农房买卖法律矛盾
农房买卖法律矛盾 一、涉及农村私有房屋买卖纠纷案件的主要特征及法律适用 目前此类纠纷主要有以下情况:从诉讼请求来看,主要为房屋出卖人诉买受 人,要求确认合同无效并收回房屋;从买卖双方身份来看,出卖人为农村村民,买受 人主要是城市居民或外村村民,也有出卖给同村村民的情况;从交易发生的时间看, 多发生在起诉前两年以上,有的甚至在10年以上;从合同履行来看,大多依约履行 了合同义务,出卖人交付了房屋,买受人入住并给付了房款,但多未办理房屋登记 变更或宅基地使用权变更登记手续;从诉讼的起因来看,多缘于土地增值以及土地 征用、房屋拆迁等因素,房屋现值或拆迁补偿价格远远高于原房屋买卖价格,出卖 人受利益驱动而起诉;从标的物状态来看,有的房屋已经过装修、翻建、改建等添 附行为。审判实践中,审理农村私有房屋买卖纠纷案件的难点在于如何认定合同的 效力。一种观点认为,应以无效为原则,以有效为例外。即,农村村民与城镇居民或 外村村民之间的房屋买卖合同应认定无效;本集体经济组织内部成员间的房屋买 卖合同应认定为有效。主要理由:一是,房屋买卖必然涉及宅基地买卖,而宅基地买 卖是我国法律、法规所禁止的。根据我国土地管理法的规定,宅基地属于农民集 体所有,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国务院办公厅1999年颁 布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:“农民的住宅不得向城 市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法 建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国家土地管理局[1990]国土函字第 97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定: 原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋,给出资者使用,并从中牟利 或获取房屋产权,是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一;二是,宅基地 使用权是集体经济组织成员享有的权利,与特定的身份相关联,不允许转让。目前 农村私房买卖中买房人名义上是买房,实际上是买地,因为在房地一体的格局下, 处分房屋的同时也处分了宅基地,这无疑损害了集体经济组织的权益,是法律法规 明确禁止的;三是,农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记,故买卖行为虽完成, 但买受人却无法获得“所有权人”的法律保护;四是,认定买卖合同有效不利于保护 出卖人的利益,在许多案件中,出卖人生活条件上往往处于弱者的地位,其要求返 还私有房屋的要求更关涉到其生存权益。
另一种观念认为,如果买卖双方都是同一集体经济组织的成员,经过了宅基地审批程序的,无合同无效的其他情形的,可以认定合同有效。认为,一概认定宅基 地使用权不能流转而致房屋买卖行为无效值得商榷,主要理由:一是《土地管理法》 第六十二条第四款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批 准。”由此可见,该法并未禁止农村房屋的买卖和出租,而房屋是固定于土地的地上 物,房屋的流转势必带来土地使用权的流转。即使根据“一户一宅”的原则,如果受 让人为农村村民,只要出让人和受让人除买卖房屋占有的宅基地之外,没有其他宅 基地,房屋买卖就不违反“一户一宅”原则,应当认定有效。如果受让人为城镇居民, 其虽然不能享有集体土地使用权,但是宅基地可以被征用为国有土地,只要受让人 支付国有土地使用权出让金,即可享有国有土地使用权,在此前提下也不能认定房 屋买卖无效。二是《土地管理法》规定“农村集体所有的土地的使用权不得出让、 转让或者出租用于非农业用地建设”,该条款虽未明确规定适用于农村农业用地, 但不难看出,该条旨在加强土地用途管制,限制农用地转为建设用地,以保持农用 地的数量。而宅基地本身即属建设用地,其使用权主体的变更并不会改变宅基地 的性质,因此该条款显然不能调整宅基地使用权流转问题。三是禁止宅基地使用 权流转的不合理性。买卖与赠与、继承等行为一样,均是所有权人行使所有权的 方式之一,均是导致房屋所有权流转的基础原因,我国法律明确规定保护私有财产 所有权和继承等权利,若对买卖与赠与、继承等作出不同对待,则不合法理。禁止 农村房屋买卖实质上侵犯了房屋所有人的所有权,影响了财产价值的充分发挥。
在农房买卖纠纷的法律适用上,之所以产生分歧,根本原因在于现行立法和 政策对宅基地使用权流转的限制。笔者认为,从城乡一体化进程、市场经济进一 步发展、切实维护农民利益的现实出发,宅基地使用权流转制度,有进一步完善的 必要。
二、我国宅基地使用权制度现状的分析 (一)农村宅基地的概念及其基本法律特征。宅基地是指建了房屋、建过房 屋或者决定用于建造房屋的土地,包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物, 以及准备建房用的规划地三种类型。
宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的 建造房屋、居住使用的权利,宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白 基地,一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用 房中的生产场地。宅基地的使用权也应及于地下。其基本法律特征为:一是集体 所有。我国1982年《宪法》规定:“城市的土地属于国家所有,农村和郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地,也属于集体所有”。二是使用主体特定。即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享 有使用权。
农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出,特定村民申请取得宅基 地后只可自己建房不可将其出卖、转让。三是法定取得方式的单一性和实际取得 方式多样性的冲突。
四是一户一宅。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定,“农村村民 一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的 标准。”从这一规定看,如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。五 是不可流转性。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房,不可将其出卖、转让, 也不可以抵押。
(二)宅基地使用权限制出让的根源。
《民法通则》第五章第一节规定了国家、集体和个人所有权三种形式,集 体遂成为所有权主体之一。实际上,“集体”不是法律上的“组织”,而是一定范围、 一定地域内全体农民的集合,是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。而 集体所有则是传统公有制理论在政治经济上的一种表述,集体成员基于身份而成 为集体土地的共有人之一,但集体成员无单独处分集体财产的权利,除非取得集体 的同意。为了实现对集体土地的利用,农民集体组织为其成员设立了土地承包经 营权和宅基地使用权。以上二种用益物权的取得之基础在于权利人的集体成员身 份,具有与生俱来的特性,只有在出嫁、升学、参军等特殊情形下才丧失。同时权 利人取得以上权利虽为无偿,但是必须符合下列条件:必须按照规定用途使用土 地;必须履行农民集体分配各项义务,否则,农民集体即有权收回土地使用权。具体 到宅基地使用权,其特定的用途即为建设房屋以供居住,如果集体成员(宅基地使 用权人)将宅基地使用权转让给非集体成员,一来后者不具备取得权利的基础 ―――成员身份,转让行为破坏了集体所有权的结构,使得不具备成员身份,未履 行过集体劳动义务的主体坐享集体所有权带来的财富,间接损害了其他集体成员 的合法利益;二来违背了宅基地使用权的用途,若集体成员均将使用权出让,则土 地集体所有权制度即失去法律意义,国家土地制度将陷于混乱。从这两个角度来 讲,农民集体作为所有权人有权以单方意思表示消灭宅基地使用权,收回宅基地。
(三)农村宅基地使用权流转的现实需要。
1、流转是现代物权发展的必然体现。所有的法律规范、法律制度和法律活动,归根结底都是以有效地利用资源, 最大限度地增加财富为目的,也就是通过法律手段促进资源的优化配置。因此,现 代物权法更强调对物的经济效益的价值追求,由过去单纯的强调归属转向对利用 价值的追求。判断财产权制度是否有效的标准之一,便是财产权具有可转让性,排 他性的所有只是为资源有效率地使用创造了必要条件,但并非是充分条件,这种权 利还必须是可以转让的。宅基地使用权作为一种用益物权,如果仅仅是确定其归 属,则其财产的价值未能充分发挥。只有允许宅基地使用权流转,才能将资源流向 更加有效的利用主体,实现资源的最优配置。因此,要实现对宅基地使用权的充分 利用,除有明确的归属外,流转是实现价值的有效途径。
2、流转是我国经济体制变革的必然要求。自20世纪80年代,我国开始了由 计划经济转向市场经济的变革。经济体制的变革要求由市场配置资源,要求资源 主体自主支配其财产,形成可流转的物权或财产权体系。农村村民的财产除承包 地(农地使用权)外,唯有对宅基地的使用权。财产的匮乏使农民创造财富的机会减 少,如果再对唯一的可资利用的财产作出禁止或限定,就使农民丧失了融通资金的 基本手段。国家对耕地由承包到户到承包期限30年不变,再到明确规定为物权的 趋势,无不体现对农民财产的尊重以及对其经济价值的彰显。同样,宅基地使用权 也不例外。现在农民以“市场经济人”的理念对宅基地使用权进行管理、使用,符 合市场经济要求的资源利用形式。
因此,过去宅基地使用权作为安身立命之必需,而现在却作为财产,在农民 手中充分实现其市场价值。
