西欧福利国家的危机及发展趋势探讨论文
西欧福利国家的危机及发展趋势探讨论文 西欧福利国家的危机及发展趋势探讨全文如下：第二次世界大战结束后，西欧各国相继建成了以高福利、高税收为主 要特征的福利国家制度。这套福利制度秉承为民众构建物质生活“安全网”和“无 风险社会”的理念，为全民提供“从摇篮到坟墓”的社会福利。各国相继出台法律 法规，明确规定政府提供社会福利的法律责任。医疗保险、失业保险、养老保险、 工伤保险、多子女津贴、孕妇津贴、母亲津贴等是普遍存在的制度安排。林林总 总的各种福利，使民众不必为衣食住行分忧，所有社会成员都能得到体面生活的 物质保证。福利国家的建立，对于促进西欧各国社会平稳发展、缓和社会矛盾起 到了重要作用。但连续几十年的高福利也累积了诸多社会问题：
国家财政不堪 重负、经济增长乏力，高福利制度似乎已难以为继。西欧为何会出现福利国家的 危机 福利国家未来走向如何 对这些问题有必要予以关注和探讨。
一、西欧国家社会福利制度的形成及其影响 福利国家于二战后在西欧各国兴起，有着特殊的社会条件和深刻的历 史背景。
首先，资本主义基本矛盾的激化要求构建社会福利制度以缓解社会矛 盾。以生产资料私人占有制为基础，以资本家攫取剩余价值为核心的资本主义制 度，必然导致资本家财富的积累与工人阶级贫困积累的两级分化，也必然导致生 产规模急剧扩张与社会购买力持续降低的尖锐矛盾。于是，以生产相对过剩为标 志的经济危机便周期性爆发，严重威胁着资本主义的命运。特别是进入垄断资本 主义阶段，社会财富迅速向少数垄断资本家手中集中，普通劳动者的贫困程度进 一步加深，经济危机发生的频率加快、危害增大。1929-1933 年的经济大危机， 标志着资本主义“已经到了山穷水尽的境地”.为避免崩溃的命运，资本主义世界 选择了罗斯福新政和凯恩斯主义。其主要的“救世”方案就是实施国家对经济的积 极干预，通过国家投资推行“反危机”措施。加大收入再分配力度，推行社会福利 制度，以此改善劳动群众的贫困状况，增加有效需求。
其次，工人运动的发展迫使西欧各国构建社会福利制度缓和阶级矛盾， 维护社会稳定。早期资本主义社会是把工人当成雇佣奴隶的野蛮剥削制度，因而 必然遭到工人阶级的激烈反抗。为谋求解放，各国工人阶级进行了顽强不屈、持 续不懈的斗争，罢工和革命的浪潮日益高涨。进入 20 世纪，西欧工人阶级的力量已十分强大。工会成为抗衡资本家的重要力量，左翼政党迅猛发展，共产党、 社会民主党于二战后相继参政或执政，对资本主义统治构成极大的现实威胁。在 此背景下，资产阶级有识之士清醒地意识到，如果不想失去统治，就必须考虑工 人的诉求，改善他们的生活，推行福利制度。正如吉登斯所说，福利政策是一种 消除革命的“投资”和“解毒药”,福利国家是“劳资双方之间阶级力量的一种平衡”. ① 再次，工业社会的快速发展对构建社会福利制度既提出了迫切要求， 也提供了物质基础。二战后，资本主义进入工业社会的快速发展期，社会生产力 发展到全面工业化、自动化和社会化阶段。工业社会的快速发展给资本主义社会 提出了新课题：
其一，它要求从事自动化、现代化生产的劳动者要有一定的科 学文化素质，经过一定的教育和训练，过去那种陷入赤贫境地的工人已无法适应 工业社会快速发展的要求。其二，快速发展的工业社会对不断开拓商品市场具有 不可抑制的渴求，为此，它需要劳动者群体也能够有较高的市场消费能力，助推 市场的开拓。其三，社会生产力的全面工业化、自动化对社会稳定的依赖性增强。
