浅议立法的准备阶段
浅议立法的准备阶段 立法准备阶段是整个立法过程的前期准备阶段,它在整个立法环节中起着 重要作用。而我国的立法准备阶段不论是在理论研究,还是在实践上都处于起步 阶段,许多制度尚处于探索和逐步确立的过程中。本文试图对我国立法准备阶段 的现状与所存在的问题做一些分析,并阐释立法准备阶段应坚持的两个基本原则, 并相对这些问题提出一些改革与完善的对策。关键词:立法准备阶段 民主化 制度化 立法是整个法治建设的重要一环,因为不论建设法制,还是实行法治,首先 都要立法。而立法准备阶段作为立法过程的第一个阶段,其作用可想而知,但是有 很长一段时间,对于立法过程特别是立法准备阶段,法学界研究甚少。虽然随着法 制建设与法学理论的发展,人们已经对此予以注意,有了一些研究成果,但是相对 于实践需要,理论研究仍显得过于苍白。因此,研究立法准备已成为推动中国立法 健康发展的迫切需要。
一、 立法准备阶段的含义与价值分析。
周旺生在《立法学》中认为“现代立法活动过程中的立法准备,一般指在提 出法案前所进行的有关立法活动,”是“为正式立法提供或创造条件的活动,是为正 式立法奠定基础的活动。”①由这个定义我们可以看到,立法准备是整个立法过程 中的第一个环节,它的最终结果直接为进入下一阶段的立法运作过程服务,是整个 立法过程的奠基石。
立法是一个过程,作为立法过程的初始阶段,立法准备也是一个过程,这一 过程由几个小的环节组成。通常来说,立法准备阶段要经历以下几个步骤(1)立法 预测,立法规划(2)确定立法项目(3)采纳立法建议和创议(4)确定法案起草组织和 程序(6)起草法案。另外,法的清理,法的汇编和立法信息反馈中包含旨在为法的制 定和变动服务工作,也是立法准备活动的内容。这其中的立法预测,编制立法规划, 形成立法创议做出立法决策,属于宏观上的,从大的方面解决立法的问题。其余的 则是从微观上入手,确定怎样进行法案的准备工作。因此,实质上立法准备阶段应 该可以分为这样两个步骤:(一)对于某一类事项、某一类社会关系,政权机关是否 应当初步决定将其纳入法所调整的范围;(二)是对于已初步决定将其纳入法所调 整的事项,如何拟就最初的文字规范。反映到立法准备过程中,就是做出决策和起 草法案的两个步骤。②对于立法准备阶段的价值,周旺生教授在《立法学》中作了如下精彩论述 而被从多学者所引用:“在有的国家,法案提交立法机关或立法主体审议、表决,往 往只是或主要是履行法定程序,并不能真正决定该法案能否正式成为法,因为能否 成为法,在立法准备阶段就已有定夺或至少大体上已有定夺了。” “就法治发达国 家和法治不发达国家相比,后者的立法准备比前者的立法准备活动过程中的地位 更显重要。”确实,在中国这样法制不发达的国家中有这样一种现象,立法程序规定 的很具体,很充分,但实质上不过是一种形式,一种花架子,最后通过的立法基本上 仍保留在立法准备阶段的结果。③这是法制不健全的表现,也是我们必须注意与 改正的一点。由上面我们对立法准备阶段的分析,我们应明确作为准备阶段有两 个主要功能:一是提出某种或某个法的立与不立,二是形成草案。这两个过程是立 法程序的准备,而不是实质意义上的立法。做到这一点应是建立在整个立法机制 健全的基础上。我们在认识立法准备的价值上要注意以下两点:(1)要认识立法准 备重要作用,注重对其价值与制度的研究(2)不能事实上在立法准备阶段已决定立 法的命运。划清准备阶段与立法程序的界限。做到立法准备阶段与其余阶段的合 理分工。
二、我国立法准备阶段的现状 对于我国立法准备的研究,笔者认为其正处于刚刚起步的阶段。虽然已有 所重视,但是还欠完善,不能完全适应现实的需要。具体表现在关于立法准备的阶 段的一些细节问题并没有专门的着述来指导,专门探讨此一问题的文章也少之又 少。其实,国外对立法准备阶段的研究已日臻成熟,已有许多有关专门关于立法规 划与立法起草的着述。由此我们也可以看出国外对立法准备阶段的重视程度。由 此我们可以看到关于这方面的研究是迫切的;而面对于如此开放的世界,借鉴别国 经验也是必须的,笔者认为现如今翻译有关着作的需要也是迫切的。
