社会养老保险收入分配效用及改革的政策
社会养老保险收入分配效用及改革的政策 随着经济的快速发展,居民收入差距也不断拉大,而作为社会保障的重要部 分,社会养老保险有着调节收入分配的重要职能。本研究针对养老保险与收入再 分配之间的内在联系展开探讨,基于城乡视角、区域视角以及行业视角对当前社 会养老保险调节贫富差距能力不足的原因进行了理论分析和现实考察。研究认为 我国的社会养老保险收入再分配的作用没有充分实现,甚至存在“逆向调节”,需进 一步在均衡收入分配视角下不断优化养老保险制度。[关键词]社会养老保险;收入分配;改革;政策建议 一、问题的提出 改革开放以来,我国经济保持了持续快速的增长,成功实现了由低收入国家 向中等收入国家的跨越。但长期以来效率优先兼顾公平的经济增长模式亦导致了 城乡之间、地区之间、行业之间及不同群体之间的收入差距过大。虽然收入差距 一定程度上有利于实现我国经济发展,但收入差距超出了合理范围,将陷入“中等 收入国家陷阱”的困境。我国目前已经是中等收入国家,但是我国的收入差距在不 断扩大,我国基尼系数比国际警戒线约高20%。因此,缩小收入差距成为我国迫在 眉睫的问题。①关于养老保险收入分配效应研究,国外学者PaulA.Samuelson[2]通 过构建世代交叠(OLG)一般均衡模型从理论上论证了养老保险调节收入分配,缩 小贫富差距的机理。Diamond,Liebman,Alessandra,Carlo等学者从不同的社会保险 制度着手对社会保险的收入分配效应进行了较为深入地研究。
[3][4][5]Boskin,Lee,C.Eugene等学者从测算方法方面着手对社会养老保险的收入 分配效应进行了分析。[6][7]另一方面,Coronado等通过基尼系数及洛伦茨曲线对 社会保障制度的再分配效应进行测量。此外,GustmanBorelia,DonF.B.[8][9][10]等 从精算角度估算了不同国家养老保险制度的收入分配效应。还有一些学者就某个 国家的社会养老保险制度的转轨和改革也会对再分配效应产生重要影响,如 Rodrigo、MichaelJ.Pries、MargitKraus等。[11][12][13]国内学者主要集中于城镇 职工基本养老保险收入再分配效应的研究。例如,何立新、[14]彭浩然、申曙光[15] 利用精算方法分析了我国养老保险的收入再分配效应。①此外,王晓军等、[16] 王亚柯[17]基于精算估计方法对我国现行社会养老保险制度的收入分配效应进 行了测算。上述研究为社会养老保险收入分配效用的研究提供了充实的理论基础 和可供参照的思想和方法体系,但国内相关研究并不系统和深入。首先,研究欠缺 系统性和深度,关于我国社会养老保险分配效应的研究,学界尚未形成较为一致的观点;第二,对城镇职工基本养老保险的再分配效应研究最多,罕见对城乡居民社 会养老保险和商业养老保险再分配效用的研究;第三,注重对分配效应的研究,而 忽视了对社会养老保险再分配效应的作用机理的研究。本文从养老保险与收入再 分配之间的内在联系展开探讨,运用相关理论与数据分析法,从当前我国城乡居民 之间、区域之间以及行业之间的收入差距入手,深入剖析了我国社会养老保险制 度在调节收入分配方面存在的问题与不足,并结合我国社会养老保险制度本身的 不足以及面临的新挑战,在均衡收入视角下探索社会养老保险改革新的思路,以促 使社会养老保险的收入再分配效用得以最大的发挥。
二、社会养老保险收入分配效用的作用机理 社会保障对收入分配具有调节作用。从政府财政转移支付的角度来看,政 府通过社会保障财政支付途径或补贴,将财政资金进行单方面的、无偿的转移,从 而实现政府收入再分配的目标。从参保成员的角度来看,社会保障制度作为一种 收入再分配手段,除了帮助参保劳动者个人实现一生的收入再分配外,社会保障还 实现了代际和代内间的收入再分配,并且在代内间将高收入者的一部分收入转移 给低收入者使用,从而实现了收入在不同收入阶层参保成员间的再次分配。社会 养老保险制度作为社会保障制度中最重要的一部分,其收入分配效应主要体现在 代际与代内两个方面。社会养老保险对代际间的收入分配调节,主要是指通过社 会养老保险的缴费,把目前缴费者缴纳的养老金用于待遇领取者的养老金领取。