任何一种剧烈的社会动荡都会给社会带来无法估量的损害。相反，只要工业社会 正常运转就会有金钱和财富滚滚流入资产者的腰包。
以上三点，提出了改善工人生活条件、构建基本生活保障的客观要求。
这是全面推行社会福利制度的直接原因。同时，在工业社会快速发展阶段，西欧 资本主义借助国际经济旧秩序，利用发展中国家廉价的原材料和广阔的商品市场， 推动了经济的高速增长，为构建福利国家提供了现实的物质基础。值得一提的是， 最初的凯恩斯主义和“贝弗里奇报告”所设计的福利制度是“以保障居民维持生存 所必需的生活资料为限”②的。但自 20 世纪 50年代开始，西欧迎来长达 20 年 之久的“黄金时代”,经济的持续繁荣使各国具备了“慷慨”地提供社会福利的能力。
于是，各国改变“初衷”,扩大了社会福利的规模、项目和收益范围，“保基本”的社 会福利演化为“过度”的社会福利。
高福利制度的实施对西欧各国产生了重要影响。一方面，提高了西欧 民众( 尤其是下层民众)的生活水平和生活质量。据联合国开发计划署历年的《人 类发展报告》，西欧各国民众的人类发展指数一直处于全世界的前列，其生活质 量与生活水平始终十分优越。另一方面，促进了社会贫富差距的缩小，提升了社 会公平指数。目前，西欧各国的贫富差距在世界上是比较小的。据欧盟统计局对 21 世纪历年的统计，西欧各国的基尼系数普遍较低。以 2005 年为例：
英国为 0. 346,德国为0. 261,法国为 0. 277,意大利为 0. 328.这说明，西欧国家的社会福利制度在推动收入均等化和缩小贫富差距方面是有很大作用的。
二、西欧福利国家的危机 西欧福利国家的突出特点是对全体民众实行“从摇篮到坟墓”的社会 福利。这种制度安排要求国家财力雄厚，有足够的财政资金维持社会福利的运转。
从二战后的实际情况看，维持高福利的主要财力基础是两个方面：
一是对民众 实行高税收政策，使社会福利“取之于民，用之于民”.二是凭借“黄金时代”经济的 快速发展和充分就业，大幅度增加政府与民众的收入。这为政府积累雄厚的财政 资金提供了可能。
然而，自 20 世纪 70 年代“滞胀”危机以来，西欧各国经济增长乏力， 财政入不敷出。由于社会福利的负担太重，致使各国在财政困境中越陷越深。以 法国为例，1974-1982 年该国国内生产总值增长率为 2. 3%,而社会保障费用增长 率为6. 9% ;
1987-1992 年，法国的国内生产总值平均增长 2. 4%,而社会保障支出 平均增长 7%.这就致使法国长期面对财政赤字，背负巨额公共债务。
法国公共债务的利息支出，1970 年仅占一般预算支出的 4. 4%,而 2001 年高达 14. 1%,这一年仅支付公共债务利息就需 365 亿欧元。③其他国家 与法国同病相怜。根据 1990 年的统计，欧共体12 国在养老金和医疗保障方面 的亏空高达 7. 5亿欧洲货币单位，相当于欧共体国内生产总值的14. 5% .④如此 困难的财政局面是无法长期持续下去的。
西欧福利国家最初搞得风生水起、有声有色，为何后来却陷入危机 这 是诸多因素叠加的结果。首先，西欧资本主义的内在矛盾及其颓势动摇了高福利 制度的经济基础。资本主义社会从诞生之日起，就蕴含着自身无法克服的矛盾。
