日本基础教育校长制改革刍议
日本基础教育校长制改革刍议 从20世纪90年代起，日本基础教育面临难以自持的危机。日本教育改革国 民会议在《教育改革国民会议报告:变革教育的17条提案》报告中明确指出：“现 今日本的教育正处于巨大的歧路”，“濒临难以自持的危机”。这种教育危机的一 个突出体现就是基础教育管理体制僵化、封闭、划一的桎梏特征尤为明显。而作 为这一僵化、封闭、划一的基础教育管理体制重要组成部分的校长制同样面临危 机。1998年9月中央教育审议会发布的咨询报告《关于今后地方教育行政的发展》 中就曾详细论及日本基础教育校长制面临的危机，其主要包括六个方面：一是由 于这种对学校过强的制度控制，再加上学校辅助性管理决策机制的固有缺陷，学 校的决策很少是以校长的权力和责任为基础做出的；二是校长的任职期限过短， 缺少按照自己的方针形成管理特色和调动教职员积极性的时间；
三是校长和副校 长依照年功序列的选任机制，使得富有热情和才能的年轻教师和校外人才少有机 会得到选拔；
四是学校之间缺乏横向竞争的机制与意识，从而造成公立学校整体 上的个性缺失；
五是校内各种决定形成过程及各职务和执行过程中，透明度缺乏、 责任不明，学校是所在地区的教育机构这一观念比较薄弱，因而得不到家长和广 大居民的足够信任；
六是学校的封闭性，使得与家庭、社区之间的协作十分缺乏 等等。日本广岛大学教育学博士李东林对这种严重危机更是一针见血地指出：在 日本，公立学校的管理权拥有者是教育委员会，对校长的任命权也掌握在教育委 员会的教育长手中。校长是在教育长的指挥监督下，履行本校管理职责的最高责 任者。可见，校长的“婆家”是教育委员会，“婆婆”是教育长。更有日本学者在与 英国对比后，对本国校长做出这样的形象比喻：如果英国的校长像“船长”，日本 的校长则像“水手长”。船出航后，船长就拥有了绝对的权威和权力，而水手长只 不过起着现场监督的作用，事无巨细必须要依从船长的指示。显然，校长制这一 高度集权管理模式暴露的僵化、封闭、划一的危机，严重制约了校长自主办学的 积极性、自觉性与主动性的发挥。拯救校长制的危机，成为日本基础教育管理体 制改革的重要内容、紧迫任务和努力方向。
正是在此背景下，为拯救基础教育校长制面临的危机，日本立足于校长的 权限、选任、资格、决策等方面，推出了系列改革举措。
一、梳理政府与学校的教育管理职能，创设校长自主办学必需的宏观背景 有效梳理、界定政府与学校的管理职能，转变政府职能，确立学校自主性， 重建政府与学校的关系，这既是为校长自主办学创设必需的宏观背景，也是校长自主办学顺利实施的重要前提。这意味着学校的管理权在教育行政部门和学校特 别是校长之间的重新配置。这方面的改革集中体现在修改学校管理规则，对其管 理职能重新界定，改革后这种职能的主要变化包括：
1.由主导强制型向辅助支援型转变 修改后的学校管理规则的一个重要变化就是在教育内容及方法选用等具 体运营事项上，由强制性命令、指示型领导，转向非强制性指导、建议性领导， 把这些事务的管理第一责任者从教育行政部门领导转移到学校校长，进一步增强 对于学校的辅助与支援机能。与直接控制减少相对应的是教育行政部门对学校的 支持性和服务性机能的加强，主要包含两方面内容，一是帮助学校处理一些特殊 情境，如突发事件、向父母及居民做出某些说明、与有关机构的联系协调、媒体 宣传等；
二是为学校提供必需的相关专业服务，如涉及儿童的保健卫生、安全管 理、设备管理及法律诉讼方面。
