摘要：农业综合开发是国家保护农业基础地位、支持农业农村发展的重要政策举措，在中国农业和农村经济发展中具有举足轻重的地位。实施二十多年来，农业综合开发资金由少到多，支持方向由最初的中低产田改造增加到现在的支持中低产田改造、产业化经营和科技示范，支持方式也由最初的单纯追求主要农产品产量增长转变为追求产量与质量并重、产业发展与生态环境并重。回顾了国家农业综合开发资金投入情况，并分析了当前农业综合开发面临的新形势，并对新时期农业综合开发资金投入的模式与方向作了探讨。
关键词：农业综合开发；资金投入；模式；方向
农业综合开发是中央政府为了保护农业基础地位、支持农业发展，改善农业生产基本条件，优化农业和农村经济结构，提高农业综合生产能力和综合效益，设立专项资金对农业资源进行综合开发利用的活动。农业综合开发以财政部门为总体运作协调机构，实行以资金投入控制项目规模、按项目管理资金的模式，具有资金投放量大、项目数量多、涉及面广的特点。自1988年立项实施国家农业综合开发以来，大量财政资金直接投向农业基础设施建设，极大地改善了农业生产条件，取得了举世瞩目的成绩。随着中国经济社会飞速发展，农业综合开发也跨入了新的发展阶段，在全国上下大力发展现代农业，建设社会主义新农村的新形势下，如何改进农发资金投入模式，转变投入方向，更好地服务农业和农村经济值得探讨。
一、农业综合开发资金投入情况回顾
1.资金集中投向中低产田改造和产业化经营，少量投入科技示范。国家农业综合开发自1988年立项实施以来，到2008年共经历的三个发展阶段：第一阶段（1988—1993）以增加粮食产量为主要目标，农发资金几乎全部投向中低产田改造和宜农荒地开垦，粮食连续获得丰收；第二阶段（1994—1998）的主要目标是解决粮食增产农民不增收的问题，国家加大了对多种经营项目（2003年以后称产业化经营项目）的建设力度，因此农发资金的支持重点也从单一支持中低产田改造转向继续支持中低产田改造的同时大力扶持多种经营项目；第三阶段（1999—2008）农业综合开发工作重点调整为中低产田改造和保护生态环境上来，从过去单纯追求农产品产量转变为发展高产、优质、高效农业上来，因此农发资金在重点投向中低产田改造的同时，停止了对开垦宜农荒地的投入，相应增加了对农业科技示范项目（包括良种繁育推广、技术培训等）的投入[1]。据国家农业综合开发办公室统计，1988—2007年的二十年间，全国累计投入各类农发资金3 193.41亿元，其中用于土地治理项目和产业化经营项目的资金分别为1 679.6亿元和1 073.42亿元，分别占农发资金总量的52.6%和33.61%，用于农业科技示范项目的资金为35.48亿元，占农发资金总量的13.79%。2007年全国共投入各类农发资金363.35亿元，其中，153.53亿元用于土地治理项目，170.38亿元用于产业化经营项目，分别占农发资金总量的42.25%和46.89%。 资金投入总量不断增大，投入形式增加。农业综合开发资金主要来源于财政支农资金，包括中央财政资金和地方财政配套资金。1988年，中央财政资金仅有5.02亿元，到2007年已增加到121.06亿元，二十年间累计投入989.24亿元；1988年地方财政配套资金仅有3.73亿元，到2007年已增加到79.86亿元，二十年间累计投入765.36亿元。同时，各级农业综合开发部门充分发挥财政资金杠杆作用，积极引导和吸纳集体资金和银行贷款投入到农业综合开发上来。1988年，农村集体经济和农民自筹资金仅有6.74亿元，到2007年增加到138.32亿元，二十年间累计投入1 111.00亿元；银行贷款开始只有2.33亿元，到2007年增加到24.11亿元，二十年间累计投入327.81亿元。此外，1988—2007年间，全国农民累计投入劳数百亿个工日，极大地丰富了农业综合开发投入形式。
二、当前农业综合开发面临的新形势