这样就实现了代际之间的财富转移。这其中包括了两代人乃至多代人之间的收入 再分配,实质上是老年人一代与年轻人一代之间的 (一)不同给付模式下的社会养老保险收入分配效用的作用机理 缴费确定型(DC)的养老保险模式是结合养老负担与现行劳动力市场及工 资水平及通货膨胀影响,并在均衡企业合理负担的基础上考虑到养老基金的保值 增值等确定的相对长效稳定的缴费比或标准来筹集养老保险基金,其个人账户金 额将作为未来养老金的一部分或其全部,其实质是“以收定支”模式,其维持基金的 长期纵向平衡。缴费确定型模式是一种与给付既定模式相对应的缴费模式,总是 与基金积累制联系在一起。由于其缴纳的养老保险金都存入个人账户也就缺乏了 风险互济能力,所以其再分配效应较差或者根本不存在再分配效应。而给付确定 型(DB)的养老保险模式主要目的是保障被保险人的基本生活水平,因此,通常通过 设定养老保险金所需要达到的替代率来确定给付标准,以此确定养老保险金的给 付标准,再结合相关影响因素进行测算,来确定养老保险费的征缴比例。①它实质 上是一种“以支定收”模式,其维持的是短期内的横向平衡,一般没有节余,常常与现收现付制相结合。在这种制度下,根据既定的缴费标准向参保人征缴保险金,而 个人所缴的养老保险金预期最终得到的养老保险金的现值不一定相同,这就实现 了收入的转移,也就实现了收入的再分配。
(二)不同筹资模式下的社会养老保险收入分配效用的作用机理 在现收现付制下,养老保险的缴费率和养老金水平会因为不同的时点而不 同,所以一个参保人一生中得到的养老金的精算现值与其一生中所缴纳的养老保 险费的精算现值不一定相等,其中两者之间的这个差额,就反映出了一个人一生的 缴费与受益关系,即参加养老保险的纯收益情况。如果养老金纯受益为零,即缴费 与收益相等,则不存在收入再分配效应;如果养老金纯受益不为零,则认为存在收 入再分配效应。这样只要估算出养老保险体系下不同群体的养老金纯受益,就可 以得到养老保险体系中存在的收入转移状况,从而考察养老保险制度中代际和代 内的收入再分配效应。传统现收现付制,一方面以在职的一代所缴纳的养老保险 费支付退休一代的养老金,从而实现代际间的收入再分配;另一方面,现收现付制 还能够在代内不同的收入群体之间实现收入再分配,也就是实现从高收入阶层向 低收入阶层的转移。而典型的现收现付制是按工资的相同比例缴纳养老保险的, 那么相应的高收入者缴纳的绝对数肯定要高于低收入者,而他们所获得的养老金 是趋近相同的,这就发生了高收入者向低收入者的收入转移。而完全基金积累制 下,参保人所获得的养老金的精算现值直接取决于其一生中所缴纳的养老保险费 的精算积累值,在精算平衡模型中所体现的养老金纯受益为零,故理论上完全基金 积累制中不存在收入再分配效用,甚至起到加大收入分配差距的作用。但政府也 可以通过财政转移支付与补贴及税收优化或实行部分基金积累制等特殊措施改 善养老保险制度的收入再分配效用。②我国目前实行的正是部分积累制,实质上 就是现收现付制与基金积累制的结合,不过是从现收现付制向基金积累制的一个 发展过程。我国养老保险制度实行以“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累制 的时间不长,还没有反映个人一生的缴费和受益关系的数据。但刘昌平、孙静[22] 认为基金制中并不存在帕累托改进,这就意味着我国养老保险从现收现付转向基 金积累制的转变过程是一个收入再分配功能的弱化过程。