重新构建国有企业的财产责任
重新构建国有企业的财产责任 国有企业的财产责任一律以国家授予其经营管理的财产为限承担有 限责任，这是我国的现行法律规定，也是学术界的一致观点，但笔者不敢苟同。笔者认为，国有企业的有限财产责任在突破计划经济的束缚，实行政企分开，确 立市场竞争主体资格方面确曾起过积极的作用，但随着改革的深入，特别是当前 股份制改造浪潮的兴起，国有企业即将进行战略改组，全面退出竞争性行业，此 时若再坚持国有企业的有限责任则有“存在即真理”的嫌疑。笔者觉得有必要从理 论和实践二方面对国有企业的财产责任重新认识，并提出国家对战略改组后余下 的国有企业的债务承担无限责任来重构未来国有企业的财产责任的设想。
一、国家对国有企业承担有限责任理论依据不足 （一）西方国家对一人公司的规定 按照权威观点，公司是由两个或两个以上的股东出资组成的，从事营 利性经济活动的企业法人。也就是说，公司具有明显的集合性，无论什么公司， 一般都是由两个以上股东组成的企业法人，具有“人合”属性。一人公司是一般法 律所不允许的。当然，世界上也存在一人（自然人）公司。关于一人公司（独资 公司），世界各国立法有所不同，但大多数国家都不允许一人公司的存在，如日 本、我国台湾等；
有的国家规定在公司成立时有最低人数的限制，然而在经营过 程中出现公司的全部股份转到一个股东的手中情况时，依法取消公司法人资格， 由一人股东承担无限责任，如意大利。但也有少量国家允许一人公司的存在，但 仅限于自然人，如美国、联邦德国。（注：参见张士元主编《公司法概论》，群 众出版社，1989年版，第8页—9页。）各国法律之所以禁止一人公司的存在，主 要是因为一人公司与现代化大生产不相适应，另一方面，一人公司的存在容易被 股东滥用并以此逃避债务。也就是说，从世界立法来看，一人公司承担有限责任 没有先例。
（二）国有企业与国有独资公司 我国目前不允许自然人的一人公司存在，私营企业只有一个业主时， 不称公司，称私营独资企业，由业主以其个人或家庭财产承担无限责任。但允许 法人的一人公司存在，即我国的国有企业，现又有一个新的名称“国有独资公司”。
国有独资公司是具有中国特色的独创公司制度，因此对国有企业和国有独资公司 的认识只能借助于我国的实践，没有现成的模式。按照我国现行法律规定，国有企业和国有独资公司同时并存，分别由二类法律规范进行调整，国有企业由《全 民所有制工业企业法》和《转机条例》予以规范；
国有独资公司由《公司法》予 以调整。但从这二个法律对国有企业和国有独资公司下的定义来看，几乎没有区 别，它们都是由国家单独投资设立，自主经营、自负盈亏，独立核算的企业法人。
仔细研究国有企业法和公司法，我们不难发现二者之间并无多大差别，唯一有所 变化的是组织机构，即国有企业的党委会、厂长、职代会、工会变成了国有独资 公司的董事会、监事会、总经理，由于独资公司的性质，自然不存在股东会。
另一方面，国有企业法和公司法又存在冲突。按国有企业法的规定， 国家已将权力全部下放给企业，明确规定全民所有制企业享有十四项权利，即生 产经营决策权，产品劳务定价权，产品销售权，物资采购权，进出口权，投资决 策权，留用资金分配权，资产处置权，联营、兼并权，劳动用工权，人事管理权， 工资、资金分配权，内部机构设置权，拒绝摊派权。也就是说，全民所有制企业 拥有了所有者的全部权能，而国家作为所有者只剩下了一项权能，即选择管理者 的权利，决定厂长（经理）的奖惩和任免。但按公司法的原理，国有企业实质上 是国有独资公司，国家作为国有独资公司的唯一股东，应该享有资产受益、重大 决策和选择管理者等出资者权利。由于二个法律的冲突，在实践中造成了国资管 理机构与企业之间争权夺利的矛盾。据说，这一矛盾引发的问题在北京、上海等 进行国有资产授权经营试点的城市表现较为明显。之所以出现二个法律的冲突， 笔者认为这是立法界和理论界对独资公司在财产责任认识上的偏差所造成的。因 为国家作为国有企业的唯一股东（所有者），却“国家对企业承担的财产责任以 投入企业的资本额为限”，即国家作为唯一所有者，将钱投入企业后既不负责企 业的生产经营，也不控制企业，对企业所负的巨额债务也不超过出资额承担责任， 这样造成所有者虚置，国有资产大量流失，违背了企业设立之目的。