这一矛盾使资本主义必然遭受经济危机的反复折磨，其社会生产力的发展也必然 遭到不断的阻碍和破坏。资本主义内在矛盾的加深与激化，从根本上动摇了福利 国家的生存基础，使其失去了长期存续的条件。事实上，在资本主义制度架构下 福利国家只能是特殊历史条件的产物，不可能长期存在。从“滞胀”危机开始，它 已经江河日下、危机四伏。这是因为，固有矛盾的累积、经济危机的周期性发生， 意味着西欧资本主义的活力和生机在日益严重地遭受侵蚀。尤其是随着殖民主义 体系的瓦解，新兴国家和发展中国家的崛起，西欧资本主义的“疲态”逐步显露， 已不具有维持高福利制度的经济能力。有专家估计，只有经济增长率达到 4. 5% 以上，方能维持福利国家的正常运作。⑤而自 20 世纪 70 年代以来，西欧各国 的年度经济增长率一直在 2% 上下徘徊( 只有个别的两三年在 4%以上) .长期的经济低靡、日渐衰微的发展态势意味着西欧各国已经“老化”,经济活力严重不 足，高福利制度的经济基础已被动摇。
其次，经济全球化恶化了西欧福利国家的发展环境。高福利模式顺利 发展的外部环境是西欧经济的持续高涨和生产制造技术的竞争优势。然而，经济 全球化使福利国家赖以存在的经济社会条件发生了根本性改变。
其一，经济全球化“给资本以更高的自由度去寻求‘灵活’的劳动力市场 和低廉的工资”⑥.资本的逐利性驱使各国资本纷纷流向劳动力成本相对较低的 发展中国家，这使西欧失去了重要的税收来源，支撑社会福利的经济基础遭到削 弱，同时也使国内投资大幅减少，经济减速。
其二，经济全球化使中等发达国家或新兴国家的商品大量涌入西欧各 国，不同程度地挤占了各国的商品市场。在全球竞争已成常态的新形势下，西欧 各国产品的市场占有优势已不存在，而其劳动成本过高的问题却愈发突出。这无 疑会削减西欧产品的市场竞争力，加剧西欧国家经济发展的困难。
其三，经济全球化使中等发达国家或发展中国家的劳动力流向西欧， 不同程度地挤占了西欧各国的就业市场。与此同时，西欧国家在资本不断流出的 同时，长期享有高工资、高福利的劳动者却很难向国外流动。上述两方面的变化， 必然强化“强资本、弱劳工”格局，恶化福利国家的社会环境，也必然加剧国内就 业压力，推高失业率，加剧福利国家的财政困难。
再次，西欧社会福利制度本身抑制了社会福利制度的可持续发展。西 欧各国的社会福利制度，存在着较为明显的制度设计缺陷。虽然它也要求个人和 企业实行社会保险缴费，但它突出强调的是“从摇篮到坟墓”的福利供给，侧重点 是政府为民众提供优厚的社会福利项目。这种制度设计过于乐观地评估了西欧的 经济能力，遗忘了资本主义固有矛盾对其经济发展的严重束缚，忽视了福利供给 与效率原则和市场竞争机制的有效衔接，“削弱了个人的进取和独立精神”,抑制 了劳动积极性。
⑦有证据显示，有数以百万计的英国人安于完全靠救济度日的生活方 式。每六个家庭中就有一个家庭完全依靠津贴生活，其中 4/5 的家庭没有一个 人试图找工作。
⑧1985-2000 年间，除1990 年外，法国的失业率始终在 8% 以上。高失业的原因之一就在于高福利使众多不劳动者缺少积极寻求就业的生活压力。
由此看来，造成福利国家危机的原因是复杂的，但“过度福利”的制度本身显然是 抑制经济增长、影响社会福利制度可持续发展的首要因素。
此外，西欧各国的老龄化加剧了社会福利制度发展的困难。随着人们 生活质量的提高，西欧各国人均预期寿命逐年延长，而由诸多复杂因素所致，各 国生育率却不升反降。社会老龄化成为西欧各国的严峻现实。老龄人口的增多加 剧了社会福利制度的困难。这是因为，社会福利制度( 尤其是养老保险制度) 是 建立在两代人或者三代人之间的世代契约基础之上的，是用现今在职人员缴纳的 养老保险费款项来支付现在退休人员的养老保险金。随着社会老龄化程度的加深， 领取养老保险金的人越来越多，而缴纳养老保险金的人却未能明显增多。由此， 社会福利制度的世代契约便出现危机，并直接威胁到社会福利制度的可持续发展。
