浅析新常态下市县基层内部审计发展
浅析新常态下市县基层内部审计发展 近几年，随着地方经济社会的发展，审计监督越来越重要，市县基层内部 审计机构不仅积极开展了部门资金审计，还在经济责任审计、政府投资审计、内 部控制审计等方面发挥了积极作用。特别是党的十八届四中全会提出对公共资金、 国有资产、国有资源以及党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员履行经济 责任情况实现审计全覆盖的要求，审计署又于2016 年出台了《关于适应新常态 践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》，要求审计工作要认识新常态、适 应新常态，践行新理念，依法独立履行审计监督职责，努力开创审计工作新局面。在当前形势下，将适应新常态、践行新理念应用到内部审计工作，研究内部审计 的发展趋势，提出切实可行的指导解决问题的方法和措施，充分发挥内部审计力 量，科学整合审计资源，实现审计监督的全覆盖，在领导干部经济责任审计、内 部控制制度审计、风险导向审计方面等发挥积极作用就显得非常必要。
一、当前市县基层内部审计存在的问题及原因分析 (一)对内部审计的认识不到位， 内部审计职能定位不准确受各种因素的影响，少数部门和单位领导至今对 内部审计在组织内部应有的地位和作用认识不高，重视不够，导致实际上对内部 审计工作支持不够，内部审计环境不理想，权威性、公信力不够。有些部门按照 领导的意图对本部门、本单位的开支进行整顿，应付财政、审计、税务等部门的 监督检查，将内部审计职能定位在查错纠弊上。有些部门特别是部分承担了大量 财政资金使用、分配和政府投资建设项目的单位，存在过于依赖国家审计，将国 家审计机关指导内部审计开展业务误解为国家审计将业务委托内部审计部门实 施，分不清内部审计与国家审计的关系;将内部审计机构要按规定及时将内部审 计业务工作情况和成果报送审计机关的规定误解为审计机关要审核认可内部审 计结果，存在推卸内部管理职责的现象。
(二)内部审计机构设置和人员配备不到位 内部审计机构是单位内部设置的履行独立检查职能的部门，目前的行政事 业单位内部审计机构的设置状况是：少部分行政主管部门和事业单位设置了相对 独立的内部审计机构，大部分单位虽然也设立了内部审计机构，但是与财务或办 公室、纪检监察部门两块牌子一班人马，部分行政主管部门虽然配备了审计人员， 却没有相应的独立审计机构，根本谈不上内部审计机构的独立性。已经设置内部审计机构的单位，其机构设置也不规范。
(三)内部审计工作内容过于单一，内部审计效用发挥有限 随着竞争加剧，单位经营情况不断发生变化，各个组织必须强化风险管理， 完善内部控制，内部审计传统的评价和监督职能受到挑战。而目前市县基层大部 分单位内部审计工作仅限于开展财务收支审计，纠正违纪违规事项，起到事后监 督作用，缺乏对制度建设、风险管理、经济效益的审计，没有对组织内部管理结 构、内部控制状况、各岗位业务规范状况做出评价和提出建议，更未对管理制度、 政策法规、社会环境、监督体系等方面进行研究，再加上长期忽视后续审计工作， 致使审计结果起不到应有的作用，更谈不上为组织增加价值。而且，单一的财务 收支审计也导致内部审计报告质量不高，建设性有限，结果利用价值不高，管理 层决策层和外部审计机构对内部审计结果的利用有限，信任不够，导致部分重复 审计、频繁审计，既浪费审计人力、物力资源，又进一步影响内部审计部门的权 威性与组织地位，降低了内部审计人员的工作积极性。
(四)制度不健全，内部审计的独立性、权威性和有效性受限 内部审计工作的性质特征决定其领导层次越高、越明确，内部审计的权威 性、独立性和有效性才越有保障。目前不仅是市县基层，纵观全国的内部审计工 作的领导状况特别是行政事业单位，不难发现，表面是一把手负责，实际上大部 分单位的内部审计工作是由单位分管财务的负责人分管，部分行政事业单位的内 部审计工作是由纪检书记分管，甚至有部分行政事业单位的内部审计是由财务部 门负责人兼管。内部审计基本职责是依法检查会计账目及其相关资产，监督财政 收支和财务收支真实合法效益的活动。如果是分管财务的负责人分管审计，显然 内部审计监督难以真正发挥其作用，特别是在财务负责人兼管内部审计工作的情 况下，内部审计缺乏独立性，这样的监督只能是流于形式;如果是分管纪检监察 的领导分管审计，由于分管纪检监察的领导一般不过问财务、物资财产管理，一 般情况下难以完成内部审计的主要任务。而且，与社会审计和国家审计相比，由 于内部审计出具的审计意见和建议缺乏法律的强制性，因此在执行审计意见和审 计建议的过程中，常常会遭遇到被执行部门的消极抵制，使审计意见和建议难以 切实落到实处，审计效果大打折扣。
