利益集团和立法之互动.
利益集团和立法之互动. 从人类历史的发展来看,利益作为个人生存的基本需求之一,在很大程度上 影响和决定着个人的行为和社会秩序的建立、完善和再发展,而法律作为几千年 来人们对社会治理方式的探索结果,也是在与利益不断相互交织、相互影响、相 互渗透中而发展和成熟的。但是,利益是非主动的、不能独立发挥作用的,它对法 律的影响必然要通过一定的中间主体来实现,而这一中间主体在绝大多数的时间 里都是由形形色色的利益集团来充当的,因此在某种意义上可以说,法与利益的关 系就是法与利益集团的关系。对于正处于转型关键时期的中国而言,改革开放带来的利益分配方式上的 根本性变革造成了社会利益结构的失横与混乱,在此过程中出现了一批被赋予合 法化外衣的新型集团,他们也同样力图影响立法以增进自己的利益,虽然他们与传 统利益集团施加影响的方式和程度上有着诸多不同之处,但在目的上却是完全一 致的。他们的影响和作用在一定程度上决定着我国现时的立法,并进而影响着正 在进行着的中国法治建设事业。对于利益集团与立法的关系进行分析并以此为基 础剖析我国的现实将有着很大的理论和现实意义。
一、 对利益集团的诠释 利益集团的产生和发展是利益对人际关系以及社会秩序产生影响、发挥作 用的特性的必然产物。在利益追求过程中,当个人的利益表达遇到困难时,往往希 望借助于集团的力量来使自己的利益得到更充分的表达和表现,于是以代表、反 映个人利益为己任并寻求法律、政治制度保护的利益集团应运而生。
(一)、对利益集团内涵的界定 从一般意义上来讲,任何一个集团或者团体都有自己独特的利益追求,这是 它们存在的基础和意义所在。因此,从这个意义上来讲,任何社会中的任何团体和 组织都可以称为“利益集团”。但本文所要论述的利益集团并非一般意义上的、有 着一定利益追求的团体,而是经过众多社会学和政治学学者的认真研究并科学界 定之后形成的一个较为严谨的学术研究对象。社会学和政治学把“利益集团”作为 研究对象始于上个世纪的50代和60年代,开拓者为美国学者。但由利益现象的复 杂性所决定的,对利益集团进行定义是一件十分困难的事。《社会科学新辞典》 中对“利益集团”解释为:“它的基本含义是说明那些为了自身利益而有目的、有计 划地影响政府机构、立法人员或行政管理者的活动,但并不谋求控制政府及有关机构的社会集团。利益集团通过各种手段维护本集团的特定利益,促进本集团利 益的发展,他们不仅宣传自己的利益,而且必要是诉诸或威胁司法机构,以便达到 维护和扩大本集团利益的目的。”(《布莱克维尔政治学百科全书》中对利益集团 有如下阐述:“利益集团是致力于影响国家政策方向的组织,他们自身并不图谋组 织政府…利益集团分为‘圈内’集团和‘圈外’集团,‘圈内’集团可以定期与政府磋商, 并对政府政府政策的制定和实施发挥积极的作用;‘圈外’集团通常被视为非法,他 们为在政治事务中获得立足之处而奋争。”( 从利益集团的以上这些定义中可以看出:(1)、利益集团是一个有一定组织 形式的群体。不论规模大小,它都是以群体的形式出现;不论组织的性质是长期性 的还是暂时性的,也不论组织体系是严密的还是松散的,它都有一定的组织, (二)、现代利益集团产生的条件 从近代各国的发展历程来看,成熟的现代利益集团是在市场经济发展到垄 断阶段之后才产生和逐步发展的,这得益于以下几个条件的出现: 首先,市场经济的竞争加剧了社会利益的分化,在利益分化过程中必然引起 利益差异的群体之间的矛盾和对立,这样利益性质相同或近似而且处于同一利益 水平上的人们在利益动机的驱使下结成一定的利益团体的可能性以及实际数量 都在大幅增加,而利益集团数量的增加以及相互竞争的出现必然带来它们自身的 进一步成熟,促使他们探求更加有效的活动方式。而在市场经济进入垄断阶段之 后,竞争并未消失,反而更加激烈,在社会中的生存更加困难,这更助长利益集团的 产生和分化。
其次,在市场经济进入垄断阶段之后,国家与市场之间的关系也发生重大变 化。在原来的自由经济主义时代,国家扮演着“守夜人”的角色,但市场经济后期发 展造成的市场失灵、供需矛盾突出的现象使得政府不得不出面干预经济活动,国 家的政策导向和立法对经济的发展所起的作用越来越突出,随之带来市场主体的 活动越来越多地受制于国家政策和政府行为,在这种情况下,影响立法和政府决策 以维护和扩大自己利益就成为利益集团的必然选择之一。
