司法改革研究论文
司法改革研究论文 一、现行体制中检侦关系之检讨 本文所称检侦关系特指公诉案件庭审前阶段检察机关与公安机关等侦查 机关之关系。（一）公安机关与检察机关的性质及法律职责 依我国现制，公安机关与检察机关均有独立而严密的组织机构，各自独立， 互不隶属。公安机关是国家的治安保卫机关，属国家行政机关，是各级政府的重 要组成部分。在刑事诉讼中，公安机关是侦查机关，行使国家刑事侦查权，负责 法律规定的刑事案件的立案侦查工作。其具体职责就是采用各种侦查手段收集案 件证据，查获犯罪嫌疑人，查明案件事实，为检察机关提起公诉和出庭支持公诉 提供证据基础以及必要时对嫌疑人采取人身保护措施以保障刑事诉讼的顺利进 行。此外，还负责部分刑事判决、裁定的执行，在此不是本文要论述的内容。在 我国，人民检察院是国家法律监督机关，并采检察机关与行政机关平行体制，即 检察机关与行政机关在国家体制中处于同等的法律地位，各有独立的组织体系， 彼此之间没有隶属关系。在刑事诉讼中，检察机关依法行使检察权，负责检察、 批准逮捕、直接受理的案件的侦查以及提起公诉、支持公诉。
（二）现行检侦关系之检讨 现行体制下刑事诉讼中检察机关与公安机关等侦查机关的关系可以从以 下几个层面来描述。
首先，根据《宪法》第135条、《刑事诉讼法》第7条的规定，二者之间存 在着分工负责、互相配合、互相制约的关系。通说认为，分工负责是指两机关依 据法律规定，在法定范围内行使职权，不允许互相取代或者超越职权范围行使职 权。互相配合是指由行为目的的一致性决定，两机关在刑事诉讼活动中应在分工 负责的基础上彼此配合，而不能互相拆台。互相制约是指在刑事诉讼中，为防止 权力滥用及违法现象的发生，两机关必须存在制约关系。
“分工负责、互相配合、互相制约”作为处理两机关在刑事诉讼中的关系的 一般原则，从表面上看，似乎符合科学原理。但因其过于原则，没有具体的措施 来规范二者之间的关系，更为重要的是受其自身局限性、非科学性的限制，司法实践中出现了诸多严重的问题。如根据传统诉讼理论的解释，侦查与起诉是独立 的诉讼阶段，并无形中造成公安机关与检察机关之间无主次的平等关系，甚至造 成以侦查为中心的实际格局。实践中由于过分强调了各自的独立性，也就不可避 免地出现了相互扯皮的现象；
而分工负责被强调得多了，互相配合就少了，即使 有配合，也多是不正常的配合，如有些案件检察机关亲临现场，未对案件进行充 分审查，即作出批捕的决定（这种情况在刑事诉讼法修正之前与修正之后都是存 在的），造成检察机关对公安机关没有起到应有的制约作用。而在一些地方，公 安机关与检察机关之间因制约变成“制气”而致彼此之间关系很僵，如检察院在审 查公诉过程中退回公安机关补充侦查时，实践中竟发生了公安机关隔墙将案卷 “原封”退回的怪现象。制约的目的本是为了防止和纠正可能及已经发生的错误， 结果变成了相互扯皮，而在有些地方，检侦关系很好，或碍于情面，检察机关不 愿制约，对侦查机关的违法行为熟视无睹。所有这些都是立法者始料未及的。现 在很有必要对“分工负责、互相配合、互相制约”这一原则进行反思。应当说，这 一原则在理论上具有一种理想色彩，果能实现当然完美，但正因其太理想化并缺 乏诉讼体制上的合理性，所以实践中较难实现，乃至造成痼疾丛生。用这样的原 则调整二者之间的关系，显然是无视检、侦机关在刑事诉讼中的直接利益的一致 性的原因。须知，公安机关与检察机关在刑事追诉活动中具有目的上的一致性， 分工负责基础上的互相制约关系必然造成能量内耗，并且互相制约关系也并未能 阻止违反程序、滥用权力侵犯公民合法权利等违法现象的屡屡发生。
公安机关与检察机关在刑事诉讼中实行分工负责，是否意味着二者之间地 位的平等？检、侦实行平等关系是否是最佳的体制设计？值得思考，容后再论。
“配合”一词在处理检侦法律关系上显然具有模糊性。怎样配合？在什么样的范围 或限度内配合？一机关不与对方配合时法律后果如何？显然无法可依。互相制约 的关系在检侦实践中也因法律规定有欠具体并缺乏相应的法律后果而并未实现。
所有这些问题的存在已经表明如何突破既存框框，科学构建检侦关系，亦成为解 决司法体制弊端的必然要求。
其次，根据《宪法》第129条、《刑事诉讼法》第8条的规定，检察机关对 公安机关的刑事立案、侦查工作享有法律监督的权能。《宪法》第129条规定：“中 华人民共和国人民检察院是法律监督机关。”《刑事诉讼法》第8条规定：“人民 检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”从以上法律规定来看，公安机关的刑事 立案、侦查工作无疑是检察监督的对象。而且，最高人民检察院的有关规则也就 检察机关对侦查的监督做了较为具体的规定。1996年修正的现行刑事诉讼法强化 了立案监督。该法第87条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查，向人 民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院 认为公安机关不立案的理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到 通知后应当立案。”这一规定表明，公安机关与检察机关传统的相互独立的关系 已经发生了变化，虽然尚未确立检察机关对刑事警察的侦查指挥权，但已确立了 对刑事案件立案侦查的决定权。“这项权利，实际上是侦查指挥权的一个组成部 分。”[1]应当注意的是，立法上虽赋予检察机关立案监督权，但由于检察机关人 员之限制及公安与检察之间法定的制约关系（一些公安机关即以与检察机关之间 的所谓互相制约的关系拒绝监督），使得实践中存在的公安机关该立案的不立案 导致放纵犯罪的现象并无多大改观。而公安机关立而不侦等拖延侦查的问题更是 检察机关在实施侦查监督时难以根治的顽症。具体表现为：（1）要求其说明不 立案理由不予说明或迟延说明；
（2）通知立案不立案或迟延立案；
（3）立而不 侦或侦而不结。公安机关降格处理，将刑事案件作为治安案件违法分流，或一罚 了之，如此等等，公安机关中存在的腐败问题已经严重影响到对犯罪的有效惩治 与社会秩序的恢复。这也是一些被害人控告无门，大众对刑事司法产生信任危机 的根本原因之一。