（三）国有独资公司独立人格的否认 所谓公司人格是指公司作为法人所具有的类似于自然人的独立主体 资格。也就是公司以其全部资产对公司债务承担责任，股东以其出资额为限对公 司承担责任。公司的独立人格被确立起来，对世界经济的发展起巨大的推动作用。
但法人制度最大的缺陷是对债权人保护的薄弱，最突出的就是开办者，董事滥用 法人人格而损害债权人利益时，债权人不能对出资者、董事等直接提出索赔。法 人的独立人格是一道屏障，将法人与出资者隔开，保护了出资者免受债权人追索。
一旦法人资产不足清偿债务时，不仅债权人的利益不能实现，而且在一定程度上 损害了社会公共利益。（注：参见《法学》1998年第3期， 潘华山《法人人格的滥用及其否认》，第50页～52页。）因此，西方大多数国家建立了法人人格否认 制度，即当某一法人被他人操纵从而丧失其独立性、自主性，并被用来规避或逃 避合同义务时，应否认法人的独立人格，判令法人的开办者、操纵者直接承担民 事责任。诚然，西方的法人人格否认制度的适用主要是针对自然人及法人出资者 而言的，适用的前提是必须有外部控制关系的存在并达到一定程度。由于一人公 司的股东只有一人，这就极易使股东的个人意志变为公司的意志，从而驾空公司， 因此西方法人人格滥用更多的表现为股东个人行为与公司行为混同，从而法院适 用法人人格否认原则，让股东个人承担责任。（注：参见《当前民法经济法的热 点问题》，人民法院出版社，1993年版，张国明著《公司人格否认原则研究》， 第283页～290页。） 我国的国有企业（国有独资公司）虽不能简单的适用西方的法人人格 否认原则，但当我们重新思考国有企业独立人格的时候，无疑这一原则具有借鉴 意义。事实上，在国家作为唯一的所有者，企业单纯作为经营者的前提下，企业 自负盈亏不仅理论上说不通，实践中也行不通，而且国际上没有惯例。从理论上 讲，“自负盈亏”的“自”指的是所有者而非经营者，经营者不具有负亏的物质条 件；
从国外企业制度的发展来看，经营者负亏没有先例。财产所有者可以自由选 择经营者，但经营不善形成的亏损往往由所有者承担，经营者失去的只是信誉和 经营收入。（注：参见《中国名家谈股份经济》，广州出版社，1997年出版，张 兆祯，第146页～149页。）国有企业自负盈亏意味着企业中的国有财产不承担风 险，不符合市场经济原则，所有者无法维护其自身权益。
二、国有企业有限责任在实践中的困惑 （一）国有企业破谁的产 现行的企业破产法规定国有企业可以像民营企业一样破产，因为国有 企业是独立法人，这样似乎解决了企业活力不足的问题，但我们分析一下实践中 国有企业破产的现状，不得不打上一个大“问号”。国有企业依法破产后，不能清 偿的债权不再清偿，企业解散，但破产实施的实践告诉我们，国有企业的破产实 质变成了“假破产，真逃债”。我们看一下国有企业的债权人是谁呢？债权大户往 往是银行和其他国有企业，此外还有一些散户：私营企业、个体工商户、三资企 业等。破产后欠银行的钱不需要还了，企业卸下了包袱。但银行的亏损咋办？欠 储户的钱肯定是要归还的，因为稳定压倒一切，于是，国家每年核销各商业银行 的呆帐达数百亿元，以国家投入资本金的形式予以冲减，实际上又是国家将大笔 债务责任包揽了下来，推到全国人民头上，以大化小。那么国家每年核销的数百亿元资金到哪去了呢？以各种形式流入了个人腰包。也就是说，国有企业破产的 实质是“逃债”，逃与国有企业打交道的非国有制企业和个体工商户、私营企业的 债。而事实上，私营企业对付国有企业还是有办法的，最终结果是演变成国有企 业相互之间的“三角债”。
