弱化，其他供给渠道又没有形成。由于受到资金的限制，政府提供的公共服务数量有限，质量低下，难以满足农民对公共服务多样性和高质量的要求。
三、完善西部民族地区农村公共服务建设的建议
（一）完善农村公共财政支出框架建设
要加强西部民族地区农村公共财政建设。中央和省两级财政应加大对西部民族地区的县乡财政转移支付力度，提高县乡基层政府财力，逐步实现城乡基本公共服务均等化。在中央明确提出“加强对民族地区、边疆地区和贫困地区的支持”的今天，作为西部民族贫困地区的各级政府部门，为获得中央和省两级财政的财政转移支付，也应使公共财政向供给西部农民急需的农村公共服务上倾斜，要根据各民族地区的实际，因地制宜确定农村民族社区的供水、供电、道路等基础设施建设项目方面的投入，逐渐完善公共财政体制和农村公共财政支出框架建设。作为西部民族地区的地方政府，要积极化解县乡债务，严防“形象工程”、“政绩工程”。
（二）供给决策向需求主导型转变
农民是农村公共产品最直接的使用者和受益者，因而农村公共产品服务是否满足人民群众的需要应是衡量农村公共产品供给有效性的标准。而在西部民族地区，由于民族群众文化程度低，信息不对称等原因农民对公共服务需求的愿望未完全表现出来。因此在西部民族地区必须建立民主、科学的农村公共产品需求表达和供给决策机制，实现由农民根据自己的需要决定农村公共产品的供给，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变，供给主体向需求主导型转变。
（三）建立农村公共服务多元化的供给体制
西部民族地区农业人口众多，对农村公共服务的需求量很大，而现阶段我国政府所能筹集和支配的财政收入还相对有限，对资金的需求量过大，单靠政府的供给无法满足农村、农民对公共服务的需求。因此必须进一步完善筹资机制，引入更多的民间资本实现农村公共产品服务供给主体与供给方式的多元化。西部民族地区农村纯公共产品可以由政府提供，而对于农村混合产品可以由政府和私人混合提供。混合性的公共产品服务提供以政府为主，鼓励公办民助和社会各界的捐助；也可以由政府给予一定的优惠措施和资金扶持，鼓励民营企业家、乡镇致富带头人等在当地有一定经济实力的个人提供。
（四）强化上级政府的投资责任
由于西部民族地区基层财政绝大多数都是“讨饭财政”，无法为农村公共产品提供充足的经费，中央、省级财政理应担当起公共服务均等化的重任，强化在西部民族地区农村公共产品投入方面的责任。笔者建议国家根据各地经济发展水平，把全国592个国家贫困县（其中西部少数民族贫困县257个）分为公共产品投入“以省为主”、“以中央为主”两种类型，在少数民族地区建立以中央、省财政为主的公共服务投入体制，建议比例：中央财政50%（承担基础教育、医疗卫生资源的供给、社会保障的经费投入），省市财政50%（农村道路、水利设施、广播电视通讯等基础设施的建设费用）。这样，使中央财政投入和省级财政成为民族地区公共产品服务的主要财源。这样一来就重新调整了西部民族贫困地区公共产品经费来源格局，重点加强了中央和省级政府对民族贫困地区公共产品的投入水平，若能推行，能够从根本上解决西部民族地区公共产品供给经费严重匮乏的局面，是西部民族地区公共服务能够跨越式的发展，达到全国均等化水平。
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