在刑事诉讼法修改以前，有人认为检察机关的侦查监督职能是通过审查批 捕和审查起诉来实现的，且侦查监督的内容与方式仅包括审查批捕与审查起诉， 这显然是一种误解。审查批捕与审查起诉与其说是实施检察监督的方式，不如说 是检、侦机关之间的一种权力分工更为准确。基于防止侦查机关违法侦查导致权 力滥用侵犯人权的目的出发，实行对侦查过程的全面监督应是检察机关法律监督 的应有内容。然而现行法虽赋予检察机关这一监督权，但由于检察机关自顾不暇 及缺乏有效的制约措施作为保障，更为根本的是检察机关对公安机关没有组织上 的控制权，也没有职能上的领导权，检察机关的所谓侦查监督职能根本无法真正 实现。实践中，在侦查阶段，检察机关很少能够发现侦查机关的违法侦查行为， 即使有所发现，而向公安机关发出“纠正违法通知书”时，公安机关阴奉阳违，命 令放人它不放，命令纠正违法行为它不纠正的现象大量存在。目前，公安机关在 侦查阶段享有除逮捕之外一切强制侦查方法的自行决定权，包括拘留、搜查、扣 押、窃听等，而这些强制侦查方法的使用直接关系到公民人身自由、财产及隐私 等基本权利，公安机关不受制约的这些权力是导致侦查阶段存在严重侵犯公民人 身自由等基本权利的最大根源。而侦查机关处于权力真空状态不受制约的立法设 计造就了超纠问式侦查构造，与我国正在刑事诉讼领域中推进的民主化、开放化 改革以及刑事程序法治化、正当化趋势是格格不入的。其后果是，在侦查实践中， 违法现象屡禁不止，愈演愈烈，诸如不当使用拘传、取保候审、监视居住，滥用刑事拘留、超期拘留，超期羁押，滥用戒具，刑讯逼供、变相刑讯、劝供、骗供、 诱供；
非法搜查、扣押；
对被害人、证人违法取证，采用威胁、引诱的方法获取 证人证言；
以教带侦、以罚代侦；
徇私枉法，私放嫌疑人，疏于乃至放纵对犯罪 的追究，[2]如此等等，不一而足。严重违法的侦查行为大量存在，已成为中国 法治化进程中刑事司法民主化改革中的一个严重病区。怎么解决这一久治不愈的 顽疾？从检侦机关的关系而言，必须加强切实的监督，检察机关必须能从制度上 形成对侦查机关的有效制约。
现行检侦关系与原刑事诉讼法规范的庭审方式是一致的。根据原刑事诉讼 法的规定，公安机关侦查终结将案件移送检察机关审查起诉，如果检察机关审查 后提起公诉，法院须进行实质审查，即只有“犯罪事实清楚、证据确实充分”，方 能决定开庭审判，而且法官可运用庭前调查权补充证据。在法庭审判阶段，由法 官包揽证据的出示与调查，而检察官往往只需宣读起诉书、公诉词，再有就是补 充法官的证据调查。法官集裁判与控诉双重职能于一身，控审合一，被告人则处 于被审问的诉讼客体地位。从法官的角度讲，他更多的是接受检察官递过来的接 力棒，几乎完全承担起审判阶段的追诉职责。公、检、法三机关这种接力式分工， 使得侦、诉、审犹如生产流水线上的“三道工序”，均有查明案件的义务。在这种 诉讼构造中，追诉犯罪的效度在很大意义上讲并不取决于侦查机关的侦查、检察 机关的起诉的质量，因为审判阶段的大部分工作由法官来做，且具“兜底”之功能， 法官无论是在庭审前还是庭审过程中遇证据不足或有疑问时，都会自行调查、收 集补充证据或者要求控方补充证据。这种庭审方式的特点在于过分依赖法院职权， 即通常所谓强职权主义（或称超职权主义）的审判模式，其弊端不仅在于使法院 负荷过重而无法正常运转，更在于它集控诉与裁判于法官之一身，既当原告，又 做裁判，诉讼应有的控辩平衡、裁判中立的庭审结构并未形成，程序的公正性何 以保证？ 1996年修正的现行刑事诉讼法以控审分离、控辩对抗为基点改革了庭审方 式，新庭审方式从科学构建控、辩、审三方关系及强化庭审功能的目的出发，吸 收了当事人主义的基本因素，将控诉职能回归于检察机关，在法庭上检察官代表 国家承担起了证明被告人有罪的举证责任，辩护方则享有辩护的权利。检辩双方 完全独立承担起举证责任，特别是强化了检察官的举证责任，减轻了法官职权调 查的义务，法院虽保留了一定的查证职权，但法官将从控审分离中逐渐摆脱追诉 倾向，保持客观、中立，从而实现公正裁判。检察官作为控方的代表正在独立承 担起控诉的举证责任，而能否实现对犯罪的有效追诉，能否实现国家刑罚权，将 完全依赖于检控方能否在法庭上充分有效地举证。在这种情况下，检察官的举证效能，成为追诉能否成功的关键。毋庸质疑，检察官的举证效能，不仅与其运用 证据的业务水平有关，更重要的是取决于检察官掌握的证据的质量、数量，即侦 查机关的工作成果与取证的合法性。如果侦查机关取证充分且合法有效，则追诉 成功的机率必将大大提高，否则必然难以保证。但由于侦查阶段收集证据由公安 机关进行，检察机关基于分工负责的制度设计而仅负责审查批捕与审查起诉，从 立法上说无权介入侦查过程，实践中亦有介入者（一般是针对大案、要案的）， 主要是办理批捕，往往被称为“联合办公”，应该是“相互配合”的表现吧，但侦查 仍由侦查机关独立完成。侦查机关往往追求破案率，而对证据收集的全面性及合 法性关注不够，导致该收集的证据没有收集或者因有瑕疵，必然造成公诉人在法 庭上举证困难，或面临窘境，陷于被动局面。即便可以申请退回补充侦查，但由 于事过境迁，证据的收集必然愈加困难，而由于检察机关对公安机关没有侦查指 挥权，公安机关拒绝或者拖延补充侦查时，[3]检察机关只有自行补侦，但由于 检察机关对公安机关负责侦查的案件缺乏经验与相应的装备，人员亦存在问题， 加之检察机关诉前对此案件没有介入，补充侦查会有很大困难，而现行刑事诉讼 法又对补充侦查的次数作了两次的限制，所有这些必然损及刑事追诉的效度。而 补充侦查又必然导致延期审理以致影响审判的顺利进行降低诉讼的效率。当前检 察系统正在进行的主诉（或称主控、主办）检察官制度改革，设立主诉检察官专 司出庭支持公诉，检察事务官、书记官作为主诉检察官的助手。一些地方（限于 检、侦机关关系较好的地方），已有检察官、检察事务官提前介入侦查机关的活 动，对一些重大、复杂的案件进行指示，克服侦查机关片面追求获取嫌疑人口供， 不顾证据的合法性、全面性以及收集证据的程序的合法性，以保障指控的成功的 实践，但终因立法无此规定，更多地方的公安侦查机关拒绝检察机关的介入。检 察机关追诉职能的强化，要求其取得对侦查机关取证活动的控制，否则，检察机 关的公诉职能难以充分实现。在实践中，一些出庭检察官已经面临举证困境，呼 吁建立对侦查机关取证活动的控制以实现追诉的成功。因此，检侦机关在追诉犯 罪的目的上的一致性在控辩式庭审方式确立以后愈加凸显，追诉实践必然呼唤建 构有利于实现有效追诉的新型检侦关系。检察机关提前介入侦查机关的活动，从 事证据收集的指导，成为实践中的需要。
综上，一方面，适应控辩式庭审方式改革，为实现有效追诉，另方面，从 控制侦查机关以减少乃至防止其滥用权力出发，必须革除检侦各自为政的弊端， 重新建构检侦关系。而改革的方向必然是确立检察机关对侦查的有效控制，表现 为对侦查机关立案活动的监督以及取证行为合法性、有效性的指导。
