宪政制保持政治稳定论文
宪政制保持政治稳定论文 内容提要:宪政所表明的是一整套规则、一系列观念和一种稳定状态,它能 够提供基本的政治资源,从而有效保持政治稳定。这种功能体现在对权力进行限 制以防止权力滥用、化解政治冲突中的矛盾、维护多元社会的秩序和防止意识形 态专制等方面。政治稳定是人类政治实践和政治理论中永恒的话题。人类自有政治生活以 来,构建良好的政治秩序并为人类自身提供更多福祉的追求就从未停止过。及至 近代,政治理论和政治实践已经证明,惟有宪政才能为政治生活的有序性提供最重 要的资源,它的规制和观念可以有效化解政治系统中导致政治不稳定的因素,并培 育促成政治稳定的因素。
宪政的规定性给宪政下一个完整定义的努力近于徒劳,不同的人会有不同 的观点。比如有人从道德观念角度出发主张宪政是由意识形态和文化决定的一系 列特殊道德观点,又有人从制度规范和政治运行角度出发认为,宪政是指法律化的 政治等程序,即限定和钳制政治权力的公共规则和制度。还有人认为:所谓宪政就 是拿宪法规定国家体制,政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政 府和人民都在这些规定之下,享受应享受的权利,负担应负担的义务。①对宪政解 说的多重性恰恰由于其产生过程本身就是复杂和多重的,作为人类文明发展的产 物,宪政在西方可以说是一种被称为UnintendedConsequence的东西,即没有预期到 的,没有想到的结果。②它植根于西方文化传统,同时又是西方文化的一个重要组 成部分,作为一种文化形态它由基于人们心理活动的价值观念以及现实中存在的 一系列制度规范所构成,其所蕴含的是西方世界数个世纪以来对个人与集体、公 民与国家、私域与公域相互之间关系的思考、体认和对基本秩序的建构。
宪政首先表现为一整套规则。从形式上来看,总要有一部宪法或是若干宪 法性的文件构成其最为基本的依据,并且是以文字体现的“成文法”,一些国家所谓 的“不成文宪法”事实上亦是一种成文的东西,只是较之于“成文宪法”而显得“不成 文”,其成文于零散的文件之中,分散于大量的法律渊源之中。无论成文与不成文, 宪政都不是一部法所能够涵盖的,它是以“宪法”为中心的一整套规则的结合物,这 些规则是对:(1)国家公权力与个人私权利之界限的规定;(2)国家主要政权机关产 生及其设置方式的规定;(3)国家主要政权机关之职能分工和它们之间相互关系的 规定。在这些类规则当中,规则(1)是最为基本的内容,它决定着和体现着一国宪政 的实质。宪政其次表现为一系列观念。人类政治生活中规则与制度的建构生发于人们的观念,作为宪政的一整套规则的背后是一系列有关宪政的观念。这些观念 大致包含三个方面的内容:(1)个人权利本位的观念。意指国家与个人之关系中,个 人优位于国家,体现在制度设计上便是人民主权的原则,个人权利是公共权力的唯 一合法性来源,公共权力的存在的唯一理由就是保护个人权利不受侵害,对个人权 利的保护观念构成了宪政的核心。(2)多元政治与分权制衡的观念。这种观念又 可以分为两个次一级的观念:一是社会多元利益集团有效地分割了国家的政治权 力,实现社会对国家的控制(制衡);二是在公权力的组织结构中各种主要政权组织 机构的相互分立与制衡。(3)任何权力都不应当是专断的以及一切权力都应当为 更高级的法律(higherlaw)所限制的法律至上主义的观念。宪政还表现为一种稳定 状态。詹宁斯爵士在论述英国宪政产生时说:“大多数国家在历史发展的某个阶段, 都产生过正式确定政府主要机构的构成和职能的需要。秩序或许必然来自于重大 社会革命造成的混乱,或者国家要摆脱外来征服者的奴役,或者需以某种方式与传 统决裂,或者国家产生于若干较小的政治单位的合并。总之,创建新国家或重组一 个旧的政治复合体的方法多种多样,但是无论在什么情况下,只要认为需要,就可 指定某人或某些人起草一部宪法。”③这充分说明,宪政是为了保有一种稳定的状 态,它产生于对秩序的需要。