三、西欧福利国家的两难困境 由于高福利制度是抑制经济增长、导致财政危机的首要因素，因而西 欧各国不约而同地开始对社会福利制度进行改革。然而，改革却使西欧各国陷入 了两难困境之中。
首先，为了摆脱财政困境、增加经济活力，各国相继对社会福利制度 实行改革。基本思路是变注重享受的福利为“促进工作的福利”,变国家全包的“消 极福利”为国家、企业、个人共担的“积极福利”.不幸的是，改革遭到民众激烈的 抵制和抗议。高福利制度使西欧民众享受福利实惠几十年，高福利已成为民众社 会生活的一部分。任何旨在削减高福利的改革，民众都难以接受。社会福利制度 改革在法国面临的阻力巨大。
政府的改革举措，多数都在民众的罢工、示威等抗议中夭折。1995 年， 法国提出社会保障改革计划，引发了全国大罢工，朱佩被迫辞职，改革计划夭折。
2003 年，拉法兰政府推出养老金改革方案，延长缴纳养老金的年限，从 37. 5 年 延长至40 年。由此引发了全国性的抗议、罢工浪潮，迫使改革搁浅。为了解决 青年人近 25% 的高失业率问题，2006 年德维尔潘政府推出“首次雇用合同”法 案草案。规定 20 人以上规模的企业，在与26 岁以下青年人签订雇用合同后的 最初两年内，可以将其解雇，无需说明原因。法案的推出引发全国民众的反对， 有 30 多万学生罢课，300 万工人罢工。政府被迫放弃劳工改革法案。⑨这样的 罢工和抗议浪潮在英国同样激烈。2011 年底，200 万英国民众走上街头举行全 国大罢工，抗议卡梅伦政府对“退休权利的侵犯和养老金的削减”.⑩其次，为防止因民众的激烈抗议和反对而引发的社会对抗和政治危机，政府只有放弃或暂缓 福利制度改革。而维持高福利制度又使政府无法摆脱财政危机的困境。
从西欧各国的实际情况看，高福利模式的存续进一步加剧了财政困难。
由于经济增长的持续乏力，高福利的财政包袱越背越重，各国政府只能依靠赤字 财政和大量举债来维持。而连年不断的举债和赤字财政相叠加的结果是导致主权 债务危机和财政危机，有些经济状况较差国家甚至面临政府财政“破产”的境地。
据统计，2010 年西班牙预算赤字占 GDP 的比例高达 9. 2%,2011 年西班牙私人 债务和公共债务总量占 GDP 的 355%,失业率为 21. 29%,而青年失业率更是高 达 40%. 从 2008 年到 2011 年第一季度，意大利 GDP 萎缩近 6%,2010 年 意大利公共债务规模为 1. 9 万亿欧元，占 GDP 比重高达120%,私人债务和公共 债务总合占 GDP 的 310%,财政赤字与 GDP 之比是4. 6% .据权威人士披露，法 国 2009 年财政赤字为 1410 亿欧元，占国内生产总值的 8. 2%,远远超出欧盟 《稳定与增长公约》要求的 3%.其公共债务高达 1. 17 万亿欧元，占国内生产总 值的65% ,大大超出欧盟规定的 60% 上限。英国的情况也很严重，政府债务规 模 2013 年达到 GDP 的109. 3% ,财政赤字达到 7. 1% .如此之高的债务额和财 政赤字，意味着政府财政随时都有瘫痪的可能。
四、西欧国家社会福利制度的未来走向 尽管社会福利制度改革面临两难困境，但改革仍是必然的发展趋向。
其改革的基本方向，是变政府全包的过度福利模式为国家与个人分担的适度福利 模式，变注重民众“无压力”的福利首位模式为注重激励劳动热情的工作首位模 式;
