无人机监管立法实践及问题
无人机监管立法实践及问题 摘要:随着无人机应用的迅速普及，如何防范其潜在的公共安全隐患，成为各地 政府在公共安全管理中的共同难题。从“堵”到“疏”，目前地方政府在立法实践上 已逐步体现出明晰的监管思路，尽管还存在一些宽严失当的问题，但对推动全面 保障公共安全的无人机安全法的立法进程，有着先行作用。关键词:无人机;无人机安全法;公共安全 维护社会运行环境和秩序的稳定，保护公民生命和财产免受侵害，是地方 政府日常行政管理的首要任务。由于民用无人机技术和应用的特点，其在日常生 活中所潜含的公共安全风险，随着无人机应用的普及，日益引发民众和政府的关 注和担忧。在国内，2017年由于成都双流机场发生严重的无人机干扰机场正常航 班的事件，将这一担忧推向公共舆论的焦点，并促使各地将无人机飞行活动作为 公共安全的重要监管对象予以关注。随后四川、广东、重庆、郑州、深圳等地相 续出台了一系列无人机监管地方性政策。从公共安全的角度看，目前这些监管政 策和立法举措仍然处于初级阶段，各种监管措施在实施过程中依然面临各种困境， 其科学性和有效性也饱受争议。但分析各地在无人机监管中所面临的问题及其监 管措施，依然可以为中国无人机安全监管的立法和实践提供有益的经验和借鉴。
一、无人机监管立法的共同难题 无人机的监管问题是全球关注的热点之一，同时，立法难、监管难也是世 界各国在无人机监管上面临的共同难题。首先，现代无人机是航空飞行及无线控 制的全新技术，已经超出了传统的航空监管体系力所能及的范围，是公共安全一 个全新的监管领域。多年以来，世界各国通行的传统航空管制技术已经十分完善， 并形成一套有效的监管体制。比如在飞行器适航、空域划分、机场设置、航线规 划、位置导航、驾驶员培训等方面，航空界已经建有完备的标准体系。但现代无 人机集成了现代航电技术、无线通讯技术、传感和定位技术以及智能控制技术， 在外观体积、飞行控制、飞行特性上与传统的飞行器有着显著差异。多年以来， 各国通行的基于现有的民用航空技术的航空管制技术、经验和体制，并不能适应 这一新技术的发展所带来的变化，明显滞后，存在诸多监管盲点。第二，相比传 统的飞行器，现代无人机有着更为广阔的应用领域。由于无人机飞行灵活、成本 低廉，目前无人机已经从最早的军事战场，走向警用巡视、影视拍摄、抢险救灾、 农林植被、气象探测、地质勘探、电力检测、快递运输、竞技娱乐等各行各业， 成为真正的跨界工具。同时，由于无人机操控简单，甚至无需培训，到手即飞，因此，除众多机构外，民用无人机还拥有数量庞大的个体使用者，其飞行活动也 更为多样。传统的定点、定机、定人的监管方式在人力和物力上都无法应对众多 的无人机飞行活动。第三，无人机作为一种新兴的跨界工具，其监管立法涉及到 各个方面。公共安全是监管的首要和重要考量，同时还涉及到技术创新、产业发 展、民众权利和社会伦理等多维度问题。以美国为例，美国是现代无人机技术研 发与应用的领先者。早在上世纪90年代，现代无人机技术便引发社会关注和立法 思考。以《2012年美国联邦航空局现代化改革法案》签署为界，随着民用无人机 应用的迅速崛起，民用无人机对公共安全和个人隐私的威胁、传统航空监管体系 与无人机技术的融合与冲突、公共安全保障与宪法民权保护的矛盾、强化监管与 促进科技发展的对立、以及联邦航空局的具体监管举措等等，成为大众新的议题。
正因为无人机监管涉及多方利益，直到目前为止，作为主管机构，美国联邦航空 管理局(FAA)在无人机管理上依然举步维艰，还处在不断摸索和试验之中［1］。
第四，就国内而言，中国无人机的监管还面临着两个突出的问题和压力。一是相 关法规缺失、立法滞后，无人机法规的制定缺乏完善的、高效力的航空“母法” 的支持。无人机立法本应有高位阶的《民用航空法》、次位阶的“通用航空法” 支撑，但实际情况是，我国通用航空相关法规，缺失而零散;而行业最高效力的 《民用航空法》颁布多年，虽经修订仍不尽完善，存在诸多“真空”环节。对新兴 的无人机监管，已有的行业法规无法提供直接而有效的支持。二是国内无人机的 监管还需顾及无人机产业发展，需要在公共安全和技术创新之间取得平衡。我国 是无人机大国，研发和应用水平居世界前列。作为“科技创新、智造中国”的先进 代表，无人机产业的顺利发展和应用的不断提升，迫切需要良好的监管环境。如 果无人机法规的缺失和监管措施的不当，势必会对我国无人机行业产生负面影响。
在此背景之下，出于保障公共安全的迫切需要，各地无人机监管政策的制定和施 行，其面临的困境和压力显而易见。
