加强国际法打击海盗完善思路
加强国际法打击海盗完善思路 〔摘要〕索马里海盗对来往商船的劫掠事件，已经引起国际社会的高度关 注。通过国际合作解决这一问题势在必行，这就需要一定的法律依据。在此方面， 国际法虽然制定了一些规范，但在实践中也暴露出其不足之处:缺少专门的惩治 海盗的国际公约，在管辖权上存在混乱现象。为此，必须完善国际法在惩治海盗 方面的规制，如建立专门的国际公约以加强规制及，确立国际刑事法院对海盗犯 罪的管辖权，从而为国际合作打击海盗提供法律依据。〔关键词〕索马里海盗，国际法，不足，完善思路 索马里海盗对来往商船频繁的劫掠事件，迫使国际社会不得不对此高度关 注，一些国家纷纷派舰队赴亚丁湾护航。但是，由于索里马海盗力量强大，单靠 各国力量不足以对其实施有效打击，解决这一问题必须依靠国际合作，这就给国 际社会提出了一个现实问题:制定并完善打击海盗的法律规范。在惩治海盗及海 上恐怖主义行径方面，国际法虽然也作出了一些规定，但仍然存在很多缺陷，不 利于从根本上解决索里马海盗问题。面对这种愈益严峻的客观情势，有必要从国 际法角度深入探讨解决索马里海盗问题的解决途径。
一、通过国际法解决索马里海盗问题的必要性 索马里海域位于红海、阿拉伯海及印度洋交汇处，是通往苏伊士运河的必 经之地，是全球能源海上通道的咽喉所在。这里海情复杂，航道狭窄，沿海地区 港汊密布，有利于海盗得手后迅速脱身和隐藏。自1991年以来，索马里一直没有 建立起权威性、有效性的中央政府，致使其国内长期处于内战频发、经济凋敝、 治安混乱的恶劣状态，为海盗滋生提供了有利的社会环境。
现在的索马里海盗是实力雄厚的高技术海上军事组织，指挥系统以正副指 挥官的称谓按军队序列编制，指挥官及一些重要成员曾在当地海军服役，可称得 上是“第二海军”。与其他地区小偷小摸式的海盗行为相比，索马里海盗不仅活动 范围大、犯罪规模大，还具有职业化的特点。在活动时间上，他们劫持船只通常 是在白天，主要以机关枪和火箭炮相威胁;在活动范围上，以整个亚丁湾为主， 印度洋西岸为辅;在技术装备上，他们拥有先进的武器和电子手段;在活动方式上， 他们通常是以改装过的普通民船作为“母船”混迹于民船中，航行到外海找到目标 后，再放下快艇对目标船只实施包围，难以事先防范。可见，打击索马里海盗的 难度是相当大的，仅靠个别国家单方面的力量难以担此重任，必须依靠国际合作。这就要求制定为各国所统一遵循的法律法规。要依靠国际合作从根本上解决索马 里海盗问题，就要完善国际法的相关规范，建立强有力的实施和监督机制，这是 一个亟待解决的现实问题。
二、国际法对海盗行为的界定及相关惩治规范 1958年，第一次联合国海洋法会议通过的《公海公约》，对包括海盗在内 的相关问题作了明确规定。1982年第三次联合国海洋法会议又通过了《联合国海 洋法公约》。由于目前尚无专门规制海盗犯罪的国际公约，因此以上两个公约被 认为是当前规制海盗犯罪最重要的国际法依据。这两个公约规定，为了维护公海 的法律秩序，所有国家应采取措施进行合作，防止和惩罚公海上的贩运奴隶、海 盗、非法贩运麻醉药品等行为。《联合国海洋法公约》将海盗罪表述为:私人船 舶或飞机船员、机组人员或乘客为私人目的，在公海或无管辖区对另一船舶或飞 机以及其上的人或财物实施的暴力、扣留或其他掠夺等行为。这个规定所指的海 盗罪特征，一是犯罪主体的私人性，二是具有明显的犯罪故意，三是犯罪地域是 公海或无管辖区，四是表现为严重的非法暴力、扣留或掠夺行为。
《联合国海洋法公约》规定，所有国家均负有合作制止海盗行为的义务， 要尽最大可能进行合作，以制止在公海上或任何国家管辖范围以外的任何地方的 海盗行为。其中，有关惩治海盗罪的制度与规则主要有:在公海上或在任何国家 管辖范围以外的任何其他地方，每个国家均可扣押海盗船或飞机以及为海盗所夺 取并在海盗控制下的船舶或飞机，逮捕船上或机上的人员并扣押船上或机上的财 物。扣押国的法院可判定应处的刑罚，并可决定对船舶、飞机或财产所应采取的 行动。国际社会在处理被海盗掠夺的船舶或其他财物的问题上，实行“海盗行为 不改变所有权”的习惯规则，即海盗的掠夺、扣留等行为并不剥夺或改变被其掠 夺、扣留的财物的合法所有者对这些财产的权利，若将这些财物从海盗那里夺回， 则应交还原合法的所有人。
为了更有针对性地打击海盗犯罪，国际海事组织于1988年制定了《制止危 及海上航行安全非法行为公约》，又称“SUA”公约或《罗马公约》)。与《联合 国海洋法公约》将海盗行为地限定在公海上不同，《罗马公约》在表述上着重强 调了海盗行为地包括缔约国的领海，要求每一缔约国应采取必要措施，对海盗罪 行确定管辖权并根据海盗罪行的严重性加以适当惩罚;同时也要求各缔约国遵守 一些指导原则以减轻被扣留帮助调查海盗犯罪的受害船舶的负担，提高各相关国 家的合作水平以制止海盗及迅速地解决引渡问题。《联合国海洋法公约》不但提供了指导各国打击索马里海盗军事行动的实 体法依据，也提供了打击海盗军事行动的程序依据。这主要包括四部分:一是有 关护航的依据，各国有义务为悬挂本国旗帜的船舶护航;二是有关军舰和政府公 务船舶不受侵犯的依据，各国军舰和政府公务船舶，在任何时间和地点免于他国 舰机的登临、检查及扣押等管辖;三是有关海上遇难人员享有被救援权的依据， 各国船舶均有义务救助因海盗劫船等原因而在海上遇难的人员;四是有关制止海 盗的程序依据，各国可以对涉嫌海盗船进行临检、扣押，带回本国审判处理。