二、检侦关系之重塑――一体化改革传统的检、侦机关分工负责、互相配合、互相制约的关系已经在制约着积 极有效的追诉活动。彼此之间的扯皮、推诿造成能量内耗以及检察机关对侦查机 关监督不力，使得警察权力失控，有案不立、不破不立、立而不侦、徇私枉法等 放纵犯罪以及超期羁押、刑讯逼供、变相刑讯、非法搜查、扣押等侵犯公民人身、 财产权利的违法侦查行为已成为突出的问题。从防止上述现象的发生、保护公民 合法权利出发，必须加强对刑事警察的制约与监督，这也是法治化的要求。针对 侦查阶段警察权力过于集中以及滥用权力现象普遍存在、较为严重以及侦查效益 不高的现状，适应控辩式庭审方式改革的需要，我们认为应重塑检侦关系。而提 高追诉效率与防止侦查权力滥用应成为重塑检侦关系并重的双重价值目标。
检侦之间如何协调分工，确立什么样的检侦关系，是刑事司法制度改革中 一个亟待解决的重大问题。目前，世界各国检侦关系大致有两种模式：（1）检、 侦独立式。如美国检察官承担出庭公诉的职责，警察负责侦查。警察相对于检察 官具有较强的独立性。在英国，检察机关建立时间不长，警察承担侦查与起诉职 能。随着检察制度的发展，检察机关在刑事诉讼中取得了一定地位，逐步承担起 提起公诉的职责，但警察的独立性较大。（2）检侦亲密式。如日本，刑事诉讼 法即规定，检察官在认为必要时侦查犯罪。检察事务官接受检察官的指挥进行犯 罪侦查。检察官与司法警察职员均为侦查机关。法律规定，两者必须相互协作实 施侦查。检察官对司法警察职员享有命令、指挥权，包括一般命令权、一般指挥 权和具体指挥权。[4]在德国，刑事诉讼法将警察严格地视为检察院的一个“辅助 机构”，规定了检察机关对于警察的领导与指挥权，但实际情况是警察常常自主 地将侦查程序进行到底，然后才向检察院移送侦查结果。究其原因，对于检察院 来讲，如果没有足够的人员，它也不可能执行刑事诉讼法所规定的程序模式。[5] 在法国，侦查由警察、检察官、预审法官共同行使，执掌侦查职能，司法警察官 员对已发生的犯罪或即将发生的犯罪闻讯后，必须立即向检察官报告，并采取一 切有效的措施，保护现场，对未遂案件须采取中止实施的措施。司法警察官员在 某案件未正式立案侦查前，有接受检举、控告并进行初步侦查的职责。司法警察 官员在检察官指定的范围内可行使检察任务，通常须听从检察官员的指挥与调 动；
在维护现场，搜查、保留证据时，须受检察官的指挥。而众所周知，预审法 官一直扮演着“超级警察”的角色，国内对此一直有反对意见，认为预审法官职能 混淆，又缺乏制约，需要加以改革，取消预审法官领导和指挥对现行重罪和轻罪 的侦查的权力，1993年1月4日的法令废除了预审法官的这一权力，但1993年8月 24日的法律又重新确立了预审法官的该项权力。1998年的改革方案重新吸收了反 对意见，取消了预审法官的这项权力。而检察官在侦查阶段的作用得到了加强，其对司法警察官员的指挥与控制权得以延续及强化。[6] 以上无论是哪一种模式，检侦机关均受法官（治安法官）的制约，表现为 检侦机关采取逮捕、羁押、搜查、扣押等限制、剥夺嫌疑人人身自由的强制措施 以及强制侦查手段须取得法官（治安法官）的令状，以保证决定作出的合法性、 必要性，并防止检侦机关滥用权力侵犯公民基本权利。英美国家警察的独立性有 其基础，即警察的素质较高，犯罪嫌疑人的权利保护措施较充分[7]，且警察须 受法官的制约，警察实施的涉及公民人身、财产、隐私权利的带有强制性的行为 如对嫌疑人实施逮捕、羁押等，均须取得法官的许可令状。而且，警察因违法证 据排除规则的运用，而对取证活动的有效性及全面性均予以关注。[8]即便是具 有职权主义之称的大陆法系国家，检侦机关也要受法官这一中立裁判者的制约， 主要是对检侦机关实施的关涉公民人身自由、财产权利、隐私等宪法规定的公民 基本权利的限制或剥夺进行司法审查，防止侦控权力滥用侵犯公民权利。正是来 自法官的制约，使得嫌疑人能够在很大程度上对抗检侦机关。一般而言，侦查机 关的侦查可分为两种方式，即任意侦查与强制侦查，前者由侦查机关自由使用， 而后者即关涉公民人身、财产、隐私等重要利益的强制侦查方法，则须由法官这 一中立的裁判者审查、批准，使得其具有了诉讼的形式，防止以行政方式单方面 决定。它所具有的民主性是不言而喻的，而它对于实现程序乃至实体公正无疑是 重要保证。
在检侦机关之间，检察机关因主导控诉职能而应获得对侦查机关的优势地 位，侦查服从、服务于检察机关应成为而者之间的基本关系。检侦机关之间互相 制约的关系，特别是侦查机关对检察机关的制约，必然导致追诉力量的分散化， 损及国家追诉犯罪功能的弱化。因此，检侦机关之间平等的关系，尤其是侦查机 关对检察机关的制约，必然造成控诉能量的内耗。特别是随着控审分离力度的加 大，法官愈益中立，检察官的控诉责任强化，更因将来确立违法证据排除规则后 （这一规则的确立将是趋势与必然），对控方指控证据即侦查取证的合法性、有 效性、全面性的要求必将更高。此外，建构我国检侦关系尚须考虑刑事诉讼的现 状，即警察素质整体较低，在侦查阶段享有除逮捕之外所有强制措施以及搜查、 扣押、窃听等带有强制性的侦查行为的自由决定权，并且犯罪嫌疑人由于没有相 应的权利保障而处于极为不利的境地。而警察没有尊重法律程序的意识，更多地 是追求破案率，对于将来法庭上检察官举证成功与否关注不够，警察取证的合法 性、有效性及全面性不足。为此，加强检察机关对侦查警察的控制及取证活动的 指导无疑是必要的、重要的。《人民检察院刑事诉讼规则》第265条规定，人民检察院审查起诉部门在 审查中发现侦查人员以非法方法收集犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言的， 应当提出纠正意见，同时应当要求侦查机关另行指派侦查人员重新调查取证，必 要时人民检察院也可以自行补充侦查。侦查机关未另行指派侦查人员调查取证的， 可以依法退回侦查机关补充侦查。第266条规定，人民检察院认为犯罪事实不清、 证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形，认为需要补充侦查的，应 当提出具体的书面意见，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查；
人民检察院 也可以自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助。与其如此，不如加强对公 安侦查机关的领导权，实现同步的控制。而且，随着控辩式庭审方式的完善，检 察机关的举证责任愈来愈强化，检察机关执掌侦查与控诉职能的必要性加强了， 而任凭公安机关自行其事，其后果可想而知。为防止公安机关违法、超越法律行 使职权，以及防止检侦力量分散化、离心倾向，检侦一体化应运而生（法官对侦 查控制的意义更为重要，下文将述及）。