中国正处于经济社会发展的转型时期，处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的关键时期，体制转轨、改革深化、增长方式转变，给农业农村带来了前所未有的变革 [3~4]。
1.宏观政策环境良好。在2005年10月召开的十六届五中全会上，中央通过了《十一五规划纲要建议》，将建设社会主义新农村作为一项新的关键政策提出，强调要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，全面建设社会主义新农村。从2004年开始，连续七年发布了关于三农的中央一号文件，不断加大对农业农村的投入。2007年，中央下发的《关于积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，正式提出在全国发展现代农业，并指出现代农业是建设新农村的产业基础，此后又提出要发展高产、优质、高效、生态、安全农业。政策的导向性给农业综合开发工作提出了新的要求。 市场环境发生转变。农业综合开发实施多年，极大地改善了农业生产环境，直接促使粮食等主要农产品产量连年增长，目前国内粮油、蔬菜、肉蛋奶类、水果等主要农产品市场已趋于饱和，中国农业的运行环境正逐步从“卖方市场”向“买方市场”转变，这就要求农业综合开发工作不能再沿用计划经济型投资模式，财政资金支持的方向不能再是单纯追求农产品产量增长，而应当选择市场经济型投资模式，将财政资金的支持方向转移到提高农户和农业产业组织的效益上来，转移到提高农业自身及其关联产业的效益上来。 公共财政体制的建立。在公共财政体制下，财政支农资金只是着重解决一些市场机制无法解决或难以解决的问题，而不再作为最主要最直接的投资来源，这就要求农业综合开发要“有所为，有所不为”，集中力量办大事，将支持的重点方向转移到对农业生产条件和生态环境建设的投入上来，并充分发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资本对农业的投入，形成多种资金共同投入的支持模式。 农业社会化服务体系有待加强。长期以来，中国实行以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，在“分”的方面做的相对较好，极大地调动了农民的积极性，但在“统”的方面做的相对不足，农民面临很多一家一户办不了、办起来不合算的事。加快建设农业社会化服务体系建设，能够将千家万户分散经营变成相互联结的合作生产，联合经营，实现小规模经营与大市场的有效对接，大幅降低市场风险和自然风险，提高农业整体素质和市场竞争力。这就要求现行的农业综合开发拓宽支持面，将农业社会化服务体系建设纳入到支持范围内。 农民组织化水平还需提高。农民组织化程度是农业现代化水平的重要标志。组织化程度越高，越能帮助农民掌握市场话语权，从而保护农民利益，同时也便于实行土地流转，实施规模经营，便于进行技术推广和开展培训。在中国，由于土地承包经营权分属于千家万户，农民从事生产和经营都呈现出分散化、低效率的特征。全国约有2.5亿户农民，截至2006年参加农业专业合作社的只有3 480万户，仅占农户总数的13.9%，农民组织化水平提升任务十分艰巨。因此，大力扶持农业专业合作社的成长，提高农民组织化水平，是新时期农业综合开发工作的重要内容。
三、农业综合开发资金支持模式和方向