另一方面，国有企业破产后，国家的担子并没有轻松下来，大量的职 工需要安置，大量的银行呆帐需要国家拨款核销，唯独受益的是企业的内部控制 者，掌权的经营决策人员，以及“善于”与国有企业打交道的民营企业。换一种说 法，国有企业的财产全部归国家，破产究竟是破谁的产？国家能破产吗？因此， 重新认识国有企业的财产责任是时候了。
（二）国有企业的有限责任成了企业内部控制者损害所有者权益的保 护伞 国有企业的所有者是国家，而国家是一个抽象的概念。根据大陆法系， 法人分为公法人和私法人两类，行使国家管理权的各级管理机关以公法人的身份 出现，它与私法人的区别在于，它既不是以提供一定目的的财产为基础的财产集 合体，也不是以社员权利为基础的人的集合体，而是履行国家管理职能的机构。
由于公法人与国家所有权主体没有直接的法定联系，不能把国家所有说成是机关 法人所有。（注：参见李肃等《论我国公有制企业所有权关系的重构》，《中青 年经济论坛》，1988年第1期。）国家所有名义上为全民所有， 实际上它既不是 全民和按份共有，也不是全民的共同共有，因为任何公民都无权分割或支配国有 企业的财产，所以公民个人不能成为国有企业的所有权主体。由于国有企业所有 权主体的虚化，导致了我国国有企业改革中所有权主体经常发生转移，在计划经 济体制下，所有权转移到非所有者的各级行政机构的手中，演化为事实上的部门 所有制和地方所有制，当所有权与行政权纠缠在一起，政府部门往往凭借所有者 身份直接向隶属于它的企业下达指令性指标。（注：参见杨端龙著《股份制与当 代中国企业改革》，中国展望出版社，1992年版，第5～6页。）随着改革的深入， 实行政企分开，将国有企业变为自主经营、自负盈亏的法人实体，特别是《国有 企业法》和《转机条例》的颁布，国有企业拥有了所有者的一切权能，由此导致 国有企业完全处于内部人控制。（注：参见吴有昌：《国有企业内部人控制问题 的成因与对策》，见《改革杂志》，1995年第4期。
）经营者拥有了所有者的全 部权能后，企业的内部控制者（如厂长、经理、董事等）可以名正言顺地操纵企 业，从而为他们基于个人利益或小集体利益损害所有者权益的行为披上了合法外 衣。实践中国有企业的短期化行为不可避免，内部控制者利用职权谋取私利屡见不鲜，而所有者对此却无能为力，只有构成犯罪后才能由司法机关干预。因此， 笔者认为，政府按计划体制全权干预国有企业是不可取的，但现在任由企业内部 人控制同样是非常危险的。
三、重新构建国有企业财产责任的几点设想 （一）国有企业不宜改组为国有独资公司，应继续完善我国的国有企 业制度 尽管现在理论界一致认为国有企业是独立法人，但笔者认为还值得探 讨，而我国的公司一律为法人，这几乎成为共识，笔者也同意公司为法人的观点， 故国有企业保持原有的名称，比改用“国有独资公司”这一概念更贴切一些。另外， 国有企业和国有独资公司实质上并无区别，但改为国有独资公司后内部组织机构 却要作相应的变动，这样又引发了一系列新问题，比如“老三会”和“新三会”的关 系如何处理，怎样在公司组织机构内坚持党的领导等。由于独资公司的性质，缺 少股东会，实质上公司法人治理机构的优势在独资公司里面是无法体现的。即使 在资本主义国家，也存在国有企业。西方的国有企业，主要集中在公用事业及国 民经济的重要领域和部门。与我国的实物形式占有的社会主义国有制不同，西方 大量国有企业是以货币占有即股份化来控制企业，政府作为最大的股东，只负责 高级管理人员的任免。以法国为例，法国对国有经济的管理主要体现在政府所设 计的各种制度上，这种制度既能对国有企业实行严格的监督，又能赋予企业以相 当程度的自主权。政府的所有权体现在主要包括决策权和充分监督权，政府的监 督权集中体现在对企业董事会领导人员的任命和撤销方面，尤其是，政府持股 90％以上的国有企业，由政府直接任命董事会成员。另外就是政府委派经济代表 参加企业董事会，并派出国家的监督员和特派员列席董事会，行使监督权。政府 的决策权体现在有权决定企业投资计划、投资方向和筹资方式。政府对企业行使 监督权的方式一般通过财政部的系统总监、帐目的监督检查和议会的监督。