检侦一体化这一检侦关系的重置方式是诉讼发展的内在要求与必然趋势。
问题是检察官如何介入侦查机关的活动。有学者提出对公安机关的组织体系进行 重组，提出刑事警察与治安警察实现组织上的分离，建立专司侦查的刑警组织机 构，并提出实行探长、警长负责制。[9]我们认为，这不失为有益的改革思路。
但这一改革涉及的改动较大，在现行体制下改造起来有较大难度。如能在现行组 织体制下实现功能上的分工与制约，无疑更为可行。我们认为，在检侦一体化改 革中，可在保持侦查机关组织上相对独立性的同时，实现检察机关对侦查机关立 案侦查活动的职能监督与有效控制，即从立法上确立检察机关对于侦查机关的职 能上的领导与指挥地位。其目标是对刑事犯罪实现充分有效的追诉，同时在一定 程度上防止警察权力滥用侵犯公民权利。具体内容为：（1）关于立案控制。为 防止警察机关对应当追究刑事责任的案件不立案以及不当立案，应确立立案备案 制度。公安机关立案的案件应报检察机关备案，检察机关有权审查，防止以罚代 立、代侦，检察机关对于侦查机关徇私枉法，放纵犯罪的有权查办并命令侦查机 关立案，从而将对刑事案件的追诉决定权纳入检察机关的统一控制之下。（2） 关于侦查控制。侦查控制表现为过程的监督、动态的监督。为防止公安机关立而 不侦，拖延侦查，久拖不结，检察机关应享有对侦查机关的指挥权、制裁权。具 体设想是可在检察机关设检察事务官作为主诉检察官的助手，从庭审举证的角度 出发，负责指挥刑事警察的侦查活动，警察应听从检察事务官的一般性指挥与具 体性指挥。必须制定有效的措施保障，如果侦查人员不听从指挥，检察官可以要 求公安机关负责人撤换侦查人员。而对于检察机关自侦案件，检察部门对侦查部 门的指挥与指导亦应确立。（3）撤案备案制度。对于立案侦查的案件，侦查机关决定撤案的案件，应报检察机关备案。检察机关不同意撤案的，应命令侦查机 关继续侦查，侦查机关应侦查，不得拖延。而规定检察机关对所有刑事案件的侦 查权（其实它本已享有补充侦查权），也是控辩式诉讼的必然要求。
总而言之，要建立侦查的开始（立案）与终结（撤案）的检察机关备案制 度。问题的关键在于实现检察机关对公安机关立案、侦查工作的控制。这里还需 要进一步研究检察机关对于公安机关侦查工作的具体指挥与领导的实现方式。为 防止退回补充侦查造成重复劳动以及诉讼拖延，检察事务官对侦查活动的介入是 必要的。检察事务官应有权根据法庭举证的需要对侦查取证活动作出指示，保证 侦查活动快速、有效地进行，充分收集证据。侦查人员对检察事务官的指示应服 从，检察官自行补充侦查时有权指挥侦查人员辅助侦查，确立检察官对侦查人员 的领导地位。这种地位必须有相应的保障措施。在日本，司法警察职员没有正当 理由而不服从检察官的指示或指挥的情况下，检察机关的首长可以向公安委员会 提出惩戒或罢免的追诉，我国亦应考虑制定相应的保障措施。而逐步建立一支反 应快速、装备精良、技术过硬、纪律严明、公正执法的侦查队伍无疑也是至为重 要的。其职责应是对一切刑事案件尽速侦破，杜绝刑警与犯罪集团勾结充当保护 伞为害一方的现象，从严治警。此外，一直为学者批评的劳动教养制度亦须改革， 削弱公安机关过于强大的职权，防止其权力滥用导致的腐败，保障国家刑事追诉 职能的实现。此外，还应推行警务公开，定期不定期地公开案件立案与侦查的进 展情况，接受人民的监督。目前，刑事领域里的警察腐败是较为严重的，一些警 察作威作福，颐指气使，不可一世，怠于职务，必须严加治理。正如德国检察制 度的创始者法学家萨维尼（CarlFriedrichV.Savigny）指出的，“警察官署的行动自 始蕴藏侵害民权的危险，而经验告诉我们警察人员经常不利关系人，犯下此类侵 害民权的错误。”[10]实践告诉我们，警察最易滥用权力，这就是事实。为此，赋 予警察什么样的权力，如何规制其权力，是立法者必须考虑的，否则其后果是不 言自明的。
传统的侦、诉、审接力式诉讼格局因控辩式庭审方式的建立将被打破。控 辩式庭审方式打破侦、诉、审并列局面，确立了审判尤其是庭审的中心地位，控 辩双方以证据的提出与质对形成对抗和法官的中立裁断成为诉讼的基本格局。控 诉方竭力证明其指控主张的成立，必须提出充分的证据。检侦一体化改革密切了 检察机关和侦查机关之间的关系，确立了检察官对于刑事警察的优势与权威地位。
本来检控职能使得检、侦机关具有追诉目的的一致性，而追诉犯罪最终由检察官 通过在法庭上举证来实现，这就要求侦查机关为检察机关的公诉服务。追诉能否 成功，从根本上讲，取决于侦查的成果如何。而控方的证据均由侦查机关收集，无疑证据的合法性、可采性与侦查取证活动的效果紧密相关。随着我国证据制度 与规则的确立与完善，对控方的证据的质的要求也越来越高。为此，侦查人员在 侦查过程中须将其取证过程（包括讯问嫌疑人、搜查、扣押等）作必要的、适当 的记录，以作为法庭上证明之用。许多国家关于要求警察制作两份讯问录音、录 像以作为法庭证据使用的做法值得借鉴。直接言辞原则是控辩式庭审方式的基本 原则，它要求证据调查以口头方式进行。证人、鉴定人、侦查人员须出庭接受控 辩双方的询问与反询问。这是充分发挥控辩式庭审方式作用的根本途径，是诉讼 民主化、科学化的要求。为此必须解决证人出庭难的问题。而侦查人员出庭接受 调查，接受控辩双方的询问与反询问，则是实现有效追诉、考察侦查取证活动真 实性、合法性的根本途径，也是保障被告人质证权实现程序公正的要求。侦查人 员的工作不再仅是“查获”嫌疑人，更重要的是支持检察官的指控。其活动也不再 限于侦查阶段，而将延伸至庭审阶段，协助检察官取得控诉的成功。侦查人员作 为控方的证人出庭作证，带来的变革是巨大的。它意味着传统的侦、诉、审三机 关各司其职的“三道工序”接力式的并列局面必然被打破，刑事诉讼中职权主义色 彩大大降低。侦查与起诉只是为庭审公诉作准备。尽管侦查程序具有独立意义， 但是侦查机关不再主宰侦查程序，检察官的指导地位将被确立，当然检察官应当 保证追诉活动的公正性。
对于检侦一体化改革，有论者担心会削弱检察机关对公安机关的制约。这 种担心完全是多余的。检侦一体化不仅没有也不会损害检察机关对公安机关的监 督与制约，相反，是将原来虚置的侦查监督职能落到实处，是加强了，而且其实 现有了保障。这一改革是检察机关实现对侦查机关的侦查的有效指导，完成有效 追诉的保证。
三、刑事审前程序之重构 侦查、公诉、审判三种国家职能的分离，是在近现代才实现的，这是权力 制衡理论以及民主政治实践的产物，是刑事诉讼自身的发展规律。特别是检察机 关的出现，使得控审分离有了组织基础，并强化了追诉职能，实现了其专业化。
