法国行政法律解决综述
法国行政法律解决综述 本文作者：胡洪玉 工作单位：中国政法大学 随着社会发展及行政职能扩张，行政机关的触角伸展到社会生活的各个角 落，公民从出生到死亡，均与行政活动息息相关。然而，公民与行政机关作为不 同的利益诉求者，利益上的分歧必然导致行政纠纷产生。法国作为行政法母国， 在行政纠纷法律解决上已形成较为完善的体系，其构建与运行对我国具有较高的 借鉴意义和价值。一、非诉解纷机制 (一)行政请愿行政请愿是被治理者开展的一种监督活动。当他们反对政府 部门作出的决定时，即可按照合法性、适当性的要求，向政府部门提起争议请愿 ［1］672。不论是行政机关的违法行为还是不当行政行为，均可以提起行政请愿。
行政请愿可以分为异议申诉和越级申诉。异议申诉即向原行政机关提出请愿，越 级申诉则是向作出原决定行政机关的上级机关提出。上级机关有权力对下级机关 的违法和不当行为予以监督。在不损害当事人和第三者既得权的情况下，可以撤 销、废止和变更，可以另外作出一个决定代替原来的决定［2］425。行政请愿一 般没有程序、时间限制，只要存在不法或不当的行政行为，就可以提起行政请愿。
政府部门从来没有对请愿作出决定的法律责任，请愿往往被无声的驳回［1］673。
可见，行政请愿不能及时纠正违法或不当行政行为，相对人的合法权益不能通过 此种途径得到有效保护，从而导致放弃行政请愿而直接提起行政诉讼，使得行政 法院悬而未决的案件与日俱增。法国最高行政法院副院长也已宣布:2003年行政 法院登录在案的诉状增加了15%［1］747－748。为缓解法院压力、及时解决行 政纠纷，必须使行政请愿成为行政诉讼前置程序，形成预防诉讼机制。2000年以 前，只有个别案件，提起行政诉讼之前必须先行经过行政请愿程序，一为请求行 政主体赔偿损害时，但是公共工程赔偿之诉例外，可以不经过行政请愿，直接向 行政法院起诉［2］426。二为行政和公众关系法规定公民有权查阅行政决定的文 件。为了保证这个法律的执行，法律规定成立一个文件了解委员会，以保证公民 查阅文件的自由，在行政机关拒绝公民查阅文件时，公民必须先向委员会申诉以 后，才能提起行政诉讼［2］427。而2000年6月30日法律第23条，2001年5月7日 法令规定，在提起任何行政诉讼之前，必须先提出行政请愿［1］748。该法律(令) 的出台，行政请愿真正成为相对人提起行政诉讼的前提，只有经过行政机关内部 处理的请求，法院才会予以审理。既可以有效及时解决纠纷，还可以缓解行政法院案满为患的现象。(二)共和国监察官制度法国共和国监察官主要是效仿瑞典的 监察使制度，为了更加有效地监督公职人员执行和遵守法律，1973年1月3日法律 设立了监察官，后来名之为共和国监察官［1］676，标志法国监察官制度的正式 确立。最初设置监察官时并没有明确其法律性质，议会和行政法院对此存在异议。
直到1989年1月13日法律出台，明确规定:共和国监察官是一个独立机关［1］680。
从此奠定了其绝对独立的法律地位。在任命方式上，监察官由部长会议通过且经 总统任命，任期六年，不能连任，同时也不得被解职，除在确有障碍、不能执行 职务的前提下，先由总统提出，经最高行政法院副院长，最高法院首席院长，审 计院首席院长一致同意后，才能提前解除职务。另一方面，监察官财政独立，仅 接受审计院的财政监督。监察官在执行职务过程中也享有绝对的豁免权，不受任 何其他机关的命令，且不对执行职务的行为负民事责任和刑事责任，保障了调解 专员在执行职务过程中的独立地位。监察官制度已经成为法国重要的公法纠纷解 决机制之一，据统计，1991年收到申诉近30000件，1993年是38600件，1999年是 51189件，2002年达到58591件，但2003年略有下降，为47623件［1］680。其中 近80%的申诉案件，政府都选择接受监察官的忠告、建议。可见，监察官制度符 合形式需要，已经成为行政体系的一部分。①《法国行政诉讼法典》(法律篇)， 王敬波译，载《行政法学研究》，2007年第1期。