其改革的基本轨迹，将是由“浅”入“深”、由“易”到“难”的渐进过程，是改改 停停的曲折过程，也是以“局部调整”为主要形式的漫长过程。
第一，从西欧福利国家面临的局势分析，高福利模式的不可持续已是 不争的事实。高福利模式是二战后“黄金时代”的产物，而今，在经济全球化和老 龄化叠加的新形势下，高福利模式使西欧各国陷入严重的财政危机、债务危机的 困境之中，个别国家甚至濒临绝境，经济社会生活难以正常运转。不改变高福利 模式，要摆脱困境已没有可能。对此，西欧主流社会已达成共识。众多经济学家 都曾警告：
“由于过度的工作保障、高额的最低工资、慷慨的失业津贴、沉重的 税赋、泛滥的社会对话和工资谈判，欧洲福利国家的劳动力价格已经远远高出了 市场结算水平”,长此下去，难以为继。为摆脱困境，2013 年欧盟出台了“社会和就业国家具体建议”,呼吁各国认清形势，改革社会福利制度，态度十分鲜明，大 多数国家也都按照欧盟要求开始重组社保体系。
至于在改革社会福利制度过程中遭遇的社会对抗和政治危机，西欧化 解危机的办法还是存在的。首先，社会对抗和政治危机是有弹性的。在一定的弹 性空间内，社会有可能承受住政治危机的压力;
其次，改革是有弹性的。政府完 全有可能边改革福利制度，边试探民众的承受程度。一旦接近社会承受边界，政 府就可以暂停福利制度改革，而在此过程中，改革必然已取得一定的成果。
总之，社会福利制度改革的进程以及力度是可控的，民众对改革的承 受度是可控的。故而，西欧各国必然会在注意控制政治危机风险的过程中，小心 谨慎地推进社会福利制度的改革。
第二，从西欧福利国家的经验教训上分析，改革社会福利制度势在必 行。
“从摇篮到坟墓”的福利国家模式至今已持续 70 多年。实践反复证 明：
政府全包的福利模式和“只享福利不工作”( welfare without work) 的福利模 式是不可持续的，也是“欧陆国家社会保险体制长期以来的顽疾”.真正可持续的 福利制度应当是个人与政府分担责任的、有助于激发劳动热情和创造激情的制度， 也应当是与市场竞争机制和效率优先原则相衔接的制度。因此，改革是维持社会 福利制度运转的唯一选择。在福利国家的长期实践中，西欧主流社会实际上已经 形成了上述认知。
早在20 世纪 90 年代，西欧关于“社会投资转向”和福利制度改革的 呼声就不断升高，到 2000 年，欧盟出台“里斯本议程”,强调要“投资于人和发展 积极、有活力的福利国家”.2002 年，欧盟又出台了“21 世纪欧洲新福利体系的 报告”,并以“为什么我们需要一个新福利国家”为题公开出版。报告从社会投资的 角度全盘规划欧洲 21世纪的新福利体系，呼吁各国推进社会福利制度改革。由 于福利制度改革涉及民众的切身利益，因而，将上述认知和共识转化为现实并非 易事。在对待社会福利制度问题上，西欧社会始终处于两难的矛盾之中。一方面， 各国执政精英均理性地认识到高福利制度的隐忧和“福利重新校准”( welfare recalibration) 的紧迫性，因而积极推动改革;
但另一方面，诸多民众基于既得利 益的考量则不支持改革，甚至反对改革。
自 20 世纪 90 年代以来，西欧各国经济增长缓慢，失业率居高不下，财政不堪重负。这为改革和政策重新定向提供了重要机遇。在严酷的现实面前， 越来越多的人开始理性对待改革，对福利制度改革的承受力不断增强。各国福利 制度改革所引发的社会震荡也逐步减小。这种变化趋势决定了西欧社会福利制度 改革一定会持续下去，尽管改革的过程可能一波三折或改改停停。