二、从“禁”到“疏”:地方监管思路的发展 尽管面临困难，但无人机飞行的无序和监管的长期缺失，势必给公安全带 来巨大隐患。而以保障公共安全为目标，将各类无人机纳入监管范围，积极探索 并逐步完善无人机监管的有效方法和途径，应是各地政府守护一方平安的应有责 任。近年来，各地政府和管理机构在实践中做出了一些尝试和努力，并逐步体现 出从简单“禁堵”到科学“疏导”这样一种发展和进步。如果仅从公共安全的角度看， 限制乃至禁止无人机活动是最直接的方式。事实上，各地早期的无人机监管实践 中，简单地“一禁了之”是最常见的做法。应该看到，在重要党政会议、国事活动 或公众庆典期间，实施无人机临时禁飞管制，是一种有效而合理的方法。但如果在日常管理中，依然遵循这一思路，势必会压制无人机新技术的创新和应用，妨 碍民众使用新技术的权利，其结果反而容易导致无序飞行增多，安全隐患加大、 民众担忧增加。科学的策略应该是宽严结合、禁放并举，在公共安全和技术应用 之间寻求合理平衡。从近年实践看，各地出台的管理措施在以下几个方面体现出 共同的进步。(一)强调无人机使用者的责任和资质，明确无人机实名登记、驾驶 员资质要求和飞行计划申报等基本要求目前，中国民航局已经陆续发布有《民用 无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》、《轻小型无人机运行(试行)规定》、 《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》等相关文件。各地从公共安全管理 的角度出发，明确和突出了其中的一些重要条款。如2017年8月四川省政府发布 的《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》重申:“民用无人机所有者应 当按照民航部门规定登记姓名、有效证件号码、联系方式、产品型号、产品序号、 使用目的;单位应当登记单位名称、统一社会信用代码或者组织机构代码”;“民用 无人机操作人员应当依法取得与飞行活动相对应的驾驶员资质及证照”;“民用无 人机在管控空域内飞行，应当依法向飞行管制部门提出飞行空域和飞行计划申请， 经批准后实施”。广东省公安厅在2017年7月发布的《关于加强无人机等“低慢小” 航空器安全管理的通告》中，同样强调:“在本省行政区域内使用无人机等‘低慢小’ 航空器，须遵守有关法律规章和管理规定，履行适航资格、飞质计划申报等相关 手续”。(二)突出公共安全防护重点，划定无人机禁飞区域2016年9月，西部战区 空军参谋部、民航西南地区管理局、民航西南地区空中交通管理局、四川省公安 厅四部门发布《关于加强全省军民航机场净空区域安全保护的通告》，规定:“严 禁任何单位组织和个人在全省军民航机场净空保护区域内……未经军民航职能 部门批准，进行无人机、航空模型等飞行活动”。这是国内较早出台的保护特定 区域安全的无人机禁飞措施。2017年5月，成都市公安局再度发布《关于加强成 都双流国际机场净空区域安全保护的通告》，重申了这一规定。考虑到目前我国 无人机法规和管理力量缺失下的监管困境，以最大限度地保障公共安全为目标， 突出重点，抓大放小，对公共安全重点区域实行无人机禁飞管制，是一种保障公 共安全的现实选择，也是一种有效途径［2］。在新近出台的地方监管措施中， 都把禁飞区的设置作为重要内容。如上述四川省的管理规定中，明确划定了民用 机场、军事管理区、监狱、发电厂、铁路和高速公路、超高压输电线路、大型军 工、通讯、危险化学物品生产储存、物资储备等重点防控目标等地方为禁飞区域， 未经批准，禁止民用无人机在区域上空飞行。而在2017年9月深圳市人民政府发 布的《深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法(征求意见稿)》中，无人机的禁 飞区域的划分更为全面，将市区党委和政府、军事管制区、大型活动现场、交通 枢纽、火车站、汽客运、码头、港口等，都增列为未经批准不得飞行的无人机禁飞区。在公共安全的重点和核心区域设置无人机常规禁飞区，目标明确，重点突 出，不仅必要而且可行性高，能够最大限度地减少各类无人机活动可能带来的公 共安全风险。这是各地无人机监管措施中，最为可行和有效的方法。(三)宽严结 合，分类管理，有效疏导无人机飞行需求不同于传统的航空飞行器，无人机技术 发展快、种类多、应用广、用户众多。因此，不能简单地套用已有的传统航空监 管方式，而是要更多地从无人机应用的特点出发，对不同的无人机、不同的应用 以及不同的用户，实行分类细化管理。这一点，在四川省和深圳市新近发布的管 理规定中有着明显的体现。在众多轻小型民用无人机用户中，民众最为关心的一 是驾驶员资质和证照问题，一是飞行申报和审批问题。在四川省的规定中，对驾 驶员资质和证照作了特别说明:“操作空机重量小于等于4千克、起飞重量小于等 于7千克民用无人机的”，“无需取得驾驶员证照”。同时，对全省民用无人机的飞 行空域实行分类管理，划分为管控空域、报备空域和自飞空域。