二、诉讼解纷机制 法国诉讼制度最大的特色在于双轨审判体制，司法审判与行政审判各成体 系，行政纠纷的解决，则全部诉诸于行政法院。与其他国家的行政法院不同的是， 法国的行政法院隶属于行政机关，同时行使行政职能和司法职能。这一特征的产 生可以追溯至16世纪和17世纪初，法国资产阶级势力逐渐强大，资产阶级利益开 始反映到行政部门。然而法院却掌握在封建势力手中，便出现了行政部门和普通 法院之间的矛盾。路易十五时期，普通法院与政府之间的矛盾激化，给政府带来 很大的麻烦。直至18世纪拿破仑一世时期，孟德斯鸠提出三权分立学说，将国家 权力分为立法权、司法权和行政权且三权相互独立。认为因行政事项而引起的行 政诉讼应当由行政机关自行解决，而普通法院作为司法机关则不得干涉。由此确 立了由行政机关自行审理行政诉讼的制度。(一)行政法院1．沿革及发展行政诉 讼从普通法院中分离出来以后，法国并没有直接建立行政法院。最初只是由在职 行政官员担任法官裁决行政案件，而后在行政机关内部设立咨询机构即参事院， 承担咨询职能并以国家元首代理人的身份裁决行政案件。直至1872年5月24日的 法律规定国家参事院以法国人民的名义行使审判权利，行政审判正式取得独立地 位，该法律又成立了一个权限争议法庭，裁决行政法院和普通法院之间的权限争议，从此以后，参事院成为法律上的最高行政法院［2］438－439。目前，行政 法院系统内均分为行政组和诉讼组，两组人员各司其职，互不干预。行政组主要 是延续了参事院的咨询职能，为行政机关提供咨询意见，诉讼组则行使司法职能， 解决行政纠纷。最初的行政法院只有两级，即省行政法院和最高行政法院，两级 法院之间并没有划分权限范围，所有案件都可以诉诸最高行政法院予以解决，导 致案件堆积如山。到1954年1月1日，还有2．6万多个积案悬而未决，够审4年多 的，而事情还在不断恶化［1］742。为了解决法院负担过重，案件积压未决，分 别于1953年、1987年以及1995年进行改革，最终形成了行政法庭、上诉行政法院 和最高行政法院三级二审终审制度。2．一般特征法国行政法院的特征在于独立 性与专业化。法官的独立要求其只服从法律，禁止任何其他机关以任何手段向行 政法官施压。但是行政法官并不属于传统意义上的法官，最初并不能像普通法院 法官那样具有终身任职资格来保证独立性。直至1986年1月6日法律正式授予行政 法庭成员这一资格，确保他们真正任职终身，“没有获得本人同意，他们可以不 接受新的职位，即便提升也不成”［1］751。行政管理行为涉及社会生活的各个 领域，这也决定了行政审判的专业性与技术性。正像奥当在《行政诉讼法》一书 中所表述的那样，“法国人认为行政管理和司法、医学一样，是一门高度专业性 的艺术。要想解决行政管理过程中所产生的纠纷和争论，就必须了解行政管理的 复杂特性”［3］。这就要求行政法官不仅具备良好的法学知识，还必须具有基本 的行政管理知识背景，这也是法国最初建立行政法院的出发点之一，即将公法争 议交由具备专业审判能力的行政法官审理。鉴于此，行政法院在法官招录制度上 实行行政学院考试与社会招聘相结合的制度。绝大多数行政法官来自国家行政学 院，国家行政学院对学生进行公共行政系统而全面的教育，充分保障行政法官专 业化要求。另一途径便是社会招聘，招聘对象也均是在公共行政领域的高级文官。
(二)诉讼程序法国行政诉讼中较为特色的程序即在于其预审程序。预审是正式开 庭审理以前，由预审法官认真阅读诉讼材料，进行调查研究，查明案件的事实情 况和法律问题，使案件处于可以判决状态的诉讼程序［2］511。预审程序可以分 为两个阶段，一为报告专员结论，由指定的报告员首先对案件管辖权以及起诉条 件予以审查，待符合条件，法院受理该案件后，预审小组有权向双方互换起诉状 和答辩状、提出问题并进行相关调查研究，最后综合当事人的主张、法律观点和 建议解决方案，报告员需提出调查专员报告。一为政府专员报告，法院在受理案 件后，必须指定一名政府专员对案件的法律问题和事实问题进行审查，有权审阅 案件及进行必要的调查研究，最终提出关于案件解决办法的政府专员报告。另一 方面，法国行政诉讼致命的弱点是缓慢冗长的程序，面对紧急事态时，往往因拖 沓的诉讼程序而导致无法及时保护相对人的权利。为改善这一缺陷，法国2000年6月30日法律规定了行政审判中的紧急审理程序。紧急审理程序突破了行政法 上“行政诉讼不停止行政决定的执行”以及“行政法官不得向行政机关下达强制 令”等原则［4］。目前为止，已有三种紧急审理程序，分别为:紧急审理――― 暂停执行、紧急审理―――卫护自由和紧急审理―――维持原议［1］842。1． 暂停执行传统行政法意义上，行政法官在行政诉讼过程中不具有中止执行行政决 定的权力。然而，如待冗长复杂的诉讼程序完成后再采取措施，届时几乎所有行 政决定也已执行完毕，相对人的权益将无法得到弥补，这不符合行政诉讼目的。