并且事实证明,在人类的政治智慧中,宪政亦是维系稳定的最好方式,它可 以有效地化解政治系统领域中引发不稳定的因素。政治系统中影响政治稳定的基 本因素政治稳定所描述的是一种状态,意指政治系统中各要素有序的构成和运行, 从而使整个政治系统处于连续和有序的状态,实现对价值的权威性分配。当然稳 定不等同于静止,社会经济结构的变革决定了政治系统的变革,而前者的变革是不 以人的意志为转移的。“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不 以他们的意志为转移的关系,即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生 产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构,即有法律的和政治的上层建 筑竖立其上的并有一定的社会意识形式与之相适应的现实的基础。物质生活的生 产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”“随着经济基础的变 更,全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”④ 因此,政治稳定是一种动态的稳定,政治系统能够适应变更了的经济基础实 现新的稳定状态。在这个过程中,存在一些基本的因素影响着政治稳定。1.权力因 素。政治权力是政治系统中的核心要素,是其它要素存在、运行和变化的基础,是 对政治稳定最为重要的影响因素。这种影响可以从两个方面来探讨,一方面是权 力受到限制的程度,另一方面是权力传承的方式。政治经验表明,在一国的政治生 活中,不受限制的权力,即无限权力是政治稳定的最大敌人(纯粹意义上的无限权力事实上是不存在的,这里所描述的是用以限制权力的力量不足以控制被限制权 力的滥用和恣意妄为),权力的无限性包括两个方面的内容,一是权力之间缺乏有 效的制衡机制,二是在政治系统纵向结构中的最高权力得不到有效的控制,权力处 于失控的状态。其对 政治稳定的影响表现在:(1)无限权力导致权力崇拜,以绝对的思想控制断 绝言路,压制意见的自由表达,使得当权者在不受控制的前提下任意行事,一旦决 策失误所造成的后果将极为严重。我们不以最坏的恶意来估计权力的拥有者,承 认他们运用权力所做的一切都是出于良好的动机,但是,诚如波普尔所言:“即使怀 抱着建立人间天堂的最美好的愿望,但它只是成功地制造了人间的地狱―――人 以其自身的力量为自己的同胞们准备的地狱。”⑤这种结果对于一个社会来说,无 疑是一种极大的灾难。(2)无限权力会产生腐败,这一论点无需更多说明。因为腐 败而导致社会动荡、政府倒台和政治混乱在历史上可以说是司空见惯。
权力―――特别是最高权力―――的传承对于政治系统来说至关重要。在 无限权力的条件下,权力不是带来责任,它对于获得者来说意味着取之不尽的财富、 说一不二的权威和无与伦比的荣耀,于是对权力的争夺成为政治活动的首要目的。
这种条件下权力传承的方式有:(1)独裁者死后各实力集团对最高权力进行争 夺;(2)独裁者在生前选定接班人。毋庸赘言,方式(1)必将引发政治混乱。而方式(2) 由于独裁者在选定接班人时,并不倾向于选择那些有独创精神、才能卓越的人,因 为这样的人往往不大会对独裁者惟命是从,他会选择那些相信并服从他的权威的 人,但在这样做的时候,他很可能就会选择一个平庸之辈,而对于这样的平庸之辈 来说试图在已经于前一独裁者在位时形成的实力集团面前树立自己的权威,其难 度可想而知,于是这种方式的实质与方式(1)已经没有太大的区别,所以,结论是:在 无限权力的条件下,权力传承的方式极易造成政治的不稳定。2.社会流动因素。这 可以从两个方面来看。(1)社会流动会产生“合法性危机”。
随着生产力的持续发展,社会经济结构会发生不断的变化,在社会中参与经 济活动的个人或者集团所拥有的资源、财富也会发生变化,人们在经济生活中所 处的地位也相应变化,特别是产生一些新的阶级、阶层或利益集团,这些新势力为 了能够在对价值的分配过程中获得与自身地位相符合的份额,或者不被拥有价值 分配权威的势力所剥夺,就需要通过一定的方式参与到分配的过程中来。于是经 济领域中地位变化了的阶级、集团或个人会通过各种方式在政治领域中寻求与之 相应的地位,谋取更多的政治资源,扩大影响力,要求对政治权力的重新分配,从而 产生:(a)主要的保守组织机构的处境在结构变革时期受到威胁;(b)社会上的主要团体在过渡时期或至少在它们一旦提出政治要求时,不能进入政治系统。⑥在这 种情况下,如果一个政治系统仅仅维护传统势力的权威并采取一定手段来排斥新 势力,那么新势力就会运用经济和社会资源比如金钱来拉拢和腐化政治系统中的 各级官僚,使他们成为自己在该政治系统中的代言人;积蓄自身的力量并联合所有 被排斥于旧政治系统之外的力量,将该政治系统推翻从而建立自己的政治系统。