(五)内部审计队伍素质不能适应内部审计工作的要求 内部审计工作是一项专业性、技术性很强的工作，要求内部审计人员具有较高的政治素质和较好的专业知识，内部审计人员不仅要掌握审计、财务知识， 还要掌握经济学及其他方面的知识。但目前，从数量上看，一些内部审计人员还 不能适应内部审计工作的需要。从结构上看，一方面，内部审计人员年龄结构、 专业知识结构、学历结构不合理，多是年龄较大或长期担任财会工作或纪检监察 工作的人员转任或兼任，这些人员虽然具有一定的财会知识及经验或纪检监察工 作阅历，但对审计技术与审计工作需要的其他法律、工程、经济管理等方面的知 识掌握有限，胜任力不够。从审计人员自身来说，工作积极性不高，学习动力不 大。有的是安于现状，有的是对内部审计工作岗位不满意，因而不能及时更新知 识和充实审计知识，严重制约了内部审计工作的质量，也削弱了内部审计的公信 力。
(六)监督主导型的内部审计工作定位已不能满足组织需要 由于我国内部审计起步较晚，内部审计制度建立前期工作的重心主要在财 务收支的真实性和合规性审计，这种监督主导型的内部审计在加强经济监督，健 全内部控制，减少损失、浪费等方面发挥了重要作用。但是，随着经济社会全球 化与经济竞争加剧，不论是企业经营环境还是政府职能定位都发生了较大的改变， 其经济活动方式和内容也随着发生了变化，单位管理层对内部审计的期望和要求 也发生了变化。监督主导型的内部审计对单位经营管理活动的有效性和效益性的 评审涉及不深，在防范风险、拓展业务等方面的建设性建议不够，内部审计在参 与企业的战略决策、经营方略、管理机制、风险控制等方面并对其进行评价，促 进和加强管理、实现经济目标上难以发挥应有的作用，已不能满足组织发展对内 部审计的需要和管理层决策需要。
二、新常态下加强市县基层内部审计全覆盖的思路与建议 (一)更新观念，谋求发展新思路 首先，要转变思想，树立科学的内部审计观念。内部审计作为一个单位内 部的自我约束机制、实施内部控制和管理的重要手段，与国家审计、社会审计相 比处在发挥免疫系统功能的最前沿。市县基层内部审计越有效，单位出现违法问 题和绩效低下问题的可能性越小。加强内部审计监督服务，可促进内部管理，完 善内部管理制度、加强重点风险点的控制监督、降低内部交易成本、防范内部管 理风险，保护干部、提高效益，也在一定程度上弥补国家审计力量不足的现状， 实现市县基层重点财政资金和重点建设项目审计全覆盖。单位领导要真正重视、 支持内部审计工作，在经费、人员与政策上给予支持，要理清领导层次、实施权力部门或一把手负责制，支持内部审计人员依法履职，切实加大处理处罚和责任 追究力度，及时有效地整治和处理审计发现的问题，充分发挥审计的震慑和威慑 作用，为内部审计创造良好的工作环境。
其次，市县基层内部审计部门要有大审计的思想，要从宏观、从全局出发 谋求发展新思路。内部审计机构和人员不能就审计论审计，而是要着眼全局，树 立大局意识和服务意识，积极主动地从查错纠弊向以督促整改、促进规范、注重 长效的监督服务并重型转变，坚持把查处问题与促进改革、完善制度、优化管理 结合起来，并有意识地侧重其促进功能的发挥。要逐步转变审计职能，从监督主 导型审计向服务主导型审计转变，从过去以合法性与真实性为主的事后监督评价 向发挥建设性的服务预防发展。审计要从点向面扩展，要触及整个工作的政策制 定、执行和报告的全过程，触及整个组织的结构，工作程序和环节;要大胆使用 非传统的方法，把审计重点更多地放在风险、控制、制度、政策、程序层面，将 审计工作的重心转移到内部控制制度与经济效益审计范畴，为宏观管理服务。同 时，内部审计部门要加强调查研究，确认权力部门对内部审计部门的期望和定位， 明确内部审计部门的任务和角色，进行风险评估并制订审计计划，通过探索内部 审计新模式、新工作方式，组织好审计计划的实施，通过增强融入程度，积极营 销审计效果，主动改善与被审计对象关系，提供优质服务，充分发挥审计效用， 提高和巩固内部审计地位。
