对工商行政管理几个问题的探讨
对工商行政管理几个问题的探讨 ●宋晶张淑范 ***总书记在党的十五大报告中提出“要加快国民经济的市场化进程”,并 提出“要充分发挥市场机制的作用,健全宏观调控体系”。这一阐述无疑意味着改 善和加强宏观调控仍将是今后我国构建社会主义市场经济体制的重要内容。而从 宏观调控的职能来看,不仅计划、财政、金融等支柱性调控职能要不断地改进和 加强,加强经济监督、尤其是加强市场监督职能也是其中的重要组成部分。在这 一背景下,如何科学正确地认识工商行政管理这种职能的性质,如何正确估价工商 行政管理职能发挥的现状,在加强宏观调控体系建设中如何强化工商行政管理,这 些问题不仅是探求加强和改善宏观调控的对策所必须解决的,也是充分发挥工商 行政管理职能、建立有权威的市场监管执法机构所必需的。本文拟就上述几个问 题作一探讨。一、工商行政管理属宏观调控的职能之一 对经济进行宏观调控是国家的重要职能,如果说在市场机制被捧为“万能” 时期这种职能还受到排斥的话,那么在商品经济日趋发达、市场绝非万能且存在 严重失灵的今天,国家的宏观调控职能已普遍受到世界各国的重视,且各国都在采 取措施强化对经济的宏观调控。宏观调控是由若干政策措施、调控手段和调控职 能构成的体系。从政策措施来看,主要包括财政政策、货币政策、产业政策、收 入政策、经济增长政策、人力政策及消费政策等宏观和微观的政策;从调控手段 来看,主要包括经济手段和法律手段及必要的行政管理;从调控职能来看,主要包 括计划、组织、协调、控制等经济管理职能和经济监督职能。工商行政管理作为 主管市场监督管理、维护市场经济秩序的一种职能,对性质界定人们的看法基本 相同,即属国家宏观调控体系的重要组成部分,但这种性质究竟从哪些方面体现, 或者进一步说工商行政管理究竟如何发挥宏观调控的作用,人们对这些问题的认 识并不一致。笔者认为,就工商行政管理的职能范围和其承担的任务而言,其宏观 调控性质主要体现在以下三大方面: 1培育市场,促进完备市场体系的构建。市场的发育成熟及完备的市场体系 的形成既是市场经济体制的典型特征,也是其赖以运作的基础。凡实行市场经济 体制的国家,都把促进市场的发育、构建市场体系作为国家进行宏观调控的重要 内容。在我国,由于计划经济体制的多年束缚,市场发育十分滞后,以统一、开放、 竞争有序为特征的市场体系远未形成。因此通过国家的经济管理职能促进市场的发育和市场体系的尽快形成,不仅是当前政府对经济进行宏观调控的重要内容和 目标,也将是今后相当一段时期的重要任务。这被有些人称为是当代中国发展市 场经济的基础性工作。工商行政管理作为我国市场监管的职能,培育市场、促进 市场发育可以说是其职能中的题中应有之义,这不仅表现在工商部门参与培育各 种具体的交易场所(在办管分离体制下不再直接建设交易场所),更重要的表现在 工商部门立足本职规范各类市场主体和市场客体,促进市场主体的成熟,推进市场 规划的健全和完善,即从更高层次上促进市场的发育和成长。
2控制市场主体准入,从特定层面执行国家的产业政策。产业政策是市场经 济体制下国家对经济进行宏观调控的重要方式和手段,也有人认为是国家进行经 济管理的高级形式,主要包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策等,其 中核心是产业结构和产业组织政策。目前我国已经逐步认识到了产业政策的重要 性,并已经开始运用产业调控经济运行。工商行政政管理以其特有的职能可以说 正是国家产业政策的实现形式或实现工具。如比根据国家的产业布局、产业结构 目标,通过市场主体登记职能,控制市场主体进入的数量、规模及结构,从而实现产 业布局、产业结构的目标;通过控制市场主体进入市场的规模条件,实现产业组织 的合理化,实现生产规模适当集中和规模经济的要求;还可通过制止不正当竞争、 限制竞争及反垄断,即规范市场交易秩序,同时也保持经济的适度竞争,从而实现 国家的产业组织政策目标。仅从这一点讲,工商行政管理是通过管理微观主体、 进而达到实现宏观调控的目标,其管理层次是很高的。