其中，报备空域 和自飞空域的民用无人机飞行活动，“无需飞行空域和飞行计划审批”。而深圳市 的管理规定本身即是专门针对民用轻小无人驾驶航空器，即“最大起重量大于等 于0．25千克、小于7千克，并从事非军事、警务海关缉私飞行任的航空器”，并 将其一般飞行活动，排除在飞行申报要求之外。同时，在禁飞区和限飞区具体范 围的划定上，都是量身定制。有了这些科学和人性化的规定，可以大大减轻监管 压力，将有限的监管力量集中在中大型无人机上，而且可以有效疏导用户众多的 轻小型无人机飞行活动，在保障公共安全和维护民众权利之间取得平衡。(四)细 化飞行规定，扩大管理范围，落实监管职责规范的飞行操控是减少飞行风险的前 提。对轻小型无人机飞行活动，四川省要求服从飞行空域管理。其中，自飞空域 内飞行，应当在驾驶员视距内操作飞行。而深圳市规定更为具体:昼间目视范围， 半径不超出500米，相对地面高度不超出120米。飞行规定的细化，有助于飞行者 自我管控，减少盲目飞行的风险。另外，无人机的安全飞行和飞行器本身的适航 安全性密切相关。两地将无人机生产者纳入监管范围，并作了原则规定。深圳市 要求无人机生产企业生产的无人机应当符合技术规范，如激活认证、卫星定位、 自动返航、电子围栏、飞行记录、管理平台接入等。四川省要求生产企业应当按 照国家规定在民用无人机上安装飞行控制芯片、设置禁飞区域软件，采取防止改 装或者改变设置的技术措施。不仅如此，两地还在管理规定中，明确了管理部门 的分工与合作。如政府统一领导，建立分级联动机制;公安机关负责查处违法违 规飞行;经济和信息化部门管理无人机研制生产者及其产品;工商部门负责无人机 生产经营者的登记注册;安全监管部门将民用无人机安全管理纳入安全生产综合 目标考核;海关依法对进境的民用无人机进行监管;协会负责自律和引导等等。初 步构划起部门合作、社会共管的监管体制蓝图。三、问题和立法展望 从无人机监管的立法进程看，在国家法律和行业法规尚不完备的情况下， 各地无人机监管措施的推出，弥补了监管空缺，具有突破性意义。但比较各地相 关法规的异同，其问题也是显在的。首先，部分地区依然不加区别地对待各种无 人机飞行活动，对微小型无人机监管尺度过严，在实践中不具有可行性。以郑州 为例，按2017年6月郑州市人民政府《关于加强‘低慢小’航空器飞行活动安全管 理的通告》规定，“单位或个人‘低慢小’航空器需要升空飞行的，要向军队空管部 门报批，经批准升空的‘低慢小’航空器要严格按照批准的时间、区域进行飞行;
未经批准，严禁一切‘低慢小’航空器升空飞行。”如前所述，无人机种类众多，其 中“低慢小”无人机因自身重量有限，其飞行安全风险可控。如果在日常管理中， 不分区域，升空必报，势必会造成监管力量的极大浪费。同时，“低慢小”无人机 有着最为庞大的个人用户群，飞行活动灵活多变，现有的监管机制根本无法应对， 所谓的报批规定最终也只能形同虚设。相对而言，按无人机的种类、特性和用途， 区别对待，宽严有别，抓大放小，在实践中将更为可行。以航空管制体系发达而 成熟的美国为例。出于对公共安全的担忧，美国航空管理局一直努力将无人机纳 入传统的航空管制体系中，严加管控。但在实践中，却因饱受非议而困难重重。
其新近推行的无人机注册制度，也因遭个人用户起诉违宪而陷入困境。从实际出 发，美国航空管理局目前只能对无人机商业应用管制，依旧保持严管态势;而对 微小型无人机的个人飞行活动，则基本放开。地方对民用无人机的管理过严，根 本上源于我国目前低空空域开放程度有限。国务院、中央军委于2010年发布了《关 于深化低空空域管理改革的指导意见》，国务院办公厅于2016年印发了《关于促 进通用航空业发展的指导意见》，低空空域逐步走向开放。对无人机分类管理， 合理放宽微小型无人机升空条件，这不仅于公共安全有益无害，也有助于无人机 产业的发展。其次，各地无人机监管的各种规章，相对于复杂而广泛的无人机应 用，仍然是十分粗略而简单的原则性指南，在实际操作中，仍然需要有进一步细 化规定和可执行标准。否则在监管实践中，依然有各种缺失和模糊之处，并可能 产生公共安全隐患。事实上，全社会范围内无人机监管的到位，需要有更高位阶、 更高效力的无人机安全法。从公共安全角度看，无人机安全法应将保障公共安全 置于核心位置，并由此整合和细化无人机安全的各个环节和具体要求。如无人机 的空域划分、空域使用规则、无人机飞行规则、生产技术标准、所有者认证、驾 驶资质考核等等。考虑到无人机技术的快速发展、相关法律基础的薄弱、空域开 放以及空管机制重构复杂性，无人机安全法的立法和实施将是一个长期的过程， 需要全社会的共同关注和参与。从这个角度看，目前各地政府和管理部分在无人 机管理规章制定上所做的努力，具有先行作用，意义重大。