（注：参见《中国名家谈股份经济》，广州出版社，1997年版，王利群《国有企 业股份制的实质是产权形式的变革》。）从以上资料可以看到，西方国家也有国 有企业，并且有完善的管理制度。“他山之石，可以攻玉”。笔者认为，国有企业 没有必要追求时髦，将名称变为“国有独资公司”，当前国有企业改革的关键在于 完善管理制度，同时对国有企业进行战略性改组。
（二）对国有企业进行战略性改组是重构国有企业财产责任的前提 西方也有国有企业，但数量极少。尽管西方国家曾一度掀起国有化浪潮，法国、英国、意大利、日本等国都相继把一部分重要的经济部门和生产手段 国有化，它包括了银行、保险、铁路、电力、煤炭、煤气、飞机制造、钢铁等部 门中的一部分或全部企业，这使得西方一些国家的国有经济的比重有所提高。然 而，近些年来，由于国营企业效率不高等原因，日本、法国等许多国家的国营企 业纷纷改为股份公司，由私人经营，私营化成为资本主义发展的一个明显趋势。
（注：参见黄速建著《公司论》，中国人民大学出版社，1989年版，50～51页。） 我国的国有企业与西方的数量极少有明显不同，那就是数量极其庞大，遍布国民 经济的所有领域和行业，据有关资料统计，全国有四、五十万家国有企业，固定 资产达二万多亿元，在国民经济中的比重占绝对优势，没有任何一种经济成份能 与之匹敌。如此众多的国有企业都由国家承担无限责任，显然会导致“大锅饭”， 企业动力不足的问题，故国家为解决这一问题，将所有者的全部权能下放给企业， 让其自主经营，自负盈亏，成为独立法人，其后果又导致了经营者大肆侵犯所有 者权益的行为。怎样解决新问题？现在中央提出“对国有企业进行战略性改组”， 我觉得这是国有企业改革的必由之路，相当科学。所谓战略性改组就是重新调整 全国所有的国有企业的结构、布局和数量，让国有企业从竞争性行业全部退出， 调整后的国有企业只限于涉及国家安全、国防尖端技术的企业，具有战略意义的 稀有金属的开采项目，以及必须由国家专卖的企业和行业。这样一来，就只剩下 极少数关系国计民生的国有企业了。在这种基础上，国家作为唯一的出资者对国 有企业直接经营，并承担无限责任就具备了必要条件。
（三）国家对国有企业债务承担无限责任是重构国有企业财产责任的 核心 国家作为国有企业的唯一所有者，不可能放弃对企业事务的干预，正 如私营企业中的业主和合伙人一样，必定会事必躬亲，或在严格限制委托人权限 的前提下委托他人经营，以便最大限度地保障其财产和安全。因此国家作为唯一 出资者，必定享有重大决策、投资收益、选择管理者等出资者权利，这符合权利 义务一致的原理，也是维护所有者权益的必然要求。（注：参见《南京大学学报：
哲学、人文、社科版》，吴建斌著《试论我国公司中国家股股权的法律地位-兼 论〈公司法〉第 4条的完善》，1997年第4期，第118页。）按现行法律规定，国 有企业作为独立法人，可以依法破产，但破产的实质已演变为逃债，如前所析， 也就是国家欠民营企业、个体工商户的债务不须清偿，这样的直接后果是损害非 国有企业的债权利益，其最终后果是损害国家信誉。此外还有一个严重后果就是 导致经营者损害所有者权益的行为有恃无恐。因此，笔者认为按照一人公司理论， 从保护所有者权益的需要出发，否定国有企业的法人人格，由所有者对国有企业所负债务承担无限责任来重构国有企业的财产责任模式，并在此基础上，参照法 国等西方国家的经验，重新构建国有企业的经营管理制度是国有企业改革的必然 之路。
阳东辉