3规范市场竞争和交易行为,维护正常的市场秩序。经济运行需要正常的市 场秩序,而正常的市场秩序尽管依靠市场主体的自觉、自律行为有进也会形成,但 由于利益机制的趋动及个体利益与社会利益的冲突等原因往往不会自发形成,它 既需要作为经济运行规则的法律、法规的明确规范,同时更需要作为经济管理机 关的国家通过宏观调控强制确立。因此不论实行什么样经济体制的国家,都把维 护正常的市场秩序作为其宏观调控的重要内容。工商行政管理作为专司市场监管 和行政执法的一种职能,维护正常的市场秩序可以说是其最重要的使命和天然职 责,这也是工商行政管理属宏观调控体系的最重要方面。工商行政管理职能与其 他宏观调控职能的最主要区别也在于此。工商行政管理所应维护的市场秩序主要 体现在三个方面:进出市场的秩序、市场竞争秩序和市场交易秩序,以确保市场统 一开放,公平合法,竞争有序。
由上述三个方面可以看到,工商行政管理是我国宏观调控的一种重要职能, 是我国宏观调控体系中不可或缺的组成部分。党的十五大报告提出要发展各类市场、完善生产要素价格形成机制、清除市场障碍以尽快建立统一开放、竞争有序 的市场体系以及健全市场规划、加强市场管理,从而为“进一步发挥市场在资源配 置的基础性作用”创造条件。这些规定无疑为专司市场监督管理职能的工商行政 管理提出的发挥作用的要求和方向。现在我们应该认识到,维护正常的市场秩序, 不仅是完成工商行政管理职能本身的需要,同时还有更深刻的意义,那就是履行国 家宏观调控应有的职能。从这个意义上讲,工商行政管理职能的任何不到位,执法 力度的不够从而导致市场秩序的混乱,不仅是工商行政管理部门本身的失职,更涉 及到国家宏观调控的效果,进而影响整个国民经济的正常运行。
二、对现阶段工商行政管理职能发挥状况的基本分析 改革开放的十几年,我国工商行政管理事业得到了飞速发展,尤其自党的十 四大以来,我国工商行政管理工作经历了前所未有的巨大变化。可以说是社会主 义市场经济体制的确立为工商行政管理事业的发展提供了广阔的天地。与此同时, 工商行政管理工作也为我国商品经济的不断趋向繁荣和市场经济的发展做出了 卓越贡献,发挥了重要促进作用,也为我国国民经济的健康、有序运行发挥强有力 的规范效应,主要表现在:第一,在准入职能方面,工商行政管理为规范市场主体,促 进市场主体的发育成熟和其合法性,把好市场准入关从而维护正常的市场进入秩 序发挥了重要作用;第二,在监管职能方面,工商行政管理履行了政府对市场主体 的交易和竞争行为进行监督管理的职责,发挥商标管理、广告管理、合同管理、 市场管理等作用,为使市场主体的市场行为符合市场规则要求,为创制有序的市场 环境,从而促进国民经济的健康、有序发展发挥了重要作用;第三,通过培育监管等 方式促进市场的发育和市场体系的形成,为市场经济体制的建立发挥基础性作用, 这突出地表现在工商行政管理部门运用自身职能促进各类消费品市场和部分生 产资料市场的发展、完备方面,尽管在当时主要是通过既管市场、又办市场的方 式培育市场的,但无论如何,工商行政管理部门在我国市场的发展上功不可没;第 四,在执法职能方面,工商行政管理部门按照国家有关法律、法规规定的职责和权 限,严格执行法律,依法监管市场,保证了国家法律、法规的贯彻实施,维护了国家法 律的严肃性;第五,在保护职能方面,工商行政管理部门通过对市场交易和竞争行 为的监管及对违法行为的查处,有效地保护了生产者、经营者、消费者的合法权 益,进而进一步发挥了对市场的规范效应,同时也有效地维护了正常的市场秩序和 社会秩序。