因为,在部分基金积累 制模式下以个人账户为基础,其养老金待遇取决于年轻时养老保险费用的缴纳,这 样对于低收入或没有缴费能力的弱势群体是无法获得基本养老保障的,甚至因老 致贫,而对于高收入群体有足够的其他储蓄来保证退休后的生活,这样严重影响同 代劳动者中贫富之间的收入再分配,不利于社会保障公平目标的实现,如果在养老 保险中单纯的强化个人账户的地位,贫富差距必然会拉大。事实上,在2013年发布 的《2012社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》中显示:在对厦门被访者的的调查中,发现在2011年8月领取的养老金中最低的为200元,最高 的则高达10000元,最高者是最低者的的50倍。另外,还显示有约40%养老金领取者 的养老金水平较低,并且不同的养老金领 三、我国社会养老保险收入分配效用的实现 在国民收入分配中,主要是政府、企业、居民三者的分配关系和居民内部 分配关系。此外,收入差距也是衡量国民收入分配格局的一个重要指标,通常通过 城乡收入差距、区域收入差距、行业收入差距及贫富差距等刻画。
(一)国民收入分配格局与社会养老保险 根据各国政府网站公布的数据,2009年美国在初次分配中企业部门、政府 部门和家庭部门所占的比例分别为5.4%、6.2%和88.4%,而经过再次分配后,企业 部门、政府部门和家庭部门所占比则分别变为2.4%、9.4%和88.2%。1996—2006 年间,英国企业部门、政府部门以及家庭部门在初次分配占比的平均值分别是 8.2%、12.1%和79.7%,在再次分配后占比的平均值分别是6.0%、21.1%和72.9%。
我们可以看出,英美国家在国民收入主体的分配格局有着共同的趋势,就是通过再 次分配降低居民和企业的收入比例,提高政府的收入比例。而通过对比 1996—2012年间政府、企业、居民初次收入分配之后的收入格局和最终收入分配 格局,发现我国与美国和英国不同的是:经过收入调节分配以后,居民与政府占国 民收入的比重都在上升,而企业占国民收入的比重却在下降。虽然居民的收入增 加了,但是它是通过牺牲企业的收入来实现的,也就是说这种收入调节是不合理的, 这样会造成企业收入减少也就是企业利润减少,从而影响了企业创新的积极性,进 而不利于经济的可持续发展,最终将影响居民收入和生活水平的进一步提高。因 此,目前这种在政府、企业和居民之间的收入分配体制不利于合理分配格局的构 建。另一方面,养老保险系数作为养老保险的参保人预期领取养老金的月数。我 国社会养老保险男性参保者的法定退休年龄为60岁,而我国男性的预期寿命为 73.5岁,那么我国男性的养老保险系数为162。我国目前是退休年龄最早的国家, 平均退休年龄不到55岁,其中男性60周岁,女性50周岁。与其他国家相比,我国的法 定退休年龄整体上偏低;人均预期寿命也比较短;我国的养老保险系数也较小。根 据养老保险系数的计算方法,由于我国居民法定退休年龄与其他国家退休年龄之 间的差距在2—5岁,要小于我国居民预期寿命与其他国家尤其是发达国家预期寿 命的差距5—10岁。所以,养老保险系数相对较小。而养老保险系数较小说明我国 居民在享受养老保险时间方面相对较短,这为政府在养老保险基金投入方面减轻 了压力,使养老保险基金收入更可能存留在政府手中,也同时说明养老保险给居民带来的好处相对较小。而一般而言,生活水平高、生活环境好的人寿命就长,这样 穷人寿命相对较短,获取养老保险金的时间也就较富人短,那么将不利于养老保险 对收入分配的调节。
(二)城乡居民间收入分配与社会养老保险 改革开放30多年来,由于二元经济体制导致城市和农村的经济发展差距巨 大,城市与农村家庭人均可支配收入绝对差距扩大了85倍,并有逐年加大的趋势。
