试论彩票制度的法律问题及其完善
试论彩票制度的法律问题及其完善 引言 当前，彩票管理中存在的问题体现在：个别地方和部门未经批准擅自发行 或变相发行彩票；一些彩票发行与销售机构擅自改变彩票的发行方式和游戏规则， 或在宣传中发布可能误导公众的信息；
个别地区存在私彩、代销境外“六合彩” 等非法行为；
彩票发行管理办法、资金和财务管理制度不尽完善，发行费用比例 过高；
彩票公益金的使用范围过于狭窄等五个方面。
正文 彩票最早出现在二千多年前的古罗马，到了15世纪上半叶，这种筹款的有 价证券在欧洲大陆流行起来，有的是政府主办，有的由私人发行。目前，彩票业 遍布世界一百一十多个国家，1996年，全世界彩票销售量达1200亿美元。成为公 认的“第六大产业”。据有关资料显示，自1987年7月27日我国开始发行福利彩票， 1994年发行体育彩票。迄今为止，通过发行彩票累计筹集社会公益金已达到572.5 亿元。2001年中国的福彩、体彩两支彩票销售总额达到了289亿人民币，但这也 只是相当于美国加州一年的彩票销售额。到2003年即增长到了400亿元，几十万 人的从业人员，彩民人数发展迅速，目前粗略统计接近1亿人。一些业内人士估 计，未来10年我国彩票市场规模有可能扩大到1000亿元。中国的彩票市场有着非 常惊人的潜力。
彩票是一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏。虽然从本质 上来讲彩票业并不能创造价值，但作为一种社会资源重新配置的手段彩票业已成 为政府筹集社会公益资金的一个重要渠道。由于彩票可以缓解政府财政压力，造 福社会公益事业，因此，如今世界大多数国家和地区都发行彩票，涉及社会福利、 公共卫生、教育、体育、文化等多个领域，发行规模非常大，以致许多学者称其 为“第二财政”。彩票市场是金融市场的重要组成部分，彩票是一种特殊的金融工 具。同股票、债券、基金一样，发行彩票可以持续、反复地筹措和吸纳社会闲散 资金，素有 “微笑的纳税女神”和“无痛的税收”之称。但它只反映购彩者和彩票 发行者之间潜在的可能的奖金分配关系，彩票对购买者的回报是建立在概率基础 上的，而不是建立在经济效益上。从这个意义上说，彩票是一种“或然价证券”。
彩票在我国现阶段更是发挥着重要的作用。自1998年下半年，我国实行积 极的财政政策以来，经济飞速发展。然而，目前我国的积极财政政策是以国债政策为主通过扩大国债发行规模，筹集更多的资金，以加大公共投资支出。但从动 态趋势来看，我国国债发行规模自1994年以来以30%的速度急速扩张，正面临着 巨大的压力及与日俱增的财政信用风险。尽管与国际相比较，我国目前的国债负 担率尚不算高，但我国中央财政的债务依存度却明显偏高，且有不断攀升的趋势， 中央财政正面临着严峻的债务风险。不仅如此，由行业主管部门、政策性银行发 行的由政府担保的建设债券和金融债券，由于政府对其偿还存在一定的责任，因 而实际上已属于“准国债”的范畴，这势必加重政府财政的风险。而要从根本上降 低国债规模扩张带来的风险，发行彩票无疑是一种非常好的方式。[1] 彩票的发售属于筹资性质，一般由政府或政府授权机构控制使用，支持公 益事业发展，没有支付股息、债息等压力，基本上是无偿的。总之，彩票是一种 特殊的金融工具，其间接的经济效益更是瞩目：其一是可以促进消费，拉动经济 增长点。其二是它把个人手中的闲散资金导向社会福利事业，实现了第三次分配， 增强了社会稳定功能，具有帕累托改进的性质。
正因为彩票在财政法上的力量是巨大的，它不仅是一种无偿的吸纳闲散资 金的渠道，并且对社会公共事业有着举足轻重的作用，各国政府均将彩票的发行 或监管权掌握在自己手中[2]，一方面是要实现彩票制度建立的公益目的，另一 方面也是为了防止彩票在私人手中，走向暴利的反面，引发社会秩序的混乱。因 而从彩票的特点来看，无一不与国家及政府作用相关，包括：政府把彩票业作为 筹集社会公益资金的重要渠道；
