少数民族文化保护立法机制论文
少数民族文化保护立法机制论文 长期以来，我国扶贫开发工作在落实国家发展少数民族文化事业战略决策， 促进民族地区教育文化事业发展方面起到了重要的积极作用。2011年，中共中央、 国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020年)》，动员、鼓励、引导少 数民族贫困地区的干部群众把自己的努力同国家的扶持有机地结合起来，通过开 发自然资源和人文资源，改善生产条件，增强自我积累、自我发展的能力，同时 对发展少数民族地区公共文化和教育文化进行了具体部署。上述举措，虽为保护 和发展少数民族文化创造了良好条件，但是对于我国资源丰富的少数民族文化来 说，立法保护力度还远远不够。改革开放以来，我国扶贫工作模式在探索中经历 了救济式扶贫、区域式扶贫和开发式扶贫三个阶段。20世纪80年代，经由紧急救 济计划和依靠民政救济系统使贫困户渡过生活难关，属救济式扶贫，此为第一阶 段;第二阶段是20世纪80年代到90年代中期，经由推进少数民族贫困地区的经济 增长而拉动当地贫困人口脱贫，属区域式扶贫;第三阶段是1994年至今，通过把 扶贫对象从区域改为单个家庭，即以富县转为富民，依靠大项目及重点工程辐射 作为扶贫工作的重点，属开发式扶贫。持续有效的扶贫开发工作极大地改善了少 数民族地区的贫困状况。然而在三种扶贫机制作用下的少数民族文化保护，却出 现了与经济发展相反的逆势。救济式扶贫阶段，因贫困人口数量庞大，政府只能通过调解资源配置的方 式进行扶贫。由于少数民族聚居区往往地处偏远、交通不便，当地群众难以从根 本上脱贫致富，大多只能依靠扶贫专项资金解决温饱，客观上滋生了被救助群体 依赖思想的产生。还有一部分少数民族地区群众温饱尚无力解决，保护民族传统 文化更无从谈起;开发式扶贫阶段，国家调整了扶贫工作方式，扶贫工作从单纯 的外部性输入转为内部性的经济开发，在国家各部门相应政策的引导下，少数民 族地区逐渐探索出适合自身特点的脱贫道路，依托本地区传统文化资源发展旅游 事业，这一扶贫开发策略虽然找到了适合少数民族地区的发展之路，但在地域经 济持续发展的过程中，少数民族文化被破坏性开发而疏于保护的现状则带来了更 深层次的隐忧。随着国家对贫困地区扶贫开发工作和对少数民族文化传承保护的 持续重视，各地区、各级党政机关也采取了一系列行之有效的方法来进行贯彻落 实。但在实际工作中，各少数民族地区均不同程度存在着“说起来重要，干起来 不要”的矛盾情况。
少数民族地区的各级领导干部，大多趋向以投入了多少资金、建设了多少 设施、解决了多少人的温饱作为衡量领导干部是否称职的标准。扶贫政策很少关注少数民族群众民风民俗、心理流变、手工技艺等传统文化内容，很少立足于民 族和地域特点对少数民族文化进行保护。在一些地方的扶贫开发过程中，少数民 族文化工作不仅让路于地方经济发展，有些甚至成为了过度开发和资源消耗的牺 牲品;个别地区甚至认为少数民族文化是保守封闭、落后简陋的标志，人为加以 破坏，削弱了少数民族自身的文化价值。当前，扶贫开发中少数民族文化保护工 作滞后的成因是多方面的，既有历史和自然的因素，同时也是由我国社会经济发 展的进程所决定的。综合分析，主要是在思想认识上和具体做法上存在误区。
(一)扶贫开发工作中少数民族文化保护认识上存在误区近年来，各级政府 通过整村推进、产业化扶贫、移民搬迁等方式帮助少数民族群众迅速脱贫致富， 取得了显著成果。〔1〕但从另一方面也应看到，扶贫开发的立足点必须建立在 对少数民族文化充分尊重的基础之上，否则就难以达到预期效果。在大多数少数 民族群众聚居区，传统的生活方式和世代居住的独特地域是少数民族维持和延续 本民族文化的重要途径和有效载体，但在这些地方，文化多样、风景优美成了贫 困落后的代名词，甚至有相当一部分人，特别是地方主管部门领导，将少数民族 群众传统的生产生活方式视为导致贫困的根本原因，不惜以改变当地居民传统的 生活方式作为扶贫、减贫的有效措施，最终堕入了“越扶越贫、越贫越扶”的怪圈， 同时也引发了个别少数民族地区对国家救助依赖性增强等一系列值得关注的问 题。不可否认，当下很多地方政府都或多或少地存在着“先发展经济、后保护文 化”的错误认识。实际工作中，都愿意把投钱、给物作为扶贫工作的重点，一定 程度上助长了各级“经济发展优先，其他工作让路”的错误思想。