最后，各级政府、部门和国家审计机关也要正确认识市县基层内部审计是 我国审计监督体系的重要组成部分，正确理解内部审计与国家审计的关系及内部 审计的职责，认真履行对其指导与监督职责，做到不缺位不越位。要积极发挥内 部审计协会的作用，加大对内部审计的指导与监督，促进其提高审计质量，降低 国家审计风险，提高内部审计成果利用价值，加大国家审计对内部审计成果的利 用程度，减少不必要的重复审计，帮助内部审计提高工作积极性和地位。相关部 门也要加大对内部审计的支持与宣传，不断拓宽各单位内部审计的路子，更好地 发挥内部审计对部门经济活动保驾护航，服务本部门、本单位中心任务，从而服 务市县基层经济社会建设与发展的作用。
(二)全面加强内部审计机构与队伍建设 内部审计机构的设置与内部审计队伍建设是制约市县基层内部审计工作 发展的基础条件，决定着内部审计职能履行与效用发挥程度，因此，必须全方位 加强内部审计机构与队伍建设，健全内部审计制度，提高审计人员的素质，从单 纯的财务人员向具有综合素质和能力多元化人才转变。一是行业行政主管部门要建立健全内部审计制度，要保障内部审计人员的 独立性和客观性，合理设置内部审计机构。要注意内部审计部门与其他职能部门 的相对独立，特别要求的是与财务、纪检、监察部门分设，不能有行政隶属关系。
内部审计机构要在本单位主要负责人的直接领导下独立行使内部审计职能，对本 单位主要领导负责并报告工作。要配置事业心强、业务素质高审计人员，要结合 本单位队伍建设，舍得投入，适时采用请进来、走出去的方式，加强对审计人员 的思想与业务素质教育培训，培养造就一批符合单位内部审计发展需要的专业人 才，并注重他们的职业发展。要健全考核激励机制，充分调动审计人员的工作能 动性。
二是市县基层内部审计人员要主动加强学习，完善知识结构，提高综合素 质。现代内部审计不止于对经营、管理责任的鉴证，而主要是通过评价一个组织 的全部经营活动为该组织服务，促进组织的价值增值。毫无疑问，现代内部审计 从监督主导型向服务主导型的转变是内部审计自我发展、自我完善的必然趋势。
同样，为适应这种转变，内部审计人员更应当作好组织内部的咨询师，而不能只 是单纯的检查员。审计人员要主动实现从审计知识到经营管理知识的完善，能够 运用数学模型、统计学、技术经济学、行为科学、组织心理学、信息技术等相关 知识和技能提高工作效率和效果，对组织的风险管理、控制和治理过程进行全面 综合地评价。
三是国家审计机关要制定规范性文件，有效整合审计资源，充分发挥内部 审计的作用，更好地促进内部审计与国家审计的互动协作。同时，也通过制度化 的以审代训促进内部审计人员业务水平的不断提高。要加大对协会的指导，通过 内部审计协会推动内部审计职业化的快速发展，指导协会负责制定内部审计从业 标准，并对内部审计从业者进行资格认证和评价，完善内部审计的后续教育培训 机制;要在建立从业规范、强化资格管理、开展自我监管、维护运行机制、推动 行业发展，培育内部审计人才市场等方面发挥更重要的作用。
(三)科学定位内部审计职能，充分发挥内部审计效用如何科学定位、实现 有效的内部审计职能是充分发挥市县基层内部审计效用的关键。内部审计部门首 先应确认管理层对内部审计部门的期望和定位，通过对现有的内部审计职能进行 评估，消除期望差异，明确内部审计部门的任务和角色，然后在充分考虑内部审 计职能定位、内部审计服务对象、资金与人力资源计划、工作方法和工具的运用、 信息与沟通及衡量工作成果的标准后，依据恰当的审计层次(单位组织层、业务 部门层、被审计对象层)和风险评估的结果确定内部审计重点，制定内部审计战略及执行计划，建立沟通渠道，开展现场工作，并进行绩效评估。对内部审计职 能任务和角色的确定将决定内部审计人员应具有的技能，如审计技术、行业知识、 项目管理技巧、交流能力等，对某些特殊的审计技能可采取外包的方式达到效率 与效果的最大化，而且在开发或取得所需技能时，不仅要关注内部审计队伍的人 数，也要关注内部审计队伍的技能搭配;在建立沟通渠道时，不仅要注意与领导 层和被审计层的沟通，还要加强审计组内部与被审计单位的沟通，形成良好的工 作环境;绩效评估的目的是总结审计部门的工作是否与领导层的期望是一致的， 可尝试采取以被审计单位满意度、审计质量和效率、员工满意度、创新和学习为 主要指标的平衡记分卡评估方式。