彩票业由政府主办；
国家对彩票发行实行法律保 护，并通过法律进行公众监督与检查；
国家对彩票发行采取一系列优惠政策，使 彩票在社会生活中处于公认合法的地位。
虽然从游戏规则上说，人们购买彩票是基于获利目的的自愿行为，但从本 质上看，发行公益彩票是政府从老百姓手里无偿地收钱，这是国家进行利益再分 配的一种手段。因此发行彩票的决策及实施过程，不是由政府临时决定，而必须 通过法律规定。而政府要实现有效的引导和监管也必然要采用法律的手段来规制 彩票的发行。
无论在国内还是国外，彩票的发展除了健全的法律体系外与任何因素无关。
对于彩票，很多国家都是先立法后发行。政府通过立法的形式给予彩票业以优惠 政策和保护措施，以法律的形式确认彩票的经营管理，从而保证彩票业在法制轨 道内健康发展。然而我国发行彩票十几年来对彩票的制作、发行、兑奖等程序以 及在管理上却一直没有专门的法律，目前所依据的还主要是《中华人民共和国民 法通则》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》等几部法律法规以及国务院及其主管部门 颁布的行政性规章。而且在这些法律法规之中，都只有一些原则性的规定，对具 体程序并没有明确的文字规定。市场经济规律及国家法制建设的完善与发展以及 我国彩票业自身的发展都对彩票的规范管理提出了更高的要求。[3] 然而在彩票问题上还存在着许多的法律空白，不能从法理上系统解释整个 彩票制度。
首先是彩票的定义至今没有在法律上统一。中国人民银行在《关于加强彩 票市场管理的紧急通知》（银发[1995]330号）中对彩票的表述是：“彩票是指印 有号码、图形或文字供人们填写、选择、购买并按特定规则取得中奖权利的凭证。” 而财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》（2002年6月5日）从监管角度 对彩票作了新的定义：“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发 行，供人们自愿选择和购买，并事前公布规则，取得中奖权利的有价凭证。”现 在需要一部位阶更高的法律文件给予彩票一个统一的更具权威性的法律解释。
其次是购买彩票行为的性质问题，是一种赠与还是一种买卖合同，即彩票 是一种特殊商品还是赠与品。这些问题在法律上还没有得到解释。
第三是彩票发行的主体法律必须严格予以限制。彩票发行主体的性质，彩 票发行范围、组织形式、发行方式等都必须以法律条文的形式作明确规定。对发 行主体的限制也包括了对整个发行过程直至最后款项的投放使用的有效监督，以 保证彩票发行主旨的实现，以防公益款项中饱私囊。
自中国恢复彩票业以来，一直由政府设立专门部门进行垄断专营，并同时 大力打击由私人发行的各种“私彩”。而政府采取这种做法的初衷，只有两个可能 的原因，一是担心“私彩”可信度太低，可能给彩民利益带来损失，因此以政府信 誉保证彩票发行的公正合理；
二是政府认为彩票发行是一个有巨利可图的资源， 因此决定利用政府权力垄断经营以独享其利，并将其用于可使社 而即便是政府专营彩票，这其中也存在着许多的部门利益冲突问题。目前， 我国彩票发行由国务院批准，财政部监管，民政部和体育总局为指定的具体发行 部门。除此之外，任何个人、部门未经国务院批准都不得经营彩票。因而北京大 学彩票研究所的沈明明教授认为“我国的彩票其实就是一种典型的部门彩票，而 不是国家彩票”。中国彩票公益金的分配使用由财政部监管调剂，财政部之下由 十大部委分配公益金收入：民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50％，资金用于发展以“安老、扶幼、助残、济困”为主要内容的社会福利事业以及加快体 育事业的发展，弥补经费不足，投入全民健身、奥运争光和办好大赛等项目中；