第三，从西欧国家的执政轨迹上分析，自“滞胀”危机发生后，西欧各 国的执政者就开始进行社会福利制度改革，虽时断时续，但一直没有停止。在英 国，保守党领袖玛格丽特·撒切尔自1979年执政就开始福利制度改革，将“用斧子 砍( 社会福利) ”视为自己的责任。工党领袖布莱尔自1997 年上台后推行“第三条 道路”,强调变国家全包的福利为“促进工作的福利”.在德国，先是社会民主党领袖 施罗德执政后推进社会福利制度改革，后是基民盟领袖默克尔执政后继续采取福 利制度改革的措施。在法国，从希拉克、萨克齐到奥朗德也都不同程度地进行了 福利制度改革。最值得注意的是，改革在不断遭遇民众抗议的背景下，仍然没有 终止。21 世纪以来，各国兴起了又一轮社会福利制度的改革。
失业保险方面，“工作第一”成为改革的主基调，刺激劳动力市场的活 跃性和提升劳动力参与率是改革的主旨。法国政府于2009 年推出“积极团结收入 措施”,确保有工作的人的收入高于不工作的人，鼓励人们积极寻找工作。2010 年， 英国卡梅伦政府推出“新福利契约”( A New WelfareContract) ,基本理念是实现“促 进工作的福利”,对拒绝工作者给予新的惩罚，强调不积极寻找工作的人不能得到 失业救济，进而使社会保障支出在财政支出中的比重从 34. 8% ( 1999 年) 降到 33. 5% ( 2011 年) .养老保险方面，改革的核心内容是提高退休年龄和推动养老保 险机制多元化。英国于 2010年推出了取消常规退休年龄( Default DetirementAge) 的计划，2013 年在政府白皮书中继续坚持这一计划。其中规定雇主不得因年龄 原因强迫 65岁的员工退休，如果员工愿意，65 岁以后可继续工作。同时把女性 的退休年龄由 60 岁提高到 65岁。这实际上等于延长了退休年龄。
与英国类似，法国从 2009 年起规定，如果雇员愿意，可以工作到 70 岁。2010 年 7 月法国内阁会议通过了关于退休制度改革的法案草案，将法定退 休年龄每年延长四个月，从目前的 60 岁到 2018 年延长至62 岁。同时交纳退 休金的年限到 2013 年将提高到 41 年。
医疗保险方面，各国改革的着眼点是防止过度医疗，节约医保开支。
2004 年法国实施杜斯特-布拉奇改革，核心内容是个人承担少量医疗费用，防止 过度医疗。推行 1 欧元自付固定诊疗费用，每盒药加收 0. 5 欧元，明确不予报 销的实验检查项目。从以上分析中可以看到一些带有规律性的征兆：
其一，无论左翼政党抑或右翼政党已形成“政治共识”: 原有的社会福 利制度必须改革。正如英国学者格里·斯托克所说：
“鼓励人们的依赖思想的福 利国家体制，无论政治上的左翼或右翼都已不再认可。强调权利也可强调责任， 这样的一种公民身份已经成为正在出现的举世一致的意见的一部分。”改革社会 福利制度已是大势所趋。
其二，从 20 世纪 80 年代至今，西欧社会福利制度的基本发展轨迹 是：
改革-受阻-暂停-再改革-再受阻-再暂停-再改革。尽管改革常常受到民众的 抗议和反对，但却没有终止。虽然每次改革都是对福利制度的局部调整，但这种 调整是连贯有序、持续不断、具有叠加效应的。
其三，改革不是要颠覆社会福利制度，而是要构建多元参与的福利模 式和注重激励劳动热情的工作首位模式，以便使社会福利制度能适应新的历史条 件，实现可持续发展。