1.建立“三位一体”的资金支持模式。农业综合开发最终的目的不是增加农产品产量、扩张农发项目区面积，而是全面提升农业整体素质，提高农产品市场竞争力。要实现这样的目标，仅仅依靠有限的财政资金投入是远远不够的，而必须建立“三位一体”的资金支持模式，将农业综合开发同市场经济联系起来，引进更多社会资金进入到农业领域，以市场手段开发农业资源，与财政资金共同开发，真正做到开发一片区域，振兴一个产业，富裕一方百姓。所谓“三位一体”，就是政府财政资金、金融工商业资金、农村合作组织及种养大户资金三个主要资金来源合而为一。政府财政资金包括农业综合开发资金、农林水利部门资金、新农村建设资金、扶贫资金等方面，金融工商业资金包括国家开发银行等政策性信贷资金、商业银行信贷资金、投资企业自有资金等方面，农村合作组织及种养大户资金包括各种农业专业合作组织资金、农村集体经济资金、农户自留资金等方面。三类资金共同投入，又各有侧重，财政资金主要投向基础设施类、生态环境类、培训类项目，这些项目投资大、实施难、盈利少，只能由政府组织实施；金融工商业资金和农村合作组织资金主要投向生产经营类项目，包括种植、养殖、加工、流通、中介服务等，这些项目相对投资少，能直接见效，便于市场化经营 。因此，应当采取更积极的措施鼓励和引导商业银行、保险公司、投资公司等工商业组织和金融机构、农村集体经济组织和种养大户等投资主体参与农业综合开发，优化投资结构，扩大农发资金总量，不断丰富农业综合开发的内涵，更好的服务与农业和农村经济发展。 积极拓宽农发资金支持方向。农发资金作为财政支农资金的最主要部分，虽然总量连年增长，但由于其具有无偿性和低成本性，加之农业综合开发要求实施连片开发，规模经营，因而显得心有余而力不足，这就导致农发资金的投资面不可能太广，不能全盘包办农发项目区的所有开发项目，而应当将投资的重点集中在农户及合作组织想做却做不了、商业银行等金融机构及企业等工商组织不愿做的领域，即那些生态效益和社会效益显着但经济效益低的领域。因此，农发资金的支持方向可以包含以下几个方面。（1）加大对农业农村基础设施建设的投入。这也是农业综合开发工作一贯坚持的宗旨。当前农发资金用于基础设施建设的内容不仅要包括中低产田改造、农村道路和农田水利设施建设，还应当增加对沼气、太阳能、天然气等农村清洁能源设施，仓库、批发市场等农产品流通设施，防护林、农业气象设施等内容的投入。在农发项目区重点支持上述内容，既能延续对农产品产量增长的保证，又能保障鲜活农产品的流通，整体提高农业经济效益，同时还能极大改善农村人居环境。（2）加大对社会化服务体系建设的投入。包括对农机、农技、种苗、农资等专业服务队的扶持，对农业保险、小额贷款、合作银行等农村金融保险机构的扶持，对农村信息化服务站点、基层农技推广站等农民培训机构的扶持。强化对这类项目的扶持，不仅有助于农业科技在农业生产中的转化应用，而且能够鼓励和引导商业银行、保险公司等金融机构来农发项目区开展金融投资服务，这对丰富投资渠道、增加资金总量和提高农业市场化水平具有重要意义。（3）加大对农业相关产业的投入。主要包括对优质果蔬种苗、动物原种、原原种等优良品种繁育项目的支持，对生物肥、生物农药等环保产品的支持，对粮油、果蔬、畜禽、水产、林业等产业的精深加工项目的扶持，对农家乐、观光采摘等生态农业、休闲旅游类项目的支持。加大对这类项目的支持，既可以从源头上保证农产品质量，延长农业产业链的前端，又可以提高农产品的附加值，延长农业产业链的后端，这对延长农业产业链、优化农村产业结构、增加农民收入具有重要作用。（4）加大对农业生态环境保护的投入。主要包括对秸秆还田、秸秆气化、畜禽粪便生物发酵等资源利用项目的投入，对果蔬残留物、农药瓶、农用膜等农业废弃物回收项目的投入，对人工湿地、生态沟等污水净化项目的投入等。增加对上述项目的投入，有助于营造良好的农业生态环境和适宜的人居环境，提升农业农村面貌。
四、结束语
新形势下，农业综合开发除了要继续坚持以提高农业综合生产力和保护生态环境为主要目标之外，还应当顺应市场环境变化，改进投入模式和方向，积极引导更多社会资本参与农业综合开发，使农业综合开发不仅有国家财政投入，还有全社会、全方位的投入，同时要拓宽支持方向，将农业产业链向上下两端延伸，从发展生产力向改善生产关系迈进，真正提高农业整体素质，提升中国农业竞争力。
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