2008年以来，索马里过渡联邦政府多次致函联合国安理会，要求国际社会 协助索马里打击海盗，一些国家和国际组织也呼吁安理会采取行动。安理会先后 通过了1816号和1838号决议，授权各国根据《联合国宪章》第七章进入索马里领 海并采取强制性措施打击海盗。这构成了各国派遣海军舰艇打击索马里海盗的重 要法律基础。安理会的两个决议规定了如下内容:一是各国应进行国际合作，以 维护索马里附近海域海上航运安全;二是各国应依照《联合国海洋法公约》规定 打击海盗;三是各国要尊重索马里国家主权，进入索马里领海及陆地必须征得索 马里过渡联邦政府同意;四是授权各国可以使用包括武力在内的一切必要手段， 打击海盗和武装劫船行为。三、国际法在解决索马里海盗问题上的不足 上述有关法律规定给相关国家打击海盗提供了一定的法律依据，但现实状 况表明，国际法在解决索马里海盗问题上还存在着不足，主要表现在以下两方面: (一)由于没有专门的国际公约对国际合作打击海盗的行为予以规制，直接 影响了国际反海盗合作的实际效率。如前所述，在打击索马里海盗方面，尽管有 关法律规定给各个主权国家很大的自主权，但是，由于没有专门规制海盗犯罪的 国际公约，不同主权国家在反海盗法规上又存在着巨大差异，在有些法律规定上 甚至存在矛盾和冲突，使得海盗即使被捕获，也往往不会受到严重惩罚。还有不 少国家出于节约司法成本的现实考虑，放弃了打击海盗的努力。特别是各国出于 维护国家主权的目的，一般不允许其他国家进入自己的领土和领海打击海盗，这 直接影响到国际反海盗合作的实际效率。
(二)由于没有专门的国际公约规定对海盗犯罪的管辖权，导致在司法制裁 上出现混乱现象。目前，索马里国内缺少有效治理的政府，这迫使打击索马里海 盗的各国对于海盗的司法制裁大多依据一种非明确规定的国际法准则，即任何政 府都有权惩处违反所有人广泛认同的国际法标准的违法行为。但是，对于这一原 则的适用存在争议，很少有国家支持一国处罚因侵犯另一国公民的第三国公民的 做法，这也就导致很多国家在参与海盗治理过程中“无法可依”。在这种情况下，有专家建议对索马里海盗适用“属地管辖”，但将海盗交由索马里过渡政府处理又 会引起各国人权保护方面的担心。根据伊斯兰教法，海盗分子交由过渡政府处理， 可能会被施以砍手甚至砍头的刑罚，这对国际人权维护是一个极大的冲击。
四、面对索马里海盗问题不断完善国际法 上述分析说明，索马里海盗问题的国际法适用已陷入一种困境，破解这个 困境是各国政府共同面对的重要任务，更是国际法在解决索马里海盗问题上需要 完善的重要原因。
(一)应尽快制定专门的国际公约对国际合作打击海盗的行为予以规制，以 改变以往那种附带性的立法形式。要详细规定海盗活动发生国、受害国、海盗来 源国之间的权利与义务，以及如何协调主权国家间的行动，使打击海盗变成各国 的国际强行义务，而不是各国可以自由选择履行与否的选择性义务。只有这样， 才能堵死海盗生存与活动的国际法律空间，防止一些国家在这个问题上敷衍塞责， 从而推动更多国家参与到国际反海盗合作的实际行动中来。
(二)在专门的国际公约中确立国际刑事法院对海盗犯罪的管辖权，将国际 刑事法院的补充性管辖引入到打击海盗国际犯罪中来。当海盗行为符合战争罪和 危害人类罪的构成要件时，可以被视为一种战争罪行，可以归入危害人类罪，由 国际刑事法院对其进行司法制裁。同时，确立以安理会为主导的打击海盗的专门 机制。联合国安理会于2008年6月2日一致通过第1816号决议，规定在决议通过后 的6个月内，有关国家可以在经过索马里政府同意的情况下，进入索马里领海并 采用一切必要手段，制止海盗及海上武装抢劫的行为。10月7日，安理会又通过 了打击索马里海盗的第二份决议，呼吁关心海上活动安全的国家积极参与打击索 马里沿海海域的海盗行为。12月2日，安理会通过第三份决议，决定将各国打击 海盗的授权自即日起延长12个月，呼吁各国建立打击海盗的国际司法合作平台， 各国和国际组织向索马里及邻近沿海国家提供援助，帮助他们提高打击海盗的能 力。这些行之有效的做法，已经为确立以安理会为主导的打击海盗的专门机制奠 定了良好的基础。
索马里海盗现象不是孤立的，有效地打击武装海盗需要国际社会的共同努 力，开展广泛的国际合作。只有这样，才能在解决索马里海盗问题上达到预期效 果。