在看到近些年工商行政管理事业迅速发展、为我国社会主义市场经济的发 展发挥历史性作用的同时,我们也必须承认,尽管工商行政管理已经纳入了我国的宏观调控体系并为宏观调控的加强和改善发挥了重要作用,但工商行政管理尚没 有充分发挥国家赋予的宏观调控职能,其蕴含的巨大管理能量或其应该发挥的职 能作用还没有充分地发挥出来。换言之,在加强国家宏观调控的形势下,工商行政 管理所处的地位与其应该发挥的职能作用是不相称的。主要表现在以下几方面: 1尽管工商行政管理的市场准入职能可以发挥使产业结构、产业组织及产 业布局合理化的作用,同时企业登记制度由审批制向准则制的转变也为工商行政 管理调控产业结构、产业组织和产业布局提供了前提条件,但由于工商部门自身 在观念、能力等方面的欠缺及市场发育不健全等原因,工商行政管理并未实现这 种高层次的管理,工商行政管理也并未完全成为国家产业实施链条上的重要一环, 以致有些人至今还认为工商部门就是盖图章、发执照、干些程序方面工作的部门。
因此,当务之急是使工商行政管理的企业登记职能能着眼于国家产业政策的实施、 在高层次上强化登记管理。
2由于体制制肘、市场主体不完全成熟、工商管理能力与所承担的职能失 衡等原因,工商行政管理的效果还不十分理想,有时管理力度不够的问题比较突出, 使市场秩序并未达到最佳状态,有时甚至还比较混乱。如假冒伪劣商品仍时而充 斥市场,商标侵权行为仍时有发生,不正当竞争行为有时仍很猖獗,不规范的市场 主体及市场主体的不规范行为仍时有出现等。这不仅使工商行政管理的效率大打 折扣,也使工商行政管理还不能完全满足市场经济发展的需要。
3在工商行政管理监管整个大市场以及监管领域、监管对象及监管层次都 发生深刻变化的情况下,工商监管的方式方法还未发生相应的转变,具体表现在一 些地方的工商部门仍陷入微观管理领域而不能自拔,从而放弃从高层次上监管市 场。比如在对市场的培育方面,一些部门仍囿于管理集贸市场或仍习惯于用管理 集贸市场的方法(如进驻式管理)管理整个市场,而不是从促进市场主体的成熟、规 范市场客体、推进市场规则的健全等高层次上培育市场;再如一些部门仍完全习 惯于那种“重点整治”或“集中治理”式管理方式而放弃或放松应有的日常监管。这 些都在一定程度上钳制了工商监管效能及执法水平的提高。
三、强化工商行政管理的思路 近些年随着市场经济的不断发展和工商行政管理职能及任务的重化,如何 强化工商行政管理问题已经引起了人们的极大重视,人们也提出了种种对策并切 实采取了有效措施,如逐步完善工商行政管理体制、加强工商行政管理的法制建 设等。应该说,这些措施是绝对必要的,也是非常有效的。针对上述工商职能发挥存在的主要问题,笔者认为,除了在完善体制、强化法制等方面继续努力外,当前应 着重于以下几方面: 1转变观念,即深刻认识工商行政管理在国家宏观调控体系中的重要地位 和所肩负的崇高历史使命。转变观念作为强化工商行政管理的对策之一,这几年 也一直在强调,但通过实践我们可以看到,这一问题并未从根本上得到解决。比如 对监管社会主义大市场的深刻内涵还缺乏准确的把握,仍停留于监管集贸市场而 不能自拨就是一个突出的证明。因此,对于习惯了计划经济体制下管理思想、管 理方式方法的广大工商管理干部尤其是基层工商干部来说,转变观念不是一蹴而 就而是一个长期渐进的过程。当前,转变观念就是要求广大工商干部深刻理解和 准确把握社会主义市场经济体制的内涵,认清工商监管社会主义大市场的深刻内 涵和重要意义,调准管理观念和管理思想,自觉提高管理层次,从狭隘的监管集贸 市场和个体私营经济的管理模式中摆脱出来,增强监管的自觉性和准确性,防止 “穿新鞋走老路”。