再次,资本主义发展到垄断阶段标志着其已经进入成熟时期并进入一个新 的阶段,与经济制度相配套的多元化民主政治体制也趋于稳定和成熟。在这种政 治体制架构下,各种团体和组织生存和发展的条件和环境比较宽松,对政府行为施 加影响的途径也逐渐增多,而利益集团正使利用了这种有利条件才逐步成熟和壮大起来的。
正是在以上各种条件的“催化”下,利益集团的产生和发展成为现代社会经 济生活和政治领域中具有着普遍性和有着重要影响力的现象,并成为政治学、社 会学、法学及经济学等各学科的重要研究课题。
二、利益集团与立法关系的一般理论 从其本质和目的来看,利益集团以追逐利益为己任,直接参与利益的经营与 瓜分,不愿承认和遵守社会固有的行动规则,只愿意按照利益原则来支配自己的行 动。但是,社会毕竟是一个有着一定组织机构、有着诸多固定化行为模式的有机 体,在其长期发展的历程中形成了一整套既复杂而又十分具体的思维和行动的准 则,社会中经济、政治、法律、宗教、道德等方面的规则和制度影响和决定着社 会中每个人的行为,维系着这个社会的运行和发展。作为社会的一个组成部分,利 益集团必然受到这些基本准则的制约。但是如果现行制度和规则与他们追求利益 的行为不相吻合甚至成为他们的障碍,则以它们远远强于个人的力量必然不会甘 心于受阻,那么通过施加压力来改变制度从而为以后的发展拓宽空间就成为它们 必然的选择之一。
在现代文明社会,法治以公平、公正、稳定等特性压倒历史上曾经产生过 的各种治国方式成为绝大多数国家的选择。在法治社会中,法律是现有政权对社 会进行统治的主要中介,越来越多的领域被纳入法律的管辖之下,而立法是法治的 第一个关键性步骤,因而利益集团欲在社会中开拓出有利于自己发展的大道必然 要对立法施加影响。
对目前世界上绝大多数国家实行的代议制民主制度而言,从理论上讲似乎 选民是政治体制运转的基础和决定者。但无论怎样宣传或者理论上如何论证,真 正的民主都只是停留在书面上和政治制度的设计之中,因为普通民众与庞大而成 熟的利益集团相比,在资金、能力、社会地位以及对信息的掌握上都存在着严重 的不平等现象,他们很难在选举中脱颖而出,成为真正意义上的民众代表,“选民只 是墙头上的芦苇,不可能依靠他们来组建一个良好的政府,一种只把钱花在刀刃上 的政府。一方面,普通选民从他所属的压力集团中获益,尽管他得到的收益可能比 他想象的要小;另一方面,他将受到其他压力集团的伤害,结果,净收益实际上要比 没有压力集团的活动要糟。选民受到信息的限制,意味着他只有促进压力集团才 能有效地发挥作用”(。利益集团为了实现其利益在立法上的最大化,会努力在选举过程中让其成 员进入立法机关、政府部门或者是对立法、行政活动足以产生影响的部门中,这 是实现其目的的最直接而且是最有效的方式。这一现象在当前较为发达的国家中 十分常见,而且这也是“政治是经济的集中体现”这一政治经济学基本定理的突出 表现之一。为了保证选举结果符合利益集团的意图,他们不惜出巨资赞助候选人, 而一般国家对选举候选人所设置的最低财产标准更扩大了利益集团在这方面的 优势,而仅这一点就使得广大一般民众失去一展身手的机会。
除了在资金支持上的有利形势外,利益集团控制选举在很大程度上依赖于 对舆论和传媒的巨大影响力乃至控制上。在一个地域辽阔、人口众多的国家中, 一个侯选人要从众多人士中脱颖而出,传媒的宣传、介绍并为其制造舆论氛围是 必不可少的关键性工具,甚至从某种程度上讲,舆论的导向对最终结果可以起到决 定性作用。而在现代社会中,随着开放程度的纵深化和传播手段的多样化,媒体由 国家一手控制的局面已经大大改观,国家与传媒的关系正逐渐发生根本性变化,大 众媒体自由化、股份化和私有化已成为一个潮流。在国家逐步退出一些媒体领域 的同时,某些利益集团必然趁虚而入,憧憬着全面掌握、控制乃至自己创建舆论工 具,即使自己不能控制也要努力与有关媒介建立和维持良好的合作关系。而传媒 界在摆脱国家严格控制之后,多数会陷入利益集团的包围圈,受制于某个或某些利 益集团,或者自身转变成一个独立的利益集团。在这种情况之下,经济上的支持和 维系带来的必然是政治上的服务。(因此,在某种程度上可以说,金钱是利益集团的 经济资本,舆论则是其重要的政治资本,他们共同服务于“利益”这一终极目标。而 利益集团与媒介的结合对政治生活所带来的影响不仅在于对选举过程的操纵,而 且对上台以后的当权者的活动同样起着十分大的影响。这一点看一下各国大选前 夕激战不已的舆论战、大辩论以及每一项新的政策出台前后媒体上各方的激烈争 吵就十分可以明了。