(二)扶贫开发工作中少数民族文化保护做法上存在误区一些少数民族聚 居地区，由于地处偏僻，基础设施建设方面相对滞后，经济文化发展基础也相对 薄弱，造成了少数民族地区群众不能根据自身实际和文化优势决定自身的发展方 式，只能听从主管部门和投资单位对当地的发展规划。近年来，在扶贫开发政策 的激励扶持下，一些地方借助少数民族传统文化资源，走上了发展民族旅游和特 色产业的发展之路，既保护和弘扬了少数民族传统文化，丰富了当地居民的文化 生活，又使当地少数民族群众摆脱了贫困，走上了致富之路。〔2〕然而，在少 数民族地区文化旅游开发过程中，过度包装、任意曲解、商业炒作等现象层出不 穷。推倒旧的、翻盖新的，减掉难懂的，加上好看的……，种种对少数民族文化 的曲解、破坏等乱象屡见不鲜。极大地破坏了民族传统文化原有的深层次文化内 涵。若要彻底改变民族地区扶贫开发中的这些短视现象，广泛听取少数民族地区 群众意愿，尊重他们的选择权，建立有效的立法机制将扶贫开发和少数民族文化 保护之间的关系变博弈为共赢应是今后少数民族地区发展的一项重要议题。发展经济与传承和创新民族优秀文化，是一社会进步的必由之路。受多方 面因素影响，扶贫开发工作中的少数民族文化保护多以“意见”、“措施”等形式出 现，尚未上升到法律层面。要想改变当前少数民族文化保护和发展的困境，必须 有相应的法律法规做支撑。扶贫开发工作和少数民族文化保护都必须做到有法可 依、执法必严、违法必究，这样才能彻底改变少数民族地区经济发展过程中出现 的乱象以及少数民族文化发展过程中面临的瓶颈。我们应该看到，一项法规的出 台是不可能一蹴而就的，要经过长期的调查研究和深入的思考摸索，这就需要各 级党政机关和相关部门，提高少数民族文化保护的认识，引导和带动少数民族地 区群众确立优秀民族文化传承保护的意识。“人治不如法治”，扶贫开发工作中的 少数民族文化保护必须从制定法律法规、健全监督机制、培养立法人才等方面入 手，全面做好扶贫开发工作中的少数民族文化保护立法工作。
(一)以文化保护基本需求为出发点，建立少数民族文化立法保护体系首先， 应从国家层面确立扶贫开发工作中少数民族文化保护的主体地位，组织相关部门 尽快制定并颁布《少数民族文化保护法》，此项法律法规应以扶贫开发工作为基 点，综合借鉴国内外相关文化保护的成功经验，在发展少数民族地区经济的同时， 强制性做好少数民族文化保护工作;其次，要确立相关文化保护部门的行政主管 地位，明确各省、市文化保护主管部门和扶贫开发主管部门的工作职责，区分各 部门相关责任，实行以行政保护和民事保护并重的保护措施和相互监督的工作机 制，转变只顾开发、不顾保护的错误思路，形成齐抓共管的工作格局。第三，要 加大财政立法力度，地方政府用以保护少数民族文化的专项拨款是少数民族文化 保护资金的重要来源，必须对少数民族文化保护的财政拨款进行立法，对资金的 分配、使用进行规范，明确少数民族文化保护专项资金在当地年度财政收入中所 占比例，对专项资金的拨付及筹集、使用的全过程实施有效监督。
(二)从健全文化保护监督机制入手，优化扶贫开发中少数民族文化保护的 法制环境建立、完善民族地区文化产业开发中的监督管理机制。一方面，各级主 管部门必须加大执法力度，严厉查处破坏少数民族文化遗产的行为;另一方面， 建设部门必须科学评估建设项目可能给少数民族文化保护带来的不利影响，采取 有效措施切实避免因建设新项目使少数民族文化遗产受损情况;第三，要建立执 法检查制度，文化保护执法机构应参与各地扶贫开发规划的研究制定，利用专业 知识促进扶贫开发工作的科学实施;少数民族地区政府还要建立有效的信息管理 体系，做到发现问题及时处理。
(三)夯实文化保护立法基础，着力培养少数民族文化保护的立法人才少数民族地区政府在扶贫开发工作中，应大力推广多年来逐步形成的“智力扶贫”“文 化扶贫”等成功经验，着力提升少数民族地区群众的文化素质和知识含量，使其 认识到保护本民族传统文化的重要性，从根本上做好扶贫开发工作中少数民族文 化保护工作。同时，要采取有效措施积极培养少数民族文化保护的立法人才。目 前我国部分高校大多设有民族学专业，但却缺少研究少数民族文化立法的方向。
培养少数民族文化立法的优秀人才，必须先从学科建设入手，在相关高等院校设 立少数民族文化立法方向，系统地研究、传授法学和民族学知识，为少数民族文 化保护的立法工作打下坚实基础。另外，还可以多种形式定期举办法学与民族学 交流研讨会，交流少数民族文化保护的立法知识，增强文化保护立法研究的可操 作性。
在我国经济转型的关键时刻，下大力气建立并完善我国扶贫开发工作中的 少数民族文化保护立法机制，提高我国文化产业的国际竞争力，是我国面对文化 保护日益国际化和法制化的必然选择。在扶贫开发和少数民族文化保护中找到一 个结合点，构建有效的立法机制既能促进少数民族地区经济发展，又可有效保护 少数民族文化，是相关部门必须深入思考并亟待解决的问题。
作者：柴阳 李贵红 工作单位：辽宁省民族宗教问题研究中心 沈阳农业 大学社会科学部