检察机关获得了对起诉的决定权（在设预审制的国家则受大陪审团或预审法官的 制约）与出庭支持公诉权，而侦查职能则服务于控诉职能。侦诉、辩护与审判三 大职能的分野得以确立以及追诉、防御之间的力量的相对平衡与审判中立这一诉 讼基本格局的形成成为实现公正审判进而实现刑事程序法治的制度基础与重要 保障。侦控与辩护的相对平衡是伴随着嫌疑人、被告人辩护权的不断扩充与有效 保障而获得实现的。这一过程，也是诉讼民主化以及公民权利不断获得尊重与保护的过程。[11]追诉的成功与否决定于侦查与公诉的有效性，侦查与公诉一脉相 传，具有行为目的的完全一致性，这也是前文论证检侦一体化改革的基础。而嫌 疑人、被告人作为被追诉人，其诉讼权利的享有程度与实现状况决定于侦控权力 受制约的限度以及其律师帮助权的实现程度。法官作为诉讼之外的中立的“第三 者”，对于侦（控）、辩平衡，防止侦控机关滥用权力，切实保障嫌疑人、被告 人的合法权利，实现刑事司法的公正这一根本目标无疑具有重要的保障作用。它 体现了国家权力的合理分配与优化组合，有利于避免权力集中于一机关，实现刑 事诉讼的公正与效率。现代英美与大陆法系国家法官介入审前程序，制约侦控权 力，平衡侦（控）辩关系，其实质是将当事人主义引入审前程序。
我国传统的公、检、法三机关之间所谓“分工负责、互相配合、互相制约” 关系导致形成侦、诉、审诉讼三阶段的分野与彼此相对独立的局面。而事实上， 互相配合、互相制约的关系在法院与公安机关之间是不存在的。法院对公安机关 无从制约，公安机关对法院亦无从制约；
二者之间亦无所谓配合，公安机关的刑 事诉讼活动限于侦查阶段，而法院只在审判阶段活动（执行除外），法官无权干 预侦查机关的活动。侦查机关与法院没有任何诉讼上的联系。检察机关在二者之 间是纽带，是接力中枢。互相配合、互相制约只在检、侦之间以及检、审之间存 在。在侦查阶段，虽规定了检察机关的侦查监督职能，但除了批捕（其实是一种 权力分配）外，再无具体监督措施（所谓审查起诉只是一种事后审查）。在侦查 程序中，公安机关是唯一的诉讼主体，嫌疑人成为追诉的客体，他没有沉默权， 面对侦查人员的讯问，应当如实陈述，必然导致自我归罪，他的人身自由因拘留、 逮捕的高适用率特别是滥用而不保。侦查活动处于秘密与封闭状态，侦查机关几 乎不受任何来自其他机关的制约，检察院的监督流于形式，而法院无权介入，面 对嫌疑人对侦查机关超期羁押、刑讯逼供等侵犯公民人身权利的控告，法院无权 亦不予接受（庭审之时，时隔已久，难以举证）。由检察机关监督公安机关的立 法意图也因彼此之间法定的制约关系从没能有效实现。侦查阶段，公安机关“一 枝独秀”、一家独揽的局面长期存在，这是典型的纠问式侦查模式。侦查机关的 权力陷入真空状态，不受有效的制约，这是侦查实践中大量存在违法现象的根本 原因。这种接力式的诉讼模式强调了公检法三机关作为国家“专政”机关的职权属 性，从根本上忽视了诉讼的民主性。[12]嫌疑人因其处境极端不利而没有成为实 质意义上的诉讼一方，所谓当事人、诉讼主体这些称谓都是画饼充饥，没有多大 实际意义。三机关并列且所谓“分工负责、互相配合、互相制约”关系在过去导致 职权主义色彩浓烈，三机关都是积极追究犯罪的机关，都承担了追诉职能，控审 不分，法官集审判与追诉职能于一审，而嫌疑人、被告人的权利得不到充分尊重 与保障，诉讼的民主性严重缺失。1996年修正后的刑事诉讼法对强职权主义审判程序予以当事人主义改造， 庭审方式改革力图贯彻控审分离，旨在通过控辩对抗、审判中立来实现审判阶段 的诉讼科学与民主以及刑事司法之公正目标。但本次对刑事诉讼法的修正，并未 从根本上触动侦查结构。依然如故的强职权主义侦查模式如铁板一块，侦查机关 不受制约的权力其滥用不可避免。
在刑事诉讼中，审判机关、检察机关、公安机关的职权如何分配，建构什 么样的关系，不仅关系到国家刑罚权的能否准确实现，亦关系到刑事司法是否公 正的根本问题。如何合理构建诉讼结构，已成为当前推进刑事司法改革，实现司 法公正必须解决的问题。从科学、合理的出发，大力研究现行体制的弊漏，而不 预设所谓正确的结论。一些论者以“现行规定行之有效”这些不顾现实情况而作出 的结论固守教条，显然无助于问题的解决。在目前推进控辩式庭审方式改革的情 势下，诉讼民主化趋势加强，检察机关与公安机关在追诉犯罪目的上的一致性不 断强化，检侦一体化趋势日益明朗；
同时，作为裁判者的法官的客观、中立地位 逐步确立，这也是实现公正审判的基本前提。控辩审三种诉讼职能的区分与制衡， 控审分离的基础上逐步实现控辩平衡、审判中立。在这一趋势下，重新审视并研 讨如何构造审前程序，已成为一个必须解决的课题。
我们认为，追随庭审方式的当事人化，顺应诉讼民主化发展趋势，重新构 造审前程序成为下一步诉讼改革的方向和重要内容。改革的方向是增强嫌疑人的 各项权利保护，限制侦查机关过于强大的力量，将法官的裁判机制引入审前程序， 对关涉公民人身自由及其他基本权利的限制与剥夺的措施的决定权由法官执掌， 由法官对其进行司法审查，构建弹劾式侦查结构，从而逐步实现侦查阶段的诉讼 化，民主化。这是刑事诉讼以及人类文明发展的必然趋势，是刑事法治的根本要 求。
检侦一体化改革的后果是密切了检侦机关的关系，强化了追诉犯罪的能力， 提高了追诉的效度，但同时使嫌疑人处于更为不利的境地。为此，强化犯罪嫌疑 人的权利保障，成为审前程序重构中另一个重要内容，这也是实现诉讼民主，加 强刑事诉讼中人权保障的需要。人作为万灵之长，作为社会主体的价值日益受到 尊重。而公民在刑事诉讼中被对待的态度、被尊重的程度，则是一个社会现代化 以及文明程度的根本体现。诉讼民主化要求必须强化嫌疑人的权利保障，首先须 确认其诉讼主体地位；
其次，以辩护权为核心的一系列诉讼权利必须得以充分保 障。嫌疑人的辩护权包括消极的辩护权与积极的辩护权。积极的辩护权是指被告 人有权参与诉讼活动，提出证据证明自己无罪、罪轻以及对控方证人进行反询问、对控方证据予以质对和与控方平等辩论的权利，而获得律师帮助的权利在许多国 家已成为嫌疑人的一项宪法权利以及联合国刑事司法准则的内容，也是嫌疑人积 极行使辩护权的重要保证。[13]律师的在场权、秘密会见权以及调查取证权是嫌 疑人获得律师切实帮助的基本条件。而被逮捕与羁押的嫌疑人还应享有一系列权 利。[14]消极的辩护权是指他应享有不被强迫自证有罪的权利，即自主决定是否 对案件进行陈述以及作何种陈述的权利。这是实现侦查任意主义，从以嫌疑人为 侦查中心到科学侦查的转变，有利于保证陈述的真实性，防止刑讯逼供，提升侦 查文明的品质。沉默权应成为被告人的基本权利，司法机关应当明确告知并切实 尊重被告人的这一权利。嫌疑人保持沉默不应被作出不利的推定。而保释权是被 告人实现诉讼主体地位以及实现辩护权的重要条件，这是基于无罪推定这一现代 刑事诉讼基本原则而衍生的被告人的基本权利。[15]而嫌疑人获得向法院求得司 法救济的权利是平衡侦（控）、辩关系，体现了现代法治司法最终解决的原则， 是实现刑事法治的根本。