在职能定位上，市县基层内部审计部门要把定位点确立在为部门或单位领 导的决策当好参谋助手，促进加强部门和单位内部管理，规范其各项财务收支行 为，提高社会效益和经济效益上。实现从监督到服务的转变。在内部审计工作重 点上，一要开展内部控制制度审计，评价内部控制制度的健全性和有效性，为改 进内部控制管理服务。二要开展对专项业务活动的审计，评价部门决策和规章制 度的执行情况及效果。三要对部门管理活动进行审计，评价其管理职能的发挥情 况和各项管理措施的有效性。四要积极开展各种经济责任目标审计或离任审计， 评价部门单位负责人经济责任的履行情况。
在审计实施中，不断改进工作方法和手段，提高内部审计工作质量，要用 信息化手段来控制审计、管理审计，建立健全各项审计业务管理制度，实施审计 质量考核。重点应推行主审负责制，按照过错原则追究审计质量问题的有关人员 责任及领导连带责任。对审计发现的问题要在弄清事实的基础上，分析问题产生 的原因和后果，立足于帮助，使之改正或找出妥善的解决办法，恰当做出处理和 给出建议。要正确地处理好监督与服务的关系，不能只讲监督不讲服务，也不能 只讲服务不讲监督，要把二者统一起来。
(四)审计机关要加大市县基层内部审计业务指导与监督 依法对内部审计机构进行指导与监督是国家审计机关的重要职责。审计机 关指导监督的内容主要包括起草法规草案、制定规章制度;指导和监督部门建立 健全内部审计制度，开展内部审计业务工作;对内部审计工作质量进行监督、检 查;总结、推广内部审计业务工作经验，宣传内部审计工作成果;要求内部审计机 构和下级审计机关及时报告内部审计业务工作情况和成果;在对被审计单位进行 审计时，检查和评价内部审计工作，并据此确定对内部审计工作的利用程度，提 出建立健全内部审计制度，加强内部审计业务工作的意见和建议;通过对内部审计协会的指导监督，充分发挥行业组织在推动内部审计工作发展中的积极作用等。
还要进一步明确内部审计指导监督目标，在内部审计职能科学定位、扩大内部审 计覆盖面、建立健全考核机制方面发挥更大的作用。
一方面，指导市县基层内部审计科学定位职能，明确内部审计指导监督目 标。指导市县基层内部审计科学定位职能与明确内部审计指导工作目标是密切相 关的，审计机关要做好内部审计指导工作，就必须帮助内部审计找准在本部门、 本单位的位置, 明确工作方向。内部审计的定位应当与经济社会的发展、改革的 深入及部门、单位的经营管理目标紧密结合起来。内部审计的着重点应放在促管 理、增效益上，其作用集中体现在保障和促进两方面。内部审计指导监督的根本 目标，应当紧紧围绕形势需要和如何推动内部审计工作发展、发挥内部审计作用 来确定, 要督促部门和企事业单位建立健全内部审计制度，引导内部审计加强管 理、提高效益，保障改革措施的落实和财经法纪的贯彻执行。在指导与监督内部 审计工作时要注重调研，抓好典型，分类指导。通过深入调查研究，有针对性地 多角度总结好典型经验, 根据各行业、企业的特点，分清主次，进行分类指导。
另一方面，建立健全市县基层内部审计考核机制，加大考核力度。为充分 发挥市县基层内部审计在审计体系中的基础性作用，实现审计工作法律化、制度 化、规范化，保证内部审计工作质量，提高内部审计工作效率，调动内部审计人 员的工作积极性，加强审计机关对内部审计业务的指导和监督，建立内部审计考 核机制。对内部审计机构设置和人员配备情况、内部审计领导层次、内部审计项 目计划制订与实施情况、审计程序与质量、审计报告、审计工作与成果报送审计 机关等情况进行考核，并据此作为内部审计评优和表彰先进以及在国家审计实施 中对内部审计利用程度的依据。