法律的预防功能分析论文
法律的预防功能分析论文 一、用立法应对灾害 法律的预防功能实际上就是对未来的风险和危机进行管理，要实现这个功 能，必须要有应对可能发生的灾害和危机的相应准备。自2003年非典疫情后，中 国在应对各种突发性事件方面出台了相关法律规范。2006年1月出台了《国家突 发公共事件总体应急预案》，根据2007年5月国务院应急管理办公室发布的信息， 为了应对突如其来的事件，国家已经发布一系列应急预案，包括：国家自然灾害 救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害 应急预案、国家处置重特大森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、 国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家 海上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积 停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保 障应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援 应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家重大食品安全事故应急预案等。待发布的还有：国家粮食应急预案、国家金融突发事件应急预案、国家涉外突发 事件应急预案等。
但我们面对的问题是这些法律能否得到执行。如果制定法律仅仅是为了装 点门面，那么法律就只能是纸上谈兵，而无法走向实际的生活；
法律就只是事后 效应，只能是惩治的工具。在此，不妨以《国家自然灾害救助应急预案》为例加 以分析。
2005年国家公布并实施的《国家自然灾害救助应急预案》分为总则、启动 条件、组织指挥体系及职责任务、应急准备、预警预报与信息管理、应急响应、 灾后救助、附则八大部分。该应急预案对自然灾害发生前的预防和自然灾害发生 后的应对及处置灾后救助作了全面的规定，对中国国情复杂的状况也有充分的估 计，该预案规定：“本预案由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室负责 管理。预案实施后，减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室应适时召集有 关部门和专家进行评估，并视情况变化做出相应修改后报国务院。各省、自治区、 直辖市自然灾害救助应急综合协调机构根据本预案制定本省(区、市)自然灾害救 助应急预案”。根据此规定，各省、市也都制定了相应的应急预案。如河南省在 2005年《国家自然灾害救助应急预案》印发后，省民政厅起草了《河南省自然灾 害救助应急预案》，征求有关部门意见后报省政府。省民政厅印发了《河南省洪涝灾害救助预案》，各省辖市也以政府或民政局名义出台了当地的自然灾害救助 应急预案，全省共制定与自然灾害救助应急有关的预案26个，与自然灾害救助应 急工作有关的法规、文件、规划8个。
又如宁波市依据《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救 助应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省自然灾害救助 应急预案》、《宁波市突发公共事件总体应急预案》等有关法律、法规，制定了 《宁波市自然灾害救助应急预案》，它的具体编目基本是把《国家自然灾害救助 应急预案》细化。
二、用执法应对灾害 当前，各地政府在立法的细化方面都有不错的业绩，但在具体执行环节上 存在很多问题。其中最迫切需要加以完善的是应急准备制度。应急准备分为资金 准备、物资准备、通信和信息准备、救灾装备准备、人力资源准备、社会动员准 备、宣传、培训和演习等。
资金准备制度的完善方向是：①按照救灾资金分级负担的原则，市和县 (市)、区财政都应按一定标准储备大灾预备金，做到专款专用、专账管理。②各 级政府应根据财力增长、物价变动、居民生活水平实际状况等因素逐步提高救灾 资金补助标准，建立救灾资金自然增长机制。③大灾预备金主要用于灾时和灾后 基本生活救助，遇重特大自然灾害救灾预备金不足时，各级财政应及时调剂救灾 资金，确保灾民生活。
物资准备制度的前提是整合各部门现有救灾储备物资，分级、分类管理救 灾储备物资和储备库。在此基础上应做到：①按照救灾物资储备规划，建立健全 市救灾物资储备库，灾害多发县(市)、区建立健全物资储备库、点，各级储备库 应储备必需的救灾物资。②每年年初购置必需的衣被、净水器等救灾物资。③建 立救助物资生产厂家名录，必要时签订救灾物资紧急购销协议。④灾情发生时， 可调用邻近民政部门救灾储备物资，沿途免收道路通行费。⑤建立健全救灾物资 紧急调拨和运输制度。
通信和信息准备制度的完善方向是：①建立覆盖市、县、乡镇(街道)三级 的救灾通信网络，确保市政府及时准确掌握重大自然灾害信息。②建立部门间灾 害信息共享平台，提供信息交流服务，形成信息共享机制。③各电信运营企业应 依法保障灾害救助工作的信息畅通，积极做好通信应急物资储备工作。救灾装备准备制度的完善方向是：市各有关部门应配备救灾管理工作必需 的设备和装备；
市民政局、灾害频发县(市)、区民政局应配备救灾必需的设备和 装备。
人力资源准备制度的完善方向是：①完善民政灾害管理人员队伍建设，提 高其应对自然灾害的能力。②建立健全专家队伍。组织民政、卫生、水利、气象、 科技、海洋、国土资源等各方面专家，重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及 灾害管理的业务咨询工作。③建立健全与军队、公安、武警、消防、卫生等专业 救援队伍的联动机制。④培训、发展非政府组织和志愿者队伍，并充分发挥其作 用。
社会动员准备制度的完善方向是：建立和完善社会捐助的动员机制、运行 机制、监督管理机制，规范突发自然灾害社会捐助工作；
规范救灾捐赠的组织发 动、款物接收和分配以及社会公示、表彰等各个环节的工作；
在已设立社会捐助 接收站、点的基础上，继续在有条件的乡镇(街道)建立社会捐助站、点，健全经 常性社会捐助接收网络。
宣传、培训和演习制度的完善方向是：①开展社区减灾活动，利用各种媒 体宣传灾害知识，宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保 险的常识，增强群众的防灾减灾意识。②市民政局每年至少组织1次县级灾害管 理人员业务培训。③在灾害多发地区，根据灾害发生特点，指导各地组织开展救 灾演习，检验并提高应急准备、指挥和响应能力。
除了全面完善的法律规定外，执行也是关键。现实的情况往往是法律的规 定和现实的执行相脱节。以此次汶川地震为例，由于平时极少发生重大的自然灾 害事件，人们对地震灾害预防的重视程度就显得不够(例如房屋建设的防震等级 不够)，结果造成了重大的人员财产损失。
我国是一个多自然灾害的国家，而且，自20世纪90年代以来进入了新的自 然灾害多发期，呈现极端性气候事件频次增加、损失加剧、灾害连锁反应、多灾 并发等特点，年均灾害损失比20世纪80年代高出40%。据有关部门预测，今后一 段时期，我国气候仍将持续异常，所以更应加强平时的防范工作。完善的法律制 度配合不打折扣的贯彻执行，才是有效应对灾害的最好方法。
摘要：法律是通过一种规则使人们的行为按照一定的方向和轨迹行进，以期达到预定秩序，而自然灾害则是人们的无准备的行为所产生的一种破坏性后果。
为了避免破坏性后果的发生，或使破坏性后果减少到最小，就需要用法律规制人 的无准备行为。从这个意义上说，法律的预防性功能更能达到法律的自为状态。
要实现法律的这种预防性功能，不仅要对违法行为进行制裁，更为重要的是执法 主体要切实地执行法律的规定。
关键词：法律；
预防功能；
自然灾害；
执法