n 在其它法律法规中,只有国务院通过的《行政法规制定程序暂行条例》第5 条第6条把立法规划作为立法准备的一个重要环节规定下来。地方上,上海,吉林等 地曾作过专门的立法规划设想。河北等地在地方立法条例中专门规定立法准备一 章,可以说都是对立法准备阶段的有益探索。但与法制发达国家相比,其制度的规 定还有很多不足。其制度的规定只是零散的,并没有形成一个体系。对于完善我 国立法来讲还是远远不够的。三、 完善立法准备制度应坚持的原则——民主化与制度化 这两个原则是应该体现在整个立法过程的原则,但在立法准备阶段,坚持民 主化与制度化更具特殊意义。由前所述,我国的立法准备制度不论是在理论上还 是在实践上都有它的缺陷与不足,立法准备的民主化与制度化程度还相当不够。
立法准备中往往是由当权者一言决定立与不立。而现代的民主,要求立法过程中 要“主体的广泛性,行为的制约性,内容平等性和过程的程序性。”⑤纵观我国立法 准备的现实状况,我国在此方面做的还是远远不够。
立法准备阶段的民主化原则体现在第一个主要步骤中,即对于某一类事项, 某一类社会关系,政权机关是否应当初步决定将其纳入法所调整的范围这个步骤, 这是决定法立与不立的重要步骤。从一定程度上讲,它决定着法的命运。对于这 样重要的权力,如果过于集中,且无制约所滋生的无疑是腐败,因此立法从源头上 把关的最好方式就是坚持立法准备的民主化。体现在第二个步骤上,主要是立法 起草主体不仅是素质要高,而且在起草过程中不仅需要有高素质的法律工作人员, 还要有有关部门的专家,学者参与其中,以提高民主化程度。同时也有利于提高立 法质量。
议事公开是立法准备民主的一个基本要求。⑥一旦立法程序的公开性丧失, 则民主的通道被堵塞,民主也就成为一句空话。在立法准备阶段,立法计划与规划 的公开应成为一种制度。不论是法律还是法规的规划都应让人们了解,起码是让 涉及到其利益的公民与机关了解。这样议事公开的途径不应仅是公布或让大家查 阅,最重要的是运用调查、咨询、听证的一些方法。只有这样,才可以为更多的人 参与其中而建立条件。
对于立法准备阶段应坚持的原则,我认为还应包括立法准备的制度化。立 法准备制度化是民主化的前提与必然归宿。我们知道立法的准备阶段的民主必须 由适当的程序和各种体现民主的制度完成。如这些程序与民主的制度不形成制度, 则无从保证民主的实施。就立法准备阶段,我认为应该包括以下几个方面: 1、 明确立法准备活动的主体 从上文我们可以看到对立法的民主化要求第一条就是“主体的广泛化”,这 就需要我们的立法给予更多的人与机关权力,使他们可能参与其中来,但对于整个 立法准备制度,重要所要关注的是专门从事立法准备活动的有权机关。对于这一 点,中央与各地方做法不一。但要明确的一点是不论由谁充当这个机构。其中的组成人员都需要有专业的素质。我们所要建立起来的立法准备应把这重要的一点 予以规范。不仅必须有专门的立法人才,还要聘任其它各方面的专家。⑦ 2、 具体规定立法准备阶段的相应程序 由本文前面的阐述,相应的立法准备阶段的有权机关,工作任务主要有四 项:(1)进行立法预测工作(2)进行立法规划工作(3)进 3、在立法准备阶段制度化过程中应注意的一个问题。
有学者指出,如果建立完善的立法准备制度,那就应该是一个完善的环节的 组合,如果所有立法都适用同样的程序,让它们都经历过所有的环节与步骤,那么 势必造成人力,物力的浪费。而且如果听证咨询等程序在立法准备阶段介入过深, 使立法准备在形式上更加完善,那么会不会已经行使了立法的正式程序的功能,造 成类似于经济建设中的“重复建设”这样的一种浪费呢⑧笔者认为这种提法是有 道理的。听证,咨询等程序介入立法程序,是立法的民主化的要求,自不必说,但在设 置“准备阶段”的任务时要注意,解决这一问题的根本出路还是要摆正立法准备阶 段的位置。此时,我们不能拘泥于一套死的制度之中,而是应该相应的设置出各种 不同法律的制度,分别加以适用。对于重要的关系国计民生的一些法律应该慎重, 设置的制度也尽可能完备。而对于一些较小,或非常急需的法律、法规则不必要 经历所有的环节,步骤,但是也应该规定相当的必须环节。我们应该把立法准备阶 段放入整个立法过程的大环节中去考察,摆正其位置,不能无视他的存在,但同时 又不能大包大揽,行使其它阶段的功能。笔者认为只要完成上文所说的立法准备 阶段的两个基本功能就可以达到实现其制度化的目的了。
四、 结语 综上所述,立法准备阶段是立法过程中的必不可少的阶段,在理论与实践中 都有丰富的内容。但由于笔者水平所限,只能做一些粗浅的论述。而且,对于立法 准备阶段的理论研究,在中国来看还并不完善。对于提高立法准备制度乃至于整 个立法学的研究,以促进我国法治建设的发展,所最急需的还是大量的懂得立法学 理论的人才,真正搞立法学研究的学者,无有此二者作为基础,这个制度将无从起 步。