①另一方面,城乡二元结构,一直是对我国社会保障体系造成巨大影响的问题,不 论是养老还是医疗制度。我国社会养老保险制度受城乡二元制结构影响主要表现 在,我国城镇居民与农村居民享有不同的社会养老保险制度,其缴费与享受待遇都 存在明显的不同。虽然新型农村社会养老保险大大改善了这种城乡差距,但也是 近些年的事。即使是近些年来新农保实施后,城镇与农村基本养老保险的人均基 金收支情况仍然差距很大,城镇明显高于农村,并且城镇基本养老保险的人均基金 收支是农村的20多倍。这说明即使是目前的状态下,还是存在着明显的城乡社会 养老保险不公平。此外,大量的实证研究也表明我国特殊的二元制社会保障制度 不利于城乡收入差距的缩小,如许小君[23]等学者认为我国农村社会保障在社会 保障体系中受到了忽视,社会保障制度的差异对城乡收入的差距有重要的影响。
胡宝娣等[24]通过实证研究,发现社会保障的确在一定程度上拉大了城乡收入差 距。高文书[25]等认为,转移支付有利于缩小居民收入差距,但是加大了城乡收入 差距。杨翠迎[26]发现在过去的十年间,中国城乡居民差距呈倒S曲线状,现行的社 会保障制度加剧了这一趋势。高霖宇、[27]邓旋[28]和李芬[29]的研究均表明我国 社会保障制度由于城乡二元制差异,未能起到调节收入分配的作用,一定程度上扩 大了城乡居 (三)区域间居民收入分配与社会养老保险 随着居民年平均收入显着提高的同时,东部地区的居民年平均收入增幅大 大高出中部和西部地区,东部地区与中西部地区的居民年平均收入差距越来越大, 从2005年到2013年,东部地区与中部地区相比,城镇居民收入差距由4566.36元变 为9735.90元,收入差距扩大了1.132倍;农村居民收入差距由1763.68元变为3675.58 元,收入差距扩大了1.084倍。东部地区与西部地区相比,城镇居民收入差距由 4591.71元变为9761.880元,收入差距扩大了1.125倍;农村居民收入差距由2341.37 元变为6833.58元,收入差距扩大了1.919倍。而另一方面,由于我国对西部地区的政 策倾向,国家对西部地区的人均养老保险支出与福利远高于东中部地区。而相对 于近年来对西部地区的各种政策优惠,并没有得到很好发展的中部地区同样面临着各种困难,而社会基本养老保险的这种政策倾向,对于中东部地区是有失公平的, 尤其是中部地区。
(四)行业间居民收入分配与社会养老保险 目前行业之间产生的收入差距已经是一个不争的事实,虽然随着经济和科 技的发展各行业都得到了好的发展,但是第三产业的发展速度明显快于第一和第 二产业的,而且第三产业的增加值远远大于第一和第二产业的增加值,因此产业之 间的收入差距越来越大。我国目前从事第一产业的居民的收入平均要低于从事第 二三产业的居民。进一步说,我国不同行业居民之间的收入差距也是很大的,调节 不同行业之间的收入差距也是非常必要的。尽管现行社会养老保险制度中公平差 异化的工资增长率有利于强化正向收入再分配效应,从而缩小不同所有制企业之 间的收入分配差距。[30]但由于其缴费机制的“累退性”一定程度上弱化了养老保 险的收入再分配功能,甚至存在逆向调节效应。历年来,尽管我国机关、事业单位 城镇职工和企业及其他城镇职工的人均养老保险基金收入与支出都在逐年增加, 但是机关、事业单位城镇职工的人均基金收入与支出还是远大于企业及其他城镇 职工的人均基金收入与支出的。这说明机关、事业单位和企业及其他城镇职工的 养老保险存在差距,表明了不同行业间养老保险的不公平。