3、流转是协调大量潜在宅基地供需的要求。20世纪80年代,由于农村经济 发展产生的大量农村剩余劳动力纷纷由西部地区流向东部地区,由农村流向城市, 使流出地的宅基地长期闲置,在这些地区大量出现“空心村”。另外,随着我国城市 化措施的出台,尤其是城市户籍制度的改革加快和增强,农村空闲宅基地将变为潜 在的市场供给。农村人口的流动、城市化快速推进形成的空闲宅基地,为宅基地 流转市场的形成提供资源储备。从某种意义上说,流转的标的物已经形成,只是市 场尚未建立。
4、价格的低廉性促进了宅基地使用权的流转。宅基地使用权的原始取得 (使用)均是无偿的,则其流转的成本必然与昂贵的国有土地使用权形成巨大反差。
城市土地市场经过几年的运作与完善,已经形成较为合理的配置,留给投资者的利 润空间已经很小。况且,现在的城市土地市场已经形成较为饱和的局面。因此,投资者正逐步由城市转向城市郊区,进而是广大的农村低廉的土地。
三、宅基地使用权制度的法律完善 (一)建立农村宅基地有偿使用制度。
宅基地有偿使用制度有利于农村土地产权制度的确立,使集体所有权在经 济上得到实现,促进农村土地资源的市场化配置,推进农村隐性市场导向公开化和 规范化,加快农村土地使用制度改革。宅基地有偿使用制度可以打破传统的宅基 地使用的行政区域界限,推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。考 虑到全国农村经济发展和农民承受能力的差异性,农村宅基地有偿使用制度宜循 序渐进地推进,可先在直辖市及沿海城市等发达地区推行,待条件成熟时,再在全 国实行。
(二)建立农民宅基地使用权流转制度。
建立农民宅基地使用权流转制度,可参照土地承包权的改革方向,调整农村 宅基地的产权设置,确定每一块现状宅基地的长期使用者。建立规范有序的农民 宅基地流转市场,允许农村宅基地在城乡居民之间自由流转,城镇居民应向国家和 相应的集体经济组织交纳土地出让金和土地补偿费,彻底打破城乡二元分割的土 地利用机制。在总结长三角、珠三角等经济发达地区的农村宅基地流转试验经验 的基础上,探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制 度等。明确农村宅基地流转的形式包括买卖、租赁、抵押等。鉴于宅基地承载的 社会功能和土地资源的稀缺性,为防止滥用宅基地使用权的流转牟取不法利益,对 其进行适当的限制是必要的。这种限制应主要体现为,在坚持“一户只能申请一处 宅基地”的原则下,农民转让了宅基地使用权的,不得再申请新的宅基地;坚持用途 管制原则,明确禁止买受人擅自将宅基地改变为商业用地,谨防利用宅基地进行房 地产开发等商业投机活动;允许城镇居民在农村购买住宅,但应规定城镇居民在农 村购买住宅面积的最高限额,以防止农村土地资源的分配不公,减少土地资源的浪 费,提高土地资源的利用效率。在流转利益驱动下,宅基地流转势必加大对耕地保 护的压力,为切实保护耕地,农村宅基地流转必须在土地利用总体规划和村镇建设 规划的约束下,强调并依法严格控制农用地转为建设用地;加大对流转环节的税收 监管,促进宅基地在保护耕地的前提下,按规划、有计划合理流转。
(三)建立合理的宅基地流转收益分配机制。合理的土地流转收益分配机制 是权利主体流转的内在动力,是土地流转制度建设的关键环节。农村宅基地流转收益分配涉及政府、集体土地所有者、使用者三者的利益关系,必须正确处理。
要完善农村宅基地流转收益的收取、分配、管理及支出等各个环节的管理,确保 其取之于地、用之于民。建立地、房分别独立核算体系,宅基地流转中地的流转 收益应归集体土地所有者;因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值归 政府;因对地上房屋投资而产生的土地增值应归宅基地使用权人,用于对宅基地使 用权人投资的补偿。
(四)建立规范、有序的农村宅基地市场体系。农村宅基地流转是市场主体 的微观交易行为,应主要靠市场来调节,实现土地资源优化配置。随着社会主义市 场经济体制的建立,土地要素市场从无到有逐步建立起来,初步形成了土地市场体 系的框架,但农村宅基地市场依旧是一片空白。为完善社会主义市场体系,协调大 量潜在宅基地供需,必须建立农村宅基地市场。建立规范、有序的农村宅基地市 场,要在充分体现宅基地区位及环境质量差异性的基础上,形成合理的价格体系, 从而使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。
(五)建立统一的农民不动产登记制度。
为改变目前房地多头登记、管理混乱的局面,应建立统一的农民不动产登 记制度,流转中要加强农村宅基地的变更登记工作。物权登记制度应明确主物权 登记在先、从物权登记在后,自物权登记在先、他物权登记在后的法律顺序。由 于房屋是附着在宅基地上的建筑物,房屋与宅基地的关系是从物与主物的关系,且 国土资源地籍管理部门掌握丰富的地籍资料,为节约行政管理成本,不动产登记机 关规定为国土资源行政主管部门为宜。应明确登记仅是宅基地使用权的成立要件, 是物权变动的要件,而不是出让合同的成立要件。这样既可区分物权变动与债权 合同,又能在出让人(集体经济组织)不履行登记义务时,受让人可基于合同违约请 求权请求法院强制出让人办理登记手续,从而取得使用权。