这两种方式必然引发政治不稳定。(2)政治制度化水平不能满足政治参与的扩大 而产生政治不稳定。经济增长与政治不稳定之间的关系是复杂的,亨廷顿的研究 表明:倘若经济发展水平很低,那么二者之间存在着正比关系;倘若处在中等经济 发展的水平,二者则近乎无关联性;倘若经济发展水平很高,二者间便存在着反比 的关系。
这说明,在经济发展水平较低的情况下,人们的社会预期会随着经济的发展 得到释放,而经济发展的水平一旦不能满足人们的期望时便会造成一定的社会挫 折感,如果社会所提供的流动机会不能有效地化解人们的社会挫折感时,人们就会 通过政治参与的途径来向公共部门表达个人的意见,从而影响对价值的权威性分 配,但在政治制度化水平不高的情况下,政治系统无法对输入系统的要求进行整合, 这样就会产生政治不稳定,一个政治制度化和政治参与水平皆低的社会,与政治制 度化程度高而政治参与水平更高的社会相比,前者会比后者更为稳定。⑦3.观念因 素。这种因素对政治稳定的影响突出表现在群体性观念的非理性倾向方面。在政 治系统中活动着的个人的行为受制于人的观念,而单个的人除非拥有远超于他人 的政治影响力时其个体行为才能够在政治系统中产生效用,对于绝大多数普通人 来说,他们试图在政治系统中有效表达自己的意志,惟一的办法就是形成群体,利 用群体的力量实现个人所无法达到的目标,但群体观念的形成并不是个体观念简 单相加的结果。这是因为个体的行为往往是理性的,因为他可以预期到行为所产 生的后果,并受到可能为此行为所产生的后果而承担相应责任的制约,但当个体合 为群体时,这一群体的行为往往是非理性的,由“他”结成为“他们”之后,由“他们”来 承担责任并不等于是由“他”本身来承担责任,而群体所受制裁分担到个人的量也 会和群体构成之数成反比,于是在群体的状态下,责任主体出现缺位,作为群体构 成单位的个体行为便失去了约束,其所反映的正是群体在观念上的非理性。
这将进一步导致(1)群体会无视现存的规范,并变本加厉地去破坏这种规范, 以释放个体受制于规范时所积已久的愤恨,从而产生政治动荡;(2)非理性的群体 观念容易受到蛊惑和左右,特别是受到群体中领袖观念的影响,“群体没有推理能 力,它也无法表现出任何批判精神,也就是说,它不能辨别真伪或对任何事物形成 正确的判断。群体所接受的判断,仅仅是强加给他们的判断”⑧。于是在一个群体中,最终的结果是整个群体只有一位被视为或被吹捧为“真正”的理论家,也只有一 个无所不知的大脑在思考,同时也只有一个声音在说话,当领袖的观念经过某种方 式进入群体中个人的头脑并产生一系列的后果时,任何试图与之对抗的努力都是 徒劳的,这样集聚起来的力量对一个政治系统来说极具有破坏性。宪政的政治稳 定功能1.宪政对权力进行控制,能有效避免权力的滥用。从制度的角度来体认宪政, 我们可以看到它是关于“我们如何能够既被统治而又不受压迫”这一问题的漫长 而痛苦的试错进程的产物。试错的结论是:为保证统治的有效性、合法性和稳定 性,必须对公共权力进行限制,“限政”成为宪政的重要价值。如果从更深的层次探 究对公共权力进行限制的合理性,它源于一种对与权力有着密切关联的权威的不 信任。而事实上,人类社会要保有秩序就不可能不存在权威,宪政主义者们所防范 的只是不受限制的权威,“人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的 权利不可侵犯,而使我愿意承认它可以任意行动而不受监督,和随便发号施令而无 人抵制。当我看到任何一个权威被授以决定一切的权力和能力时,不管人们把这 个权威称作人民还是国王,或者称作民主政府还是贵族政府,或者这个权威是在君 主国行使还是在共和国行使,我都要说:这是给暴政播下了种子。”⑨ 正是基于这种考虑,于是在制度的设计过程中便通过对公共权力的分立实 现它们之间的相互制衡,使任何一种权力都不具有绝对的权威,同时也使权力的拥 有者不具备任意发号施令的政治资源,避免对权力的滥用,保持政治稳定。2.宪政 为各种政治主体的活动提供制度性规范,可以有效化解政治冲突中的矛盾。