在资金优势和舆论导向等优势的支持下,利益集团在选举过程能够部分实 现其目的,因为在一个国家中并不是只有一个利益集团,他们相互之间也存在激烈 的竞争。在议员、其他参与立法者以及能够影响立法的人士进入权力系统并随着 整个体制进行运转后,他们的活动虽然会在很大程度上受原有立场的决定,但必然 会在此过程中产生偏差,在某种情况下还可能产生矛盾乃至对立的结果,这当然不 是他们背后的“影子集团”所欲看到的结果。为了实现立法过程中和法律修订过程 中对自己利益的最大照顾,他们同样要通过各种方式来干扰和影响立法和政府决 策行为。对于那些比较强大而且在立法机关和政府中有自己代言人的利益集团来 说,他们不但要确保自己的代言人在立法过程中直接维护和保护己方利益,而且还 要争取到那些与自己有近似利益的人士对自己利益倾向的支持。而由于他们经济 地位的强大,他们得以有机会经常与这些议员和政府官员们接触,保持联络,了解 政府政策动态,并及时制订对策,在适当的时机向议员及政府官员“兜售”自己的主 张,施加影响,保持适当的压力,最终通过适当而又能够为广大选民接受的方式将 其主张予以体现和贯彻。因此,这种体制下的立法者一般都要代表多个不同的集 团,而每个集团都各有所求,他们的目的有可能是矛盾的,议员们必须仔细权衡,以 求实现某种折衷,最终使各个集团都能略有所获,所以这种工作量大而且复杂。但 无论怎样,在这个过程中,利益集团的影响和作用力要远远强于一般民众。
nb 首先,选民“无知”。此处所谓无知并非指文化程度低劣愚昧,而是指他们对 于政治决策以及如何通过立法实现自己的利益缺乏充分的了解,他们或者为了生 活而无暇顾及于此类事务,或者对这类事情根本没有任何兴趣,而且这种政治信息 和意识的缺乏“不是一种简单的随机性无知,而是一种倾向性无知,个人很可能就 他关心的几个问题拥有大量信息”(。在这种情况之下,他们在很多问题上往往会陷 入盲从的境地。这种状况也在一定程度上助长了立法者立法行为的任意性。
其次,民众自觉结合的团体意识缺乏。这种状况使得相似观点和主张难以 有效组织和汇集,更难以形成一股有影响和震撼力的力量,在这种情况下,单个人 的主张对于整个社会来说,影响可谓微乎其微,那么个人很正确而且很庄严的一票 会淹没在众多随波逐流的选票之中,因此,“普通选民宁愿保持在潜在无知状态”(。
而更为不利的是,个别有条件、有能力获取充分信息者并不一定将其所获取的信 息用于指导自己进行理性的选举行为,“他获取信息的目的似乎只在于与别人交 流,比别人有优越感,更重要的是为自己的代表队欢呼”(r)。
再次,对于选民信息的无知,固然有其自身的原因,但在很大程度上是利益 集团有意制造的一种局面,因为这样他们能够更容易地实现自己的目的,而他们的 工具就是前面所提到的对媒介的控制和利用。集团媒介与利益集团可以说相互利 用,而他们参与利益瓜分的途径主要有两个:一是前面所提到的动用媒介参与选举, 通过选举产生自己的利益代言人。一个是对舆论工具进行再瓜分,通过扩大舆论 阵地和覆盖面的方式,为集团间利益的再瓜分和再组合创造舆论优势。在这种相 互控制和利用的局面下,新闻媒介以及由其主导的舆论导向就难以获得真正意义 上的独立,集团利益的每一次变动都会带来媒体导向的转变,他们所传递出来的信息也不可避免地待遇很严重的倾向性。而对有些没有受到利益集团控制的媒体来 说,他们的管理者很可能具有自己特有的政治企图,他们同样会操纵自己所控制的 媒体工具从事政治说服,积极鼓励那些有利于他们政治目的的宣传报道。因此,在 此种情况之下,媒体所传达出来的信息多是经过选择、进行筛选之后的,那么选民 就无法对于立法机关所进行的立法活动或修订法律过程中的决策动向做一个全 面而正确的价值判断,而利益集团则可能以此为自己的行为罩上合法、合理的表 象。