法国为此确立暂缓执行程序，2000年6月30日法律便应运而生。新《行政诉讼法 典》第521－1条规定:“当一个行政决定，即使是驳回的决定，成为一个撤销或者 变更诉讼的审查对象，因情况紧急，或者在起诉时该决定的合法性就受到严重怀 疑，紧急审理的法官可以依申请，宣布延缓该决定的执行。”①可见，暂停执行 程序针对所有的行政决定，不仅包括积极作为性行政决定，还包括消极的驳回性 行政决定，只要存在紧急情况，或者在起诉时行政决定的合法受到严重怀疑，申 请人都可以提出暂停执行该行政决定的申请。至于何谓紧急情况，最高行政法院 常用这样一句话予以界定:“紧急情况是这样一种状态，它使暂停执行一个行政法 规变得正当、合法，如果照常执行该法规足以严重地立即危害共同利益，危害起 诉人的处境及其意欲维护的利益。”［1］843宣布暂停执行决定后，法官必须在“最 短期限内”对该行政决定作出判决。①参见《法国行政诉治语典(法律篇)》，王敬 波译，载《行政法学研究》，2007年第1期。2．卫护自由新《行政诉讼法典》第 521－2条规定:“根据紧急申请，当公法法人或者行使公共服务职能的私法组织行 使职权时，造成严重损害或者明显违法时，紧急审理的法官可以采取一切必要的 措施保护该公法法人或者行使公共服务职能的私法组织负责的公共服务中所应 当包含的基本自由。紧急审理法官应在48小时内作出决定。”①卫护自由的保护 范围包含了所有行使公共职能的机关行使职权的活动，既包括公法人也包括私法 人，只要其在行使职权的过程中造成了严重损害或明显违法时，紧急审理法官即 可要求行政机关(包含行使公共服务职能的私法组织)采取措施保护基本自由。3． 维持原议若遇到紧急情况和普通诉求，也就是即便没有预先的行政决定也可以受 理的诉求，法官可以安排“一切别的有用措施，而不要妨碍任何行政决定的执行” ［1］847。这即是维持原议程序，不以存在行政决定为前提。
三、法国解纷机制对我国的启示 法国多元化的解纷机制逐渐成熟，在其机构设置运行与纠纷解决程序上对 我国的启示如下:第一，行政法官的专业化与独立性。行政法院虽隶属于行政机 关，但其内部行政组与诉讼组相互分离、互不干预。不仅没有形成包庇系统内部行政行为的现象，反而由于行政法官兼具法学与行政管理领域的知识背景，避免 了行政审判与行政管理实践的脱节。另外，行政法官目前已具有同普通司法法官 同样的终身任职资格，任何人不得以任何手段对行政法官的司法审判行为予以干 预，其独立性使其仅凭法律与内心公正作出判决，有助于行政纠纷高效、公正的 解决。第二，机制运行与衔接。多元解纷机制必然建立在各不同机制之间的有效 衔接与运行。2000年以前，行政请愿只有在个别案件中作为诉讼前置程序，即使 申请行政请愿，行政机关也往往应付了事，导致行政法院一度悬案堆积如山。为 了缓解法院压力，终于于2000年出台法律将行政请愿作为提起诉讼的必经程序， 成为法国预防诉讼制度之一，将部分行政纠纷化解在行政系统内部。第三，诉讼 程序的规则化。法国行政诉讼在正式开庭审理之前必须经过预审程序，只有经过 报告员小组的审查、政府专员审查以及最后的法庭判决会议三次严谨的审查与讨 论，才能作出最终的行政判决，而公正的判决正是建立在这多重审查程序之上的。
在诉讼程序设置上，法国突破了传统意义上“行政诉讼不停止行政决定的执行” 和“行政法官不得向行政机关下达强制令”原则，创立了紧急审理程序。只要被诉 行政决定的合法性受到严重怀疑，即可申请暂停执行，避免了因等待冗长复杂的 诉讼程序完成而导致相对人受侵害的利益无法弥补。“卫护自由”程序则针对所有 履行公共服务职能的组织(公法人和私法组织)而言，只要对相对人的基本自由造 成严重损害或明显违法，法官即可经申请而对该组织采取一切必要的措施，保证 了行政纠纷及时、迅速地解决。