(五)贫富群体间收入分配与社会养老保险 王小鲁在2007年发表的《我国的灰色收入与居民收入差距》和2009年发表 的《灰色收入与国民收入分配》的研究报告中,[31]以占全国居民家庭10%的最高 收入家庭与最低收入家庭来衡量,那么人均收入差距应从统计数据显示的23倍扩 大到65倍。也就是说,如果将隐性收入或者说灰色收入考虑在内,那么全国居民收 入分配的基尼系数,就会明显高于目前所测算出的水平。基于恩格尔系数法下,无 论是分组比较法还是模型分析法推算出的收入都要比统计数据中的收入高,尤其 是在高收入和最高收入阶层这种差距更为明显,而这部分没有在统计数据中体现 的差距正是隐性收入。很明显,灰色收入的存在使我国本来就很大的收入差距变 得更加悬殊,甚至翻倍。规范收入分配秩序,解决灰色收入问题已经刻不容缓。而 我国目前实行的“统账结合”模式一定程度上导致了不同收入阶层的群体养老支 付标准的差异。以城镇居民社会养老保险制度为例,其基础养老保险金部分来源 于政府,个人账户部分主要由个人缴费。而在发放养老金的时候,待遇的高低也由 这两部分缴费确定,其中基础养老金部分是一定的,待遇标准也是统一的;个人账 户养老金与缴费年限和缴费额度有关。这就使得收入高缴费高的人最终获得的养 老保险金也多。四、结论与改革取向 本文通过对近年来我国国民收入分配变化的数据搜集以及描述,发现改革 开放以来我国居民收入在国民收入比重中呈下降趋势,虽然近年来居民收入在国 民收入中所占比重有所回升,但也是在牺牲企业收入的条件下实现的。这充分反 映了目前我国国民收入分配的不合理。相对于国民收入分配的不合理,居民内部 收入分配也严重失衡,城乡之间、区域之间及行业之间居民收入差距都有不同程 度扩大的趋势,居民之间养老保险水平也有差距,这造成高低收入群体之间的收入 差距不断扩大。收入分配的失衡使得社会经济发展受到影响,最终也将阻碍社会 的进步。作为社会保障的最重要部分,我国社会养老保险在城乡之间与区域之间 发挥了相应的正向调节作用,但其再分配效应并不明显;在城镇职工方面,并没有 缩小不同行业性质单位之间的收入差距,甚至起到了逆向 (一)整合“碎片化”的社会养老保险制度 按主管部门和就业类型,目前我国的社会养老保险制度主要包括城镇企业 职工基本养老保险制度、机关事业单位职工离退休金制度、新型农村社会养老保 险和城镇居民社会养老保险四种不同类型,分别采用不同的养老保险缴费制度和 待遇领取制度,这造成了严重的制度“碎片化”,阻碍了社会公平发展。因此,对我国 目前的社会养老保险体系实行整合,在制度广覆盖的前提下,逐渐实现养老保险筹 集和支付标准的统一,消除因制度“碎片化”带来的不公平,是实现我国养老保险制 度优化的路径选择之一。
(二)在养老保险金内部进行征税和补贴 由于我国养老保险制度待遇领取和缴费相对应,按照多缴多得的原则,高收 入者获得的领取待遇也相应的高,这在一定程度上影响了我国养老保险制度的再 分配效应。所以,在缴纳的养老保险金内部进行相应的征税和补贴能进一步对养 老保险金进行调节,缩小养老金之间的差距,这样也就间接地缩小了收入差距,有 助于更好地实现代内的再分配效应,就如收入所得税一般,更好地实现社会公平。
(三)对社会养老保险进行费改税 我国养老保险制度在筹备养老金方面实行的是缴费的方式。而西方国家在 养老金筹备方面大部分实行的是收税的方式。西方国家的社会养老保险纳税制度 相对比较完善,存在问题相对较少,所以可以借鉴西方社会保障税的形式,取消社会保障缴费。为了更好地实现收入再分配,建议采用累进税率,仍然将单位和个人 设定为养老保险税的纳税人,以全部工薪收入作为纳税对象,在计算纳税额时还要 注意考虑到不重复征税,这样能更好地调节高低收入者之间的收入差距。
(四)制定和完善养老保险制度中有利于再分配的政策体系 我国社会养老保险制度以及福利制度起步比较晚,制度体系还不完善。而 国外养老保险制度起步早,经过长久的完善已经逐渐成熟。所以,在面对养老保险 制度中出现的问题时,借鉴国外的社会养老保险制度来完善我国社会养老保险制 度是一个很好的选择。比如瑞典的名义账户制就是个很好的借鉴。瑞典名义账户 制的原理是通过明确定位再分配群体和再分配方式,从缴费和领取两个阶段对低 收入人群加大再分配力度。而这一制度的好处是通过主要针对于低收入阶层,有 效缩小收入差距。