可以说正是由于以上三个方面的原因大大降低了了普通民众在立法过程 中的影响力,从而造成了他们的利益诉求受压制和被忽略的状态。在强大而且有 组织的利益集团前面,“那些有能力进行有效组织的压力群体的关注点,可以说在 很大程度上支配了因种种原因而无法形成有效组织群体的思考倾向”(。因此,这种 立法过程及结果的倾向性是显而易见的。
(二)、利益集团影响立法的利弊分析 在多元民主政治体制下,各个利益集团争向对立法和政府其他的决策行为 施加影响的积极意义在于: 首先,利益多元化的出现是法治发展的社会基础,只有存在多样性的利益冲 突、竞争和协调,才能使立法和政府的决策行为建立在对社会各个方面的利益和 需求的综合考虑并加以平衡的基础之上,而在各方妥协的基础之上产生的法律以 及建构起来的法治秩序才会得到各方更大程度的认同、遵守和维护,因此,“在妥协 中才逐步确立了法律的至上性和普遍性,也只有妥协,社会才能以最少的成本获得 最大的收益”(。
其次,不同种类、不同能力的利益集团对立法、政府的决策行为施加影响 能够在很大程度上约束和限制政府权力的行使,他们的影响力必然使政治权力的 发挥不能够“随心所欲”,从而公民的个人权利和自由才能得到更大程度的保障和 体现。
再次,利益集团的活动和作用的发挥弥补了代议制民主的一些缺陷,因为选 举并非每天都在进行,政党对其自身的政治意图也可能会含糊其词,利益集团的活 动等于帮助人们在选举的间隙期参与政治生活,帮助人们对自己所关心和了解的 领域的立法和政府决策施加影响。与以上优点相比,同时,我们也应看到,利益集团的影响过于强大也会带来很多不利因素。最 大的害处在于,如果政府不能保证相对较弱的利益群体的利益,那么他们就会成为 这种体制的受害者,也许这种情况之下所造成的危害要严重于专政体制。
在这种体制下,弱势利益群体表达和反映自己利益的主要依靠在于由行会、 工会和专业性组织等构成的庞大的中介性社会团体组织。虽然强势利益集团有时 也有自己的团体,但绝大多数团体和组织的作用和价值则在于他们是处于社会较 低层次、实力较弱的社会人员的一种十分重要(而且很可能是唯一有效)的利益反 映渠道。对于这些人群来说,他们数量庞大,但却经济实力很弱,从而导致政治上失 去了表达自己意愿的机会。虽然那些强势利益集团利益进行活动时,也会基于这 类人员的数量而适当考虑和照顾一下他们的利益,但毕竟已在事实上产生严重的 倾斜。因此,他们必须团结起来,形成较为强大的群体,并通过自己的代言组织反映 自己的利益,与政府进行讨价还价,影响社会公共决策,只有这样才能被重视,才能 被考虑。而且这种中介性的社会团体和组织的存在在社会中形成了一个从最高层 到社会底层之间、能够被政府和社会民众都认可的“缓冲地带”,这个“非强制性、 公民自愿参与的公共活动领域”(对于缓解各个阶层的矛盾、维持社会平衡发挥着 重要作用,尤其是在社会转型时期更是如此。由于社会中介性组织所处的这种特 殊地位,它在很多国家中还被赋予半官方地位,如在德国,法律规定行政部门在草 拟立法之前必须同各大“利益组织”协商;在日本,农业协同组合中央联合会已经把 公共政策的广泛领域变成实际上的禁区,因为他们人数超过900万,而且选举制度 使农民在投票选举中的分量高达城市选民的3倍,所以农民通常能够阻止有损于 其利益的政策实施。(因此,对利益集团的研究不应也不能忽略社会中介性组织在 其中发挥的重要作用。
(三)、如何削弱利益集团对立法的不利影响 在多元民主社会中,虽然弱势利益群体也有自己的利益诉求渠道和反映途 径,但可以十分明显地看出,他们的影响力和能量显然要比有组织、有强大经济基 础的利益集团弱得多,为了维护社会整体的公平,维系社会体系的健康、顺利运转, 需要政府有意识地采取倾向性措施,保证他们的利益得到适当“照顾”。这些措施 主要包括: 1、政府和立法机关必须正确定位。在各种利益集团都努力发挥作用的前 提下,虽然各个成员都不可避免地带有利益立场,但政府作为一个整体,应该尽量 置身于外,使自己保持一个相对中立的地位,也即“政治市场的供求双方都有利益 集团,政府主要起着经纪人的作用”。(r)卓越的政治家在利益纷争的场外应能清楚地看到各派所代表的利益是什么,会带来什么结果,同时更要有一定的前瞻性,能 够从长远出发协调各派利益,使各种利益得到和谐共处,然后以其为基础制订规则, 成为仲裁者,而绝不能将参赛者与仲裁者的职责一并承担。