剩余的50％由财政部向助学、残疾、环保、社保及2008奥运会等八大领域调剂分 配。近些年，教育部、建设部、西部开发办等众多部委纷纷提出要在彩票收入中 “分一杯羹”，要求扩大自己的公益金分配额度，因为“各项公益事业都需要救助”， 这让财政部门很为难。同时，由于作为监管部门的财政部和民政部及国家体育总 局在行政级别上属于平级，因而造成“行政部门监管行政部门”的奇怪现象。行政 部门卷入彩票的发行销售，其中的利害关系和利益冲突必然复杂，因此，协调和 理顺部门与部门之间的关系，是完善彩票发行体制的当务之急。
从各国发行彩票的经验上看，彩票发行不能分“政”，不允许“政出多门”。
如果允许不同彩票竞争，只能驱使经营者竞相提高返奖率，增加销售成本，其结 果必然是降低集资率。因此，各国对彩票的管理都走过一个从分散逐步走向统一 的过程。
除了彩票公益金分配上的利益之争外，还有一些部门提出了发行其他中彩 票的构想。广东省司法厅曾经建议每年发行几期“法律援助彩票”，以及从彩票公 益金中划出一定比例用于法律援助。但是广东省政府的答复是现在国家原则上只 批准发行“福利彩票”和“体育彩票”两类彩票，基本上不允许再发行该两种票之外 的第三种彩票。之前也曾有一些媒体传出过要发行所谓“教育彩票”和“环保彩票” 的消息，得到的是同样的答案。这其中的原因我们不得而知，从其他国家的情况 来看，彩票的种类除了传统型的以外多为福利彩票、足球彩票和六合彩，其他种 类的彩票也并不多见。[5] 最后是关于彩票所得公益金的使用问题，在我国财政法上尚没有一个制度 解决其分配、使用的实体和程序问题。而仅仅规定了彩票发行资金构成比例：返 奖比例不得低于50%，发行费用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于 35%.而这35%的公益金如何使用，在部门间如何分配，申请及审批的程序等都没 有任何法律依据，仅仅靠的是国务院和财政部的行政领导，在实践中造成了很大 的问题，资金使用不透明，部门利益冲突等等。从外国立法来看，法国的彩票发 行，国家收入占27%，并且这部分收人全部纳入国家预算。西班牙足球彩票销售 收人10.98%分配给各省体育管理部门；
六合彩销售国家收入占33%；
国家彩票管 理局每年拟定下年度彩票发行规模，由财政部报议会批准。国家通过发行彩票筹 集的资金全部划入国家基金（彩票收入只是其中一部分）。国家基金的支出由议 会决定。[6]此外，在彩票制度中还有很多基本问题没有解决。财政部彩票管理处处长 邱江涛曾经指出，中国的传统文化及价值观排斥彩票主要因为心理上觉得它是类 似于赌博的行为，我国刑法明确禁止赌博，因此我们需要对赌博的有关定义做一 个司法解释，鼓励与保护正当的彩票业，以更好地支持社会公益事业；
我国反不 正当竞争法在约束商业有奖销售的同时，也就间接地承认了有奖销售的形式，但 又并未具体界定该种形式，导致有奖销售可能成为变相发行彩票。所以，我国的 彩票立法将重在保护彩民的利益外，还有与我国已有其它法律法规的衔接问题。