必须指出的是，侦查机关行使权力的域度关系到公民享有自由的程度。侦 查机关权力大，则自由度小。而侦查机关的权力过于集中不受有效的制约，一旦 失控，其滥用权力成为必然，则公民权利受到威胁就大。对比各国关于侦查机关 权力的规定，不难发现我国刑事诉讼法赋予了侦查机关几乎不受限制（逮捕之外） 的权力，过长的拘留时间以及逮捕与羁押一体之制造成诸多的弊端。[16]为防止 侦查人员滥用权力，造成对嫌疑人权利的侵犯，一方面，侦查机关行使限制、剥 夺公民人身、财产、隐私权利时，须受法官中立裁判者的制约。另方面，嫌疑人 享有获得律师有效帮助的权利。嫌疑人的人身自由应受到保护，逮捕与羁押这些 关涉公民人身自由这一基本宪法权利的措施，由哪个机关执掌，绝不是任意的， 它关涉能否公正的根本问题。英美法系贯彻当事人主义，大陆法系亦将这一权力 交给法官执掌，就是担心追诉方为了实现其目的，而滥用权力，侵犯公民的宪法 权利。无论是英美还是大陆法系国家，均把关涉公民人身自由、财产、隐私这些 宪法权利限制与剥夺的决定权交给法官职司，这绝不是偶然的。在刑事诉讼中， 现代国家将侦查权、公诉权与审判权予以合理区分，分别由不同的机关行使，并 通过一系列的制度与程序设计来保障刑事诉讼公正目标的实现。在法国，1998 年的改革方案强化了司法机构对司法警察的控制。各国纷纷强化对刑事侦查人员 的制约机制，以实现诉讼的文明、民主，保障公民权利，这从目前联合国刑事司 法准则的确立与推行，不难发现。而我国台湾地区正在进行的司法改革，诸如将 逮捕决定权由检察官转移给法官执掌（由独立于侦查、起诉机关的第三方决定， 无疑有利于保证其公正性），即是诉讼自身内在发展规律的要求的实现。理性、科学的诉讼构造是确保司法公正的制度基础。制度、体制自身的合 理与否是关键。任何人不能作为与自身有利害关系的纠纷的裁判者，揭示了公正 的一个基本前提。而采用诉讼的形式而非行政决定的方式限制、剥夺公民的人身 自由等宪法基本权利，其民主性与公正性自不待言。诉讼的发展规律在于通过平 衡国家权力与个人权利的关系，实现公正。而控（侦）、辩、审三方构造是实现 这一平衡与诉讼公正的制度基础与保障。打破侦、诉、审各自独立以及接力式关 系，构建审判为中心的刑事诉讼模式，并将侦查与起诉构建为审前程序，重建其 内部结构，其制度意义是根本性的。为此，须在审前程序中构建诉讼三方，以嫌 疑人及其辩护律师为辩护一方，以检察机关与公安机关为追诉一方，在法院设置 轮值法官职司对检控机关采取限制、剥夺嫌疑人人身自由权利的逮捕与羁押以及 搜查、扣押等措施。[17] 有论者认为，“与法院或其它任何机关行使批捕权相比，检察机关行使批 捕权更为适当，因此不失为最优化的权力配置”。[18]我们认为，强制侦查权受哪 一机关的节制，事关其行使的合法性与必要性能否得到真正实现。特别是检察机 关自侦的案件，由其自行立案、侦查，而又由其自行决定逮捕，其公正性何以保 证？[19]检察机关可以自行决定羁押或取保候审，不受任何机关的审查与制约， 基于其追诉的利益驱动，怎能保证其不滥用权力？靠“良心”么，靠“自觉”么，靠 “素质”么，显然都靠不住。只有靠合理的制度，靠有效的制约。有论者认为，可 以在检察机关内部设立独立的部门，专司对逮捕等强制侦查方式的监督。这样的 设想是否太天真了？试问这所谓的“独立的监督机关”果真能独立吗？公安机关 内部设立的看守机关与预审部门的分立并未能有效防止刑讯逼供、变相刑讯，监 所监督部门所谓检察监督职能亦未能阻止其发生。这还不能说明问题吗？在检察 机关内部设立“独立的监督部门”，它能实现独立吗？它难道不受检察长、检委会 的领导，不对其负责？须知在检察一体的体制下，上述设想显无实质意义。我们 认为，刑事司法的正常运作及公正的实现还须借助于自身结构的科学架构，这一 结构应是控审分离、控辩平衡、审判中立，控、辩、审三种职能的的严格区分以 及充分实现。由法官这一中立的机关决定，必能避免检察机关因追诉利益驱动而 出现的偏差。这无疑是合理、公正的权力配置，是符合诉讼民主精神的，是维系 程序正义的重要支柱。逮捕尤其是羁押等程序性的措施的适用由法官决定，在听 取双方意见的基础上作出决定，无疑可以避免单纯追诉目的（主要表现为获取嫌 疑人的口供）的影响，有助于最大限度地防止错捕、错押的发生。
有论者认为将法官裁判机制引入审前程序，将形成法官预断，亦有论者认 为，“如果由法院来行使批捕权，就使法院在审判前陷于与审判结果的利害关系之中”，“在犯罪嫌疑人或被告人已被逮捕的案件中，法院为了避免承担赔偿责任， 必然要尽可能地不宣告被告人无罪”。[20]这种担心显然是多余的，持论也是不能 成立的。专设轮值法官负责审查逮捕与羁押（德国即实行此制度），实现审查法 官与庭审法官的分离，即可避免形成预断。[21]逮捕与羁押由法官这一居于中立 地位的裁判者在听取双方意见的情况下，其必要性与公正性才能保证。其意义在 于防止滥用强制措施，保证强制措施的准确使用。现行由检察机关单方面根据公 安机关的书面材料决定捕与不捕以及捕后即长时间羁押，嫌疑人获得取保候审的 机会多被剥夺、加之条件苛刻，是羁押滥用的根本原因。检察机关一旦批捕，嫌 疑人申诉的渠道几乎断掉。[22]由于身负错捕赔偿的法律责任，检察机关接受申 诉者，几难敢于承认错误，加之为追诉动机之驱动以及书面审查，其价值不大， 这就是为什么检侦机关捕人容易放人难的症结所在（而检察机关因担心承担赔偿 责任，不能及时批捕导致追诉不能顺利进行则是其另面的弊漏）。而对于检察机 关自侦案件，侦控合一，由其执掌对被指控人的自由等权利的限制、剥夺权，无 疑缺乏程序的正义性，何以能保证公正性(主诉检察官负责批捕与审查起诉，其 不正当性尤甚)？毋庸指出，批准逮捕与羁押的条件与定罪的证明要求无疑是不 同的。证据是否“确实充分”（英美法系国家为能否“排除合理怀疑”，大陆法系国 家为法官是否形成“内心确信”，有异曲同工之趣）是是否作有罪判决的条件，尤 其是随着非法证据排除规则的确立，侦诉的合法性必然影响到有罪判决能否成立。