2.由直接管理型向间接管理型转变 修改后的学校管理规则重新界定了政府与学校的职能，放松、弱化管制的 程度，重新明确规定了在各项管理规定中，哪些是需要教育行政部门批准或认可 做出的，哪些是只需学校事前呈报或事后报告的。批准、认可、事前呈报、事后 报告，放松、弱化了管制的程度，反映了依法递减的控制强度，从而实现教育行 政部门对学校管理各领域的层级控制。这种在一些领域控制强度的降低与淡化， 也正是学校自主增强、权限扩大的一个方面。例如，一些学校例行的活动如需要 在外留宿，原是需要经过教育行政部门认可的，改为事前呈报则强调了学校在这 方面的决定权。
3.由微观管理型向宏观管理型转变 此举有助于减轻学校的行政负担，因为政府大量微观管理行为不可避免地 给学校带来繁杂的行政事务。日本的基层学校每年都承担大量的各级各类调查统 计、各学科竞赛活动的组织任务，应付来自都府县各相关部门的事务委托或工作 询查，因此学校核心管理业务以外的行政负担非常沉重。为使校长及教职员专注 于职责，教育行政部门必须致力于通过整理，停止、精简或减少对学校的依赖来 减轻学校基层的行政冗务。
二、扩大办学自主权，改革校长任职资格标准校长自主办学权力的扩大既意味着责任和使命的进一步加重，也意味着校 长将拥有更多实现自己教育理念和进行教育创新的机会。在这次学校管理权的下 移和学校自主性与自律性增加的改革中，校长自主权的扩大主要表现在三个方 面：
1.学校人事管理权 现行制度下，教职员的人事调动，包括新人采用、退职、转岗、职务升迁 等人事权限方面都是由教育行政部门决定的。虽然《关于地方行政的组织及其运 营的法律》中规定校长在人事的结构和人员的变动上具有提出意见的权力，但实 际情况是这一权力形同虚设。正如日本一些普通初中的校长所说，学校有空岗待 补时，校长的责任是向教育行政部门提出岗位要求，然后就是等待被确定的人选 来跟他会谈，中间的其他事情都与他无关。依照上述咨询报告，在代课教师和特 别非常勤讲师的录用上，允许校长推荐具体人选，提供给校长多名候选人，以此 赋予“意见提出权”实质上的意义。此外，校长对特别非常勤讲师的评价将会直接 影响到其以后的录用，而日本正计划实现“学校生力计划”，计划在3年内，采用 引进社会人非常勤讲教师和短期制教师5万人，这为校长在该方面发挥作用提供 了机会。校长还将在同一地区内小学、初、高中之间实行教职员兼职的改革中拥 有很大的决定权。2000年教育国民会议提案中提出将校长的人事权扩展到所有正 规编制的职员。比如2003年，大阪府教委有如下举措：高中校长可以自行向社会 公开招聘教师（限额两人），并亲自主持选考，合格者由校长向教委举荐。虽然 最后的决定权仍在教委手中，但校长的意见会被充分尊重。[2] 2.学校的财务预算权 日本中小学学校的财务预算，由地方政府的预算委员会负责编制。预算基 本决定于学校的教职员和学生的规模，在编制流程中有听取学校意见的环节，但 编制决定权在地方政府，预算的执行权原则上属于地方行政长官，教育行政部门 接受委任行使辅助执行权，并进一步委托校长执行。如此一来，校长在预算执行 中的权限已经非常狭窄了。改革要求除了在预算编制时可以更多考虑校长的意见 外，专门设置能由校长商定的项目，以便支持本校个性化和特色化教学和管理的 需要。同时，赋予校长在一定的预算额度内自主决定财务内容的权力。在校长的 “财权”方面，一些地方在制定学校预算时，开始听取校长的意见，并给予校长一 定范围及程度的预算编制权。横滨市2001年开始，从财政中拨给每个高中500万、 初中400万、小学300万日元作为“创办特色学校推进费”。