这其中的重要问题是要防止彩票问题上的道德风险。作为市场经济的一部 分，彩票热说明在社会转型期，人们普遍都有一种期望暴富的心态。面对“潜力 巨大”的彩票市场，如果发行者只埋头大力挖“钱”，而媒体宣传又过分夸大中奖 的一面，把购买彩票当作“百万富翁生产线”，也极容易诱发人们孤注一掷的赌性 和投机心理，从而增加对家庭、社会的负面影响。[7] 除了健全的法律制度，对彩票发行的监管也至关重要，前者是从正面引导， 后者则是从反面防范。世界上许多国家和地区都有专门的法律和机构对彩票行业 进行规范和管理。而我国的彩票发行则没有专门的监管机构，缺乏一定的透明度， 因此不排除有暗箱操作的可能性。由于近些年体彩与福彩的竞争越来越激烈，前 期投入越来越大，获利空间越来越小，代理商从一开始就打奖品的主意，也就是 那50％部分的主意。如果没有有效的监管，彩票的发行将使代理商以损害彩民利 益为代价，为自己牟取非法的利益。同时既然我国允许发行彩票并对其征税，那 么也应该有一部专门的法律来对其进行规范，以保证彩票发行、销售和兑奖等程 序的公平性，维护彩票市场秩序和广大彩民的利益。有学者还建议，中国应效仿 国外有关规定和体制，应该成立类似于“中国证监会”的超脱于部门利益的专门监 管机构——“中国彩票监督管理委员会”，并制定一系列权威性的监管规则，使彩 票市场的监管专门化、制度化和常规化。[8] 随着各国彩票业的发展，国际彩票组织应运而生。目前世界上有两大世界 性彩票组织：Intertoto（国际彩票组织）和AILE（国家彩票组织国际协会）。此 外还有。些洲际彩票组织和地区性彩票组织。经我国外交部批准，中国社会福利 奖券发行中心已于1993年10月加人国际彩票组织，成为正式会员；
并于1994年5 月加入国家彩票组织国际协会，为临时会员，1996年，转为正式会员。因此我国 除了考虑国内具体情况外，还应注意与国际接轨与合作。
结论随着彩票种类和资金流动规模的不断扩大，“彩票经济”在我国经济发展中 的作用越来越大，中国彩票放开发展、走产业化道路的社会条件已经成熟。业内 人士呼吁，针对彩票业制定一部全面化、系统化、规范化的彩票法予以规范，解 决彩票制度中诸多尚未解决的法律问题，是促进彩票产业发展的当务之急。广大 彩民也迫切希望《彩票法》早日出台[9]，切实保护彩民的合法权益，营造一个 公正、公开、公平的环境，推动彩票业的健康发展。尤其重要的是，应当将彩票 的发行正式纳入国家财政体系，让彩票的发行和收益在国家财 「注释」 [1]李树：《发行彩票：推进积极财政政策的策略选择》 载于《改革与理 论》 2003年第9期[2]丹麦：邮政总局是彩票的发行中心。国家授权司法部统一 负责经营彩票的审批权。泰国：国家彩票办公室是财政部属下的国营企业单位。
日本：日本政府指定日本第一劝业银行（现更名为瑞穗实业银行）全权管理日本 全国的彩票发行业务，其他银行不得插手。
[3]丁一：《让彩票走上法轨》 《法制日报》2001年1月07日第七版 [4]张天蔚：《西安彩票案暴露政府信誉的滥用和危机》《北京青年报》 2004年05月07日 [5]德国巴伐利亚州除六合彩、足球彩票外，还发行过幸运彩（收人全部 交给体育或福利组织）、奥林匹克彩票（自1967年7月10日至1974年发行，为召 开奥运会修建体育场而发）、红十字会彩票等。这些彩票都是非常年发行的，通 常为特殊目的而发行。只占全州彩票销售的1%左右。
[6]欧阳卫民：《彩票理论与实践》中国金融出版社[7]当年福建省为建设 省体育中心，在福州市率先发行了全国第一张体育彩票。然而在2000年底福州市 人民政府却下发了一个《关于立即停止发售各类彩票的紧急通知》，其官方解释 即为担心在过年期间发行彩票会加重民众的投机心态，造成社会秩序的混乱。
[8]法国的彩票发行公司组成了“游戏集团” .但作为国有企业，游戏集团在 经济上、金融上要接受国家监管，除预算部以外，游戏集团还要接受审计法庭、 行政法院和有关财政金融法令的监管和约束。法国内政部还设有游戏警察，专门 负责检查彩票、赌马、赌场内有无作弊行为，调查假彩票案件等。
[9]在2003年召开的全国人大九届五次会议上，有7位代表提交了《关于制定“彩票法”的议案》，并获得222位代表的联合签名。
李响