法官批捕与无罪判决并不矛盾。法院不会因已经批准逮捕与羁押以及担心承担赔 偿责任而必然作出有罪判决。批准逮捕与羁押均是程序性的，判断是否错误逮捕 与羁押不能完全以是否作出无罪判决为准（国家赔偿应逐步建立国家专项基金， 而不应是哪一个机关“掏腰包”的事情。这样才能保证逮捕与羁押的正确适用，才 能保证逮捕与羁押不具条件时的顺畅变更与解除，而不至于因担心承担赔偿责任 而畏首畏尾不能适时适用以及不当逮捕与羁押的继续）。另外，也并不是以设有 治安法官或预审法官为条件。在日本、德国以及台湾地区，没有预审法官或治安 法官之设，法官执掌事关公民自由、财产、隐私等宪法基本权利的限制、剥夺决 定权，无疑是防止追诉机关滥用权力，维持诉讼公正性的最佳方式。所谓由法院 行使批捕权，与权力制衡原理相悖的说法恰恰说反了，它正是为了制衡侦控权力， 在侦控与辩护（必须肯定辩护的存在）之间寻求公正。其重要价值在于以诉讼而 非单方决定的方式限制、剥夺公民基本权利。而对于法官的羁押决定，嫌疑人可 采取诸多救济措施，诸如申请保释，释放，亦可向上一级法院提出上诉，有国家 还设有人身保护令制度。所谓“由于法院的裁判权具有终极性，如果由法院行使 批捕权，这种批捕权的行使就难以进行有效的监督，被告人认为批捕权行使不当 时就无处申诉”云云，纯属对国外刑事诉讼立法的不了解与误解。必须指出的是，伴随控辩式庭审方式改革的深入进行，检察机关的当事人 化趋势愈益明朗。面临检侦一体化趋势的发展以及检察官的当事人化，检察机关 充当审前程序中的裁判者执掌批捕权应具有的公正性受到严重威胁，已失去了其 合理性。法官的介入，在侦控权力与嫌疑人诉讼权利之间予以平衡，是平衡审前 程序控辩关系，实现追诉活动合法性、刑事诉讼活动公正性，实现司法公正的重 要保证。检察官具有司法官的性质，旨在强调检察机关追诉活动的公正性，但这 一点不能作为它充当裁判者的合理性依据，更不能作为代替律师行使嫌疑人帮助 者的借口。这仅表明，追诉活动与辩护职能的行使都只能依法进行，而检察机关 作为国家机关更应该公正行使职权，即公正追诉。但检察机关公正追诉丝毫没有 否定其追诉本能。诉讼的诉、辩、审三方关于诉审分离、控辩平衡、裁断中立的 基本结构是现代刑事诉讼的根本特征，将这一基本结构由审判程序延伸至审前程 序，是全面实现诉讼民主化以及刑事司法公正的根本制度保证。
值得注意的是，我国刑事审前程序的科学与民主的重构，已初见端倪。现 行《刑事诉讼法》第96条赋予律师在侦查阶段介入刑事诉讼的权利，这已向侦查 开放的方向迈进了一步，这一趋势将保持下去。这是重塑科学、民主侦查程序的 前兆。当然，这一进步也因受实践中侦查机关的种种限制以及律师权利的有限性 而大打折扣。实践中，侦查机关以种种理由限制律师的介入，如“涉及国家秘密” （很大一部分和国家秘密无涉）、“侦查需要”等等；
有些公安机关对会见次数及 每次会见的时间予以限制；
更有甚者在夜半时分通知律师会见；
而律师会见时侦 查机关根据案件情况和需要可以派员在场（这是现行法的规定），甚至录音、摄 像，所有这些限制使得律师对嫌疑人的帮助还极为有限。对此，1998年1月19日， 最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委 会法制工作委员会《关于〈刑事诉讼法〉实施中若干问题的规定》即明确规定， “不能因刑事案件侦查过程中的有关材料和处理意见需保守秘密而作为涉及国家 秘密的案件”不予批准，“律师提出会见犯罪嫌疑人的，应当在48小时内安排会见， 对于组织、领导、参加黑社会性质组织罪、组织、领导、参加恐怖活动组织罪或 者走私犯罪、毒品犯罪、贪污贿赂犯罪等重大复杂的两人以上的共同犯罪案件， 律师提出会见犯罪嫌疑人的，应当在5日内安排会见。”但实践中依然问题重重， 令人失望之余不免感叹无奈，但不容否认的是这是增强侦查阶段诉讼民主性的重 要一步。可以肯定的是，这一趋势在今后刑事诉讼法的修正过程中，必将持续下 去。律师会见的秘密权，讯问时的在场权，律师的调查取证权，今后定会成为现 实。准许参与、介入，然后是有所作为，真正发挥作用，侦查阶段由秘密主义到 公开性的增强，由纠问式到诉讼性、对辩性的增强，英美、大陆法系国家都经历 了这样的过程；
而法官裁判介入审前程序，对检侦机关实施的限制、剥夺公民人身权利、财产权利等宪法权利的强制方法的适用实施审查，无疑体现了防止检侦 机关滥用权力侵犯公民权利，实现诉讼公正的理念，所有这些都是诉讼文明、民 主发展的内在要求与必然结果。我国建国后刑事诉讼立法从1979年初次实现法典 化到现在也才有20年的时间，1996年修正的刑事诉讼法较1979年刑事诉讼法有了 很大进步，民主性有所增强。当然，诉讼制度与程序仍不够健全，警察、检察官 的整体素质还不高，体制还处在调整、重塑的过程中，应从发展的眼光来看待这 一问题。审前程序的对辩性、公开性的增强，是必然的趋势。控辩式庭审方式改 革改变了我国刑事审判阶段的格局，被告人作为当事人，其诉讼主体地位逐渐获 得，表现为参与诉讼的机会的增加以及随着法律援助制度的健全而不断获得有效 的律师帮助权。而在审前阶段，作为防御主体，嫌疑人的当事人身份以及诉讼主 体地位亦将逐步实现，体现为其人身自由等一系列的权利将得到充分保障以及辩 护权的扩充及有效实现。而法官介入其中充当裁判者，这是实现诉讼民主的前提 条件。任何画地为牢、试图阻止改革的做法都将成为徒劳。应当正视科学、理性 的制度创新的必要性与重要性。当然，改革不可能是一蹴而就的，但无疑应逐步 推进。
关于审查起诉是否增进诉讼性的问题。有国家设立大陪审团审查起诉，但 预审制度甚为繁琐。英美国家设有预审制度，通过预审，阻断不够起诉条件的案 件进入庭审程序。起诉的条件即证明标准为有足够的证据证明嫌疑人的行为构成 犯罪应当追究刑事责任。为了保证起诉决定能够正确而公正地作出，预审一般应 在控辩双方均在场的情况下进行。美国有大陪审团预审与司法官预审两种形式。