校长可以自主地编制“推 进费”的具体使用项目，年度使用中即使中途变更已制定的项目也被允许。3.校长课程管理权 进一步下放课程管理方面的权力，扩大校长课程管理权。在制定学校教育 目标、指导重点、学校经营等重点方面，校长却拥有较大的自主权。在遵循教育 法律、法规及学习指导要领（相当于中国的课程标准）基础上，校长可以根据地 区性特点（包括自然环境、人文背景、教育环境等）以及学校的传统和学生的实 际情况，制定具体的、可操作的教育目标。有调查表明，学校教育目标的制定主 要有三种类型：法规型（与法规规定的目标相近）约占10%，实态型（具有浓厚 的地区性及学校、学生特点的色彩）约占10%，并列型（法规型及实态型同时存 在）约占80%。教育目标一旦确定，教学及学习指导的重点、学校经营的重点、 课程的安排等都要围绕它展开。此外，校长拥有校本课程商定权，有权决定在本 校采取一些灵活的、有利于学生个体发展和学校教育特色形成的课程及其组织方 式，如学生自选课程、自定节奏的选择学习项目；
实行弹性班级规模，生活和学 习可以采取不同的编班，使用同一教材的学生可以根据习熟程度再分为小班教 学；
校外人士参与学校教育；
优秀教学法共享；
促进ＩＴ教育、英语教育中与真 实场景和实物的结合等等。
“一个好校长就是一所好学校”，这也许有点言过其实，但校长的素质高低 直接决定着自主办学的成功与否，却是不争的事实。为了确保扩大的校长办学自 主权直接发挥作用，达到改革的预期目的，这次改革中对校长的任职资格更加注 重经验能力、独立见解与创造性。在校长的选任方面，各地方教委已向社会公开 招聘。2000年文部省修改实施的《关于学校教育法实施规则等的部分改正的省令》 中，原定校长必须持有教师许可证并具有5年以上相关教育职位的履职经历，现 追加为具有10年以上相关教育职位经验者，即使没有教师许可证，也可被视为具 有同行任职条件（在日本被称为“民间人”或“社会人”）对待，都可以应聘。原先 以知识考察笔试为主的选拔考试所占的比重逐渐降低。校长的年轻化、任期长期 化、开辟校外人士担任学校领导的途径、鼓励校长吸收企业组织管理经验的培训 计划、建立替代年功序列的新的评价体系等，也在积极的酝酿当中。截至2003 年4月，已有125人通过选考后走马上任，其中58人是“民间人”校长。被聘用的“民 间人”校长一般都是些银行或大企业等部门经理级人物。此举的主要目的是加强 学校与地方的交流和协作，学习企业的管理模式。
三、学校职员会议、协议会、评议员制和顾问制度携手，完善校长辅助决 策机制现代决策非常重视辅助决策机制的构建。完善的辅助决策机制，无疑是校 长办学自主权得以顺利实施的关键。日本基础教育管理体制改革顺应现代决策理 论发展趋势，通过学校职员会议、协议会、评议员制度和顾问制度携手，共构校 长辅助决策机制。
1.学校职员会议 “职员会议”是指学校全体教职员工参加、定期举行的会议。一般每两个月 召开一次，如遇重大事情也可随时举行。日本中小学中普遍设有职员会议，审议 讨论学校的一些重要事项，这是教职员参与学校管理的一项重要渠道。但是职员 会议的设置、构成和运行，一直是依照惯例而行，没有法令上的明文规定。于是 关于职员会议的性质和功能，究竟是校长的咨询和辅助机构还是学校的最高决策 机构，莫衷一是，影响了职员会议辅助功能的充分发挥。鉴于“职员会议”性质不 明确的状况，在2000年文部省颁布的《关于学校教育法实施规则等的部分改正的 省令》中，“职员会议”被定位于校长的辅助机关，校长成为“职员会议”的主宰。