2优化监管的外部环境。工商监管总要在一定的环境中进行。这个环境涉 及的因素主要包括:有关的政府部门、执法的手段、管理经费、管理对象对管理 主体的认同及其成熟程度等。不可否认,尽管工商部门行使监管职能的内外环境 从总体上说是好的,但也存在一定问题,而这些问题又会不同程度地制约监管职能 的有效发挥。这些问题主要包括:(1)经常受到来自地方政府的地方保护主义的干 涉,从而阻碍工商部门的严格执法;(2)由于财政经费的不足,使得工商部门一直受 到管理经费不足及干部工资、福利待遇无法落实的困扰,从而使工商部门不得不 把筹集经费和解决工资、福利问题作为优先考虑的目标,这无疑会因目标的多元 化而制约管理的效果(市场管办难以脱钩、工商部门难以割舍管集贸市场和个体 户主要就是因为经费的困扰);(3)执法手段不强,如工商监管所必须的查封、扣压、 冻结等强制手段不具备,使监管力度大打折扣;(4)有关的职能交叉部门由于利益、 权力的碰撞,有时互相制肘,从而影响监管效果;(5)市场主体不成熟,有时对工商监 管缺乏认同感,甚至产生抵触,这也会严重影响监管效果。因此,要强化工商行政管 理,必须改善监管的外部环境,使工商部门在一个较为宽松的环境中发挥职能作用。
改善或优化监管环境,主要解决好以上五个问题,即消除地方保护主义的干涉,解 决困扰工商部门的经费不足问题,赋予必要的强制监管手段,加强与各有关的职能 部门的配合和协调,促进市场主体的尽快成熟。
3提高监管效率。现代市场经济需要高效率的行政管理,这是一条已被市场 经济发达国家的实践所一再证明的规律。一般来说,管理效率高,管理效果自然就好。因此从提高效率角度强化工商行政管理更具有直接的意义。如上所述,目前 工商行政管理职能发挥的效率不能说是很高,而我们往往又忽视从效率角度强化 工商行政管理。在现阶段,提高工商监管的效率,应主要从以下几方面着手:(1)提高 干部素质,使工商干部掌握现代市场经济的基本知识,具备管理现代市场经济的能 力。这是一个基础性工作;(2)改革监管方式方法,即按照监管现代化大市场的要求, 调整计划经济体制下形成的不适应市场经济运行需要的监管方式方法。这是提高 监管效率的重要途径;(3)加强对工商监管的监督、考评,完善监督机制,使工商部门 自觉规范市场监管行为并着力提高监管的效率。这几年一直坚持的效能监察应继 续坚持和加强;(4)加强工商形象建设,增强管理对象的认同感,使之自觉接受监管, 并增强自觉守法意识,规范其市场行为。
4加强工商行政管理要与整个宏观调控体系的建设相配套、协调。既然工 商行政管理属国家宏观调控体系的一个组成部分,那么工商行政管理职能的加强 就要与整个宏观调控体系的建设保持协调、配套,在个体突破的同时注意整体推 进:加强工商行政管理的每一步骤都要考虑与其宏观调控的职能、手段相衔接,加 强其他宏观调控职能或手段时也要注意把工商行政管理职能纳入其中,通盘考虑, 防止工商职能与其他调控职能互相脱节,以提高国家宏观调控体系的整体功能。
(作者单位:东北财经大学工商管理学院)(责任编辑:丁秀春)对工商行政管 理几个问题的探讨