在英国，预审由治安法官承担。在德国，《刑事诉讼法典》第二编第四章“裁判 是否开始审判程序”第203条[开始审判程序的前提条件]规定，根据侦查程序结果 认为被诉人有足够的犯罪行为嫌疑时，法院裁定开始审判程序。在法国，亦实行 预审制度，依据法律规定，重罪必须经过两次预审。上述国家大多亦承认检察官 对于非重罪案件的独立起诉权日本战前实行预审制，战后在美国的控制下进行了 司法改革，彻底废除了预审制度，改行起诉书一本主义。繁琐的预审制度,大大 降低了诉讼效率且重复了诉讼活动，为此英国有弱化预审的改革趋势。英国1996 年的《刑事诉讼与侦查法》即对预审程序进行了改良，将治安法院对证据的审查 全部改为书面形式，而且只能审查控方一方的证据，辩护方除了对控诉方的指控 承认“无可答辩”，从而申请撤销案件外不得提出自己的证据，亦不能对控诉方证 据进行交叉询问。这就使得预审程序大大简化，甚至产生有名无实的现象。[23] 庭前审查程序的弱化趋势表明，在各国正在进行的刑事司法改革过程中，兼顾诉 讼效益与诉讼效率，已成为许多国家庭前审查改革的目标和方向。我国现行刑事 诉讼法规定，侦查机关侦查终结后须移送检察机关审查起诉以决定是否起诉。起诉与否由检察机关的审查起诉部门审查决定。《刑事诉讼法》第139条规定：“人 民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人或者犯罪嫌疑人、被害人 委托的人的意见。”在正在推行的检察改革中，主诉检察官决定是否提起公诉的 权力得到强化。对于是否需要建立审查起诉的诉讼性，即是否举行听证会或采法 官预审的形式，从我国现状及各国审前程序的发展趋势来看，并从兼顾诉讼公正 与诉讼经济出发，我们认为，不必建立这种形式。我国设庭前审查公诉程序，对 检察机关的起诉权行使审查权，在某种程度上已经起到了过滤的作用。[24]在现 行体制下，检察官在审查起诉时应充分听取嫌疑人及其律师的意见，以保证起诉 决定的正确作出。附带指出，为防止检察官滥用不起诉，日本设立检察审查会制 约检察官的制度，值得借鉴。
关于刑事审前程序的重构设想，概言之，即是在审前构建控、辩、裁即侦 检一方、辩护一方与中立的裁判机关等诉讼三方组合的基本格局。在这一格局中， 在充分发挥侦查机关积极性的基础上，检察享有立案、撤案的最终决定权以及侦 查指挥权；
嫌疑人的主体地位因防御权的逐步强化而获得实现；
审查法官介入审 前程序，对检侦机关限制、剥夺嫌疑人人身自由、财产权利的强制侦查方法行使 审查权与决定权，实现对侦控权力的有效制约，防止侦控权力滥用侵犯公民权利， 以平衡侦辩关系。这一设想旨在降低审前程序的强职权主义色彩，打破侦查封闭、 秘密与专权局面，防止侦控权力的滥用，保证刑事诉讼的公正进行。它体现了国 家权力的合理分配与有效制约精神，并通过对嫌疑人予以切实的权利保护，真正 实现嫌疑人诉讼主体地位，尊重其人格尊严，注重人权保障，以增强刑事诉讼的 民主性。其根本目的与重大意义在于逐步推进刑事诉讼程序设计的科学化、民主 化，实现刑事司法公正，最终实现刑事法治。
内容提要由现行刑事诉讼法规制的控辩式庭审方式贯彻控审分离原则所 决定，检察官在庭审中独立承担起代表国家追诉犯罪的职责。从保障控诉职能充 分有效地实现出发，本文认为，在我国刑事诉讼中，应进行检侦一体化改革，确 立检察机关在追诉活动中的主导地位，加强侦查监督，从而打破检侦各自为政的 局面。伴随这一改革，还应对公诉案件的审前程序进行改造，合理构建其内部关 系。其目的在于，既保证国家司法资源的优化配置及追诉活动顺畅、有效地进行， 同时抑制国家刑事权力的滥用，切实保障人权，促进司法公正。
主题词司法改革检侦一体化审前程序侦辩平衡诉讼民主化 [1]徐静村：《简论修改后的刑事诉讼法对检察制度的调整》，载《诉讼 法理论与实践》（1996年卷），中国政法大学出版社1997年版。[2]有人将这种现象戏称为“猫”不再捉“耗子”，甚至成了“耗子”的座上客。
此言虽然不雅，但无疑在某种程度上反映了问题的严重性。
[3]实践中经常出现案卷在检察机关与公安机关之间退回来退回去的情形。
[4]参见[日]田口守一著：《刑事诉讼法》，刘迪、张凌、穆津译，卞建林 审校，法律出版社2000年1月版，第37―38页。
[5]参见[德]约阿希姆*赫尔曼：《〈德国刑事诉讼法典〉中译本引言》， 载《德国刑事诉讼法典》，李昌珂译，中国政法大学出版社1995年4月版，第7 页、第3页。
[6]详见刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版 社2000年1月版，第10―16页。
[7]犯罪嫌疑人享有保持沉默的权利，有获得保释的权利（实践中大多数 嫌疑人被保释），有获得律师帮助的权利，享有与律师秘密谈话的权利，律师有 讯问嫌疑人时的在场权。
[8]龙宗智在《“洋扯皮”与警检关系》（载2000年5月11日《检察日报》） 一文中讲到美国警察与检察官的扯皮事例，一定程度上反映了检、侦之间存在不 和谐的现实性。
[9]陈兴良教授即提出，将刑事司法警察从公安机关中剥离出来，按照检 警一体化的原则，受检察机关节制。见《检警一体：诉讼结构的重塑与司法体制 的改革》，载《人民检察》1998年第11期。
[10]转引自龙宗智：《评“检警一体化”――兼论我国的检警关系》，载《法 学研究》2000年第2期。
[11]日本学者田口守一教授则指出，“刑事诉讼的进化历史也可以说是辩护 权发展的历史”。见[日]西原春夫主编：《日报刑事法的形成预特色》，李海东等 译，中国法律出版社与日本成文堂联合出版1997年版，第432页。
[12]有学者将其表述为流水作业式，将公、检、法三机关喻为生产车间的 三个操作员，互相配合，互相补充。参见陈瑞华：《从“流水作业“到“以裁判为 中心”――对中国司法改革的另一种思考》，载《法学》2000年第3期。[13]越来越多的国家赋予嫌疑人获得当局免费指定律师帮助的权利，以保 证嫌疑人的基本防御权。
[14]具体内容可参见拙文：《我国逮捕制度改革论纲》，载《中国律师》 2000年第9期。本文在此不论。
[15]参见拙文：《我国逮捕制度改革论纲》，载《中国律师》2000年第9 期。
[16]参见拙文：《我国逮捕制度改革论纲》，载《中国律师》2000年第9 期。
[17]实行逮捕与羁押分离之制分别审查，从制度上保障逮捕、羁押等强制 措施的正确执行，防止这些措施的滥用。具体可参见拙文：《我国逮捕制度改革 论纲》，载《中国律师》2000年第9期？ [18]见张智辉：《也谈批捕权的法理――“批捕权的法理与法理化的批捕权” 一文质疑》，载《法学》2000年第5期。
[19]当前正在进行的检察改革，在强化主诉检察官独立审查起诉权的同时， 赋予了主诉检察官审查批捕的权力，这一改革，对嫌疑人的处境更为不利。
[20]见张智辉：《也谈批捕权的法理――“批捕权的法理与法理化的批捕权” 一文质疑》，载《法学》2000年第5期。
[21]参见拙文：《我国逮捕制度改革论纲》，载《中国律师》2000年第9 期。
[22]可参见岳礼玲、卫跃宁：《审前羁押》，载陈光中等主编《联合国刑 事司法准则与中国刑事法制》，法律出版社1998年11月版，第209页。
[23]参见刘立宪、谢鹏程主编：《海外司法改革的走向》，中国方正出版 社2000年1月版，第84页。
[24]从《刑事诉讼法》第150条以及最高人民法院《关于实施〈中华人民 共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》有关公诉审查的内容来看，我国公诉审查 兼有形式审查与实质审查的成分。