政治 系统中各种政治主体力量对比的变化突出表现为各种各样的政治冲突,为了不使 这些冲突的主体在冲突中互相消灭对方最终同归于尽,在长期的博弈过程中便会 形成一套规则(制度),“从历史的角度看,政治制度产生于各种社会势力间的分歧和 相互作用;它是解决各种社会势力间分歧的程序,也是组织手段逐步发展的结果。” ⑩这种规则将冲突限制在一定的范围之内,有效地化解冲突,使冲突中的双方或多 方都能够获得自身的利益,从而保持整个社会的政治稳定,这种规则在现代社会中 集中体现为宪政规则。宪政规则在两个领域中具有突出的稳定性功能:(1)它可实 现权力传承的合法性,避免因争夺权力而产生的流血事件发生。波普尔的分析认 为,政府有两种主要类型,第一种形式的政府可以通过不流血的方式推翻,如普选, 也就是说,该社会制度提供了被统治者可能推翻统治者的方式,而该社会条件也确 保这些制度不会轻易地被那些握有权力的人破坏,这可以称作民主的形式。第二 种形式组成的政府,被统治者除了举行成功的革命之外,无别的推翻政府的出路, 这可以称作是专制的形式。
在现代社会,宪政成为民主制度的最重要政治资源,宪政构建了民主政府的框架的同时也为基本政治制度提供了一切必须的权利和保证。(2)它有利于政治 主体在既定的制度中参与政治活动,运用权力,实现利益的表达,并且可以将各种 要求进行整合,使政治系统始终处于一种有序的状态。政治主体参与政治活动的 主要目的是为了实现利益的表达从而影响对价值的权威性分配,在利益表达的过 程中,势必会出现一定的争端和冲突,所以建立一套宪政体制,“从而,当发生重大争 端的时候,体制所规定的程序能够避免各种僵局、拖延和逃避行为一直持续下去, 同时又鼓励人们采取积极行动来处理这些争端” 将政治稳定建立在秩序的基础之上。3.宪政可以保有多元社会的基本秩序, 保持政治稳定的状态。在当今世界,市场经济成为惟一有效的并为公众所接受的 经济模式,其基本原则是参与市场的利益主体能够自由有序地竞争,而竞争的前提 是利益主体的独立和多元,这是多元社会的一个基本表征,宪政从两个方面保障了 多元社会中政治参与主体的权利,从而实现政治稳定的状态。(1)从政治系统外部 来看,宪政可以构建“公共领域”,使公民可以通过一定的社会机构组织起来与国家 权力相抗衡,避免国家权力的专断和滥用,保有社会自发产生的秩序。“自我调节的 经济以及公众舆论,这就是社会能够在政治机构之外达成某种统一或合作的两种 方式。它们提供了洛克思想的主干,而又反过来具有中世纪思想的根基,即,社会有 外在于政治维度的自我同一性。似乎结果是,政治权威应该尊重其得以呈现之领 域里面社会的自治权。这包含着对该权威的一种新限制。”这种对国家的社会限 制与国家公权力机构之间的相互限制和制衡共同构成了宪政限制国家权力的两 极。并且宪政保障个人权利的特性也使得公民能够在不受国家权力随意干预的状 态下对这一领域产生一种忠诚和依赖感,“一个多元主义的社会是一个独立于国 家的公民通过其他的社会机构组织起来的社会,而这种社会机构又会要求他的在 一定程度上与对国家的忠诚相抗衡的忠诚。”(2)从政治系统内部来看,一方面,宪政 体制不排斥在经济发展中产生的新力量,其权利保障的功能为所有的集团和个人 提供表达意愿的机会,并将这种表达传递到政治系统中,从而实现各种利益的整合。
另一方面,宪政体制也将把新旧势力的冲突与交锋控制在规则之中,为所有参与到 政治过程中来的力量提供一个公共的稳定的制度平台。4.宪政的宽容精神可以防 止意识形态的专制,避免群体的盲从。思想之解放乃是人类自身解放之第一要义, 宪政发展史表明:个人意见的自由表达是生成宪政的重要基础,同时宪政体制也为 个人意见的自由表达提供基本保证。传统观念认为,保持一个社会思想的同质性 是实现稳定的政治统治所必不可少的资源,于是依靠意识形态来实现政治统治合 法性成为重要的手段,而意识形态要成为公众思想观点的主导,就不能不对现实进 行掩饰和歪曲,“这些歪曲不仅包括故意、撒谎,而且也包括部分是故意的和不知不 觉的掩饰;既包括精心策划的欺骗他人的尝试,也包括自欺。”这种欺骗在多元社会中事实上又难以久长,要达到这样一种思想同质的状 态的可能性几乎为零,我们所见的常态是各种异质思想和观念的共生,所以惟有宪 政才能有效避免意识形态的专制和欺骗,使人们对自己所属的政治系统产生独立 的认知和情感,同时也使这些异质的思想能够在一个大家都可接受的制度框架中 冲突和融合,保持政治的稳定。