但另一方面，校长也有责任把自己的教育理念、管理经营方针，以及有关校务方 面的决定告知“职员会议”，并听取教职员的意见。尤其是在教学方面，由于教师 拥有“掌管儿童教育”的权利，因此校长要充分尊重教师的意见。可见，现在“职 员会议”的组织活动，更体现出“民主集中制”的特征。2000年1月《学校教育法施 行规则的修正案》进一步明确了职员会议的辅助功能，职员会议是由校长主导、 促进教职员间沟通、辅助校长决策的机构，它的设置是为了加强校长的领导权， 协助校长进行正确决策并更好地贯彻决策。这将有助于完善校长决策机制。
2.学校协议会 现代新型的学校制度特别注重建立具有亲地域性的开放学校，以改变由于 封闭办学造成的地区社会与学校之间的隔膜和不信任感，使学校走向“社区的学 校”。同时，家长、居民和企业的参与也是提高校长决策质量的保证之一。日本 此次改革高度重视积极发挥学校协议会的作用。日本的学校协议会是依各学校或 地区的需要而设、结构弹性的组织，实质上是以校长为核心的辅助管理机构，促 使校长决策时充分考虑到地区社会的理解和需要，是家长居民和职员共同参与学 校管理的重要载体，有助于提高教育管理决策水平。日本学校协议会尽管从构成 上类似于英国的学校理事会和美国的学校委员会，都包含有学生代表、家长代表 和教职员代表，但其所履行的职能却与英国学校理事会、美国学校委员会有本质 上的差异。英国学校理事会的构成、选举和职能是以1988年教育改革法为依据， 有着包括参与校长任免在内的实质性的学校管理权限；
美国学校委员会，以芝加哥学区为例，是以1988年的《芝加哥学校改革法》为依据构成和运作的，直接参 与校长的选聘、签约和履职考核、审议学校计划、预算和教职员聘任等工作，也 具有实质性的管理职能。
3.学校评议员制度 2000年文部省颁布的《关于学校教育法实施规则等的部分改正的省令》明 确规定设置学校评议员制度。学校评议员由本地区各行业推荐，经校长决定，由 当地教育委员会委派一定的校外人士担任。职责是应校长要求对学校教育提出建 议，使学校、家庭、社区一体化。校长每学期都要与评议员逐个会面，听取其对 学校管理运行的意见和建议，以使决策更加符合学校所在地域社会的实际状况， 更加符合本地区儿童的教育需要。这并非一个合议制的委员会与许多地区业已存 在的学校协议会不同，该制度注重评议员作为个人的看法。虽然法令并未规定每 所学校必须设置，但事实上学校评议员制度推行非常迅速。据文部省2001年4月1 日调查，都道及县立学校（含指定都市立学校）中已设置学校评议员的占57.5%， 市町村立学校中占41.9%。另据文部省调查，有47%的公立学校已经引入学校评 议员制度，30%的公立学校准备引入学校评议员制度。《日本二十一世纪教育新 生计划（彩虹计划）》还将学校评议员制度确定为改革战略重点之一。
4.学校顾问制度 在日本中小学校经营中最令人头痛的问题是：欺负行为、精神压力、不想 上学、班级崩坏等。这一系列问题的出现标志着“现代学校病”的出现。这些问题 往往又不是学校自身所能解决的。为了解决学生和教师在这些方面的困惑和烦恼， 各地方政府先后采取了建立教育相谈体制等办法。1995年起日本政府文部省决定 向学校派遣“学校顾问”，正式导入学校顾问制度。学校顾问往往由心理专家组成， 每周两次到学校进行教育相谈指导，各地政府部门、学术研究团体、民间团体等 也相应设立“适应性指导教室”、“心的教育相谈”等机构，广泛参与学校教育经营， 以防止出现校内暴力